欠發(fā)達地區(qū)國庫事中監(jiān)督面臨的現(xiàn)實困境及探索

1、    欠發(fā)達地區(qū)國庫事中監(jiān)督面臨的現(xiàn)實困境及探索    徐英朱明新預(yù)算法從國家立法層面對政府預(yù)算執(zhí)行體系和監(jiān)督體系建設(shè)作出了明確規(guī)定，深刻闡釋了人大、政府、財政和央行等政府預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督部門職責。人民銀行國庫作為國家預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督體系的重要參與方，其事中監(jiān)督功能已成為我國預(yù)算監(jiān)督體系的重要組成部分和預(yù)算資金運行鏈條中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過對預(yù)算收支執(zhí)行進行實時審核，能在源頭上及時堵住違法違規(guī)的行為，有效彌補了人大事前審查看不到，審計事后監(jiān)督來不及的監(jiān)督紙質(zhì)空缺。2015年新預(yù)算法頒布實施以來，人民銀行各級國庫認真領(lǐng)會預(yù)算法立法精神實質(zhì)，充分運行國庫事中監(jiān)督這

2、一重要的政府預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督手段，嚴格按照預(yù)算法規(guī)定依法履行經(jīng)理國庫職責。國家金庫紅河州中心支庫作為邊疆欠發(fā)達地區(qū)基層國庫，認真依照預(yù)算法經(jīng)理國庫，維護國庫預(yù)算資金安全，確保政府預(yù)算順利執(zhí)行。國庫履職中，國家金庫紅河州中心支庫對欠發(fā)達地區(qū)國庫事中監(jiān)督面臨的現(xiàn)實困境有一定認識和思考，面對問題和挑戰(zhàn)，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極探索解決欠發(fā)達地區(qū)國庫事中監(jiān)督面臨困境的有益方法。（紅河州簡介：紅河哈尼族彝族自治州位于云南省東南部，北連昆明，南與越南社會主義共和國接壤。紅河州境內(nèi)民族眾多，自然稟賦較差，經(jīng)濟發(fā)展較為滯后，是國家重點扶持發(fā)展的邊疆民族欠發(fā)達地區(qū)。）一、欠發(fā)達地區(qū)國庫事中監(jiān)督面臨的現(xiàn)實困境（一）政府

3、預(yù)算編制不完善，預(yù)算調(diào)整過于頻繁一是政府預(yù)算編制不完善。新預(yù)算法規(guī)定必須在全口徑預(yù)算管理的要求下進行預(yù)算編制，政府預(yù)算必須具有預(yù)測性、年度性和完善性。從紅河州轄內(nèi)國庫收到的年初政府預(yù)算案來看，普遍存在著編制粗放、預(yù)算不完整的情況，州級預(yù)算較為規(guī)范，各縣市政府預(yù)算“偏離度”和“差異性”較大，各縣市政府預(yù)算格式內(nèi)容不一，詳細程度各有差異，全州尚未形成統(tǒng)一的預(yù)算編制標準格式。特別是部分邊疆民族縣市每年的地方本級收入遠遠不能滿足當?shù)刂С?，大量差額部分需上級轉(zhuǎn)移支付，年初上級預(yù)算指標未下達前，財政部門只能根據(jù)上一年度預(yù)算執(zhí)行情況進行預(yù)算編制，導致預(yù)算案只能反映政府的部分預(yù)算情況，造成國庫進行預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督

4、時雖有“據(jù)”可依，但“依據(jù)”不全、各行其是的困境。二是政府預(yù)算調(diào)整過于頻繁。政府預(yù)算的編制和確定都必須依照法律程序進行，政府預(yù)算由財政部門編制，經(jīng)人大批準的政府預(yù)算才能成立，經(jīng)批準的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。國庫履職中發(fā)現(xiàn)，部分縣市財政部門存在著頻繁調(diào)整預(yù)算的情況，因預(yù)算編制缺乏預(yù)測性，當財政部門預(yù)算執(zhí)行超過年初預(yù)算時（非自然災(zāi)害和突發(fā)事件需增加的預(yù)算），財政部門會告知國庫部門預(yù)算追加調(diào)整方案已經(jīng)提交人大，但人大開會時間較為固定，只能待人大開會時才能批準，不能立即提供人大審批的預(yù)算調(diào)整案，但資金需要及時進行撥付?，F(xiàn)實的情況是財政部門對預(yù)算科目調(diào)劑、預(yù)算調(diào)整和預(yù)算追加過于頻繁，且未能及時將變

5、動情況提供給國庫，導致國庫按預(yù)算審核難度加大。財政部門日常辦理追加預(yù)算業(yè)務(wù)時，應(yīng)國庫要求會提供相關(guān)文件作為預(yù)算執(zhí)行依據(jù)，如政府公文、政府會議紀要、財政部門文件、政府部門領(lǐng)導簽字的預(yù)算指標審批單等，各類文件的法律效力不一，國庫制度未作出明確規(guī)定，導致國庫人員在柜臺審核時難以準確把握。（二）政府預(yù)算執(zhí)行中上下級混同，加大國庫事中監(jiān)督難度一是地方政府預(yù)算執(zhí)行體制還不完善。預(yù)算法規(guī)定國家實行一級政府一級預(yù)算，設(shè)立中央，省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級預(yù)算。從紅河州實際情況看，目前紅河州鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政實行“鄉(xiāng)財縣管”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算和縣級預(yù)算實行“預(yù)算共編

6、”，縣級財政部門統(tǒng)一執(zhí)行轄內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府雖有人大部門，但對自身預(yù)算的編制和執(zhí)行缺乏相應(yīng)手段和能力，政府預(yù)算執(zhí)行體制有待進一步完善?，F(xiàn)階段國庫集中支付制度還未推廣到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算執(zhí)行問題，縣級財政部門通過直接撥款方式，使用轉(zhuǎn)移支付類預(yù)算科目向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所專戶調(diào)撥日常資金，但各縣市政府預(yù)算案中并沒有對應(yīng)轉(zhuǎn)移支付類科目的預(yù)算（目前只有州級預(yù)算中才編制轉(zhuǎn)移支付類預(yù)算），從而使國庫面臨“無預(yù)算”辦理調(diào)撥支出業(yè)務(wù)的困境。二是政府預(yù)算執(zhí)行中存在上下級預(yù)算混同現(xiàn)象，國庫較難甄別。紅河州轄內(nèi)國庫履職中發(fā)現(xiàn)政府預(yù)算執(zhí)行存在著上下級混同的情況，財政部門不僅要執(zhí)行本級預(yù)算，同時還要負責執(zhí)行上級的轉(zhuǎn)

7、移支付預(yù)算和專項預(yù)算，即“雙線并行”模式。當前財政轉(zhuǎn)移支付還不夠完善，各類專項轉(zhuǎn)移支付透明度不高，國庫部門預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)無預(yù)算、超預(yù)算業(yè)務(wù)時，財政部門會強調(diào)是執(zhí)行上級預(yù)算或?qū)ｍ楊A(yù)算，不包括在本級政府預(yù)算中，只能提供相應(yīng)用款依據(jù)，國庫無法核實上級政府預(yù)算或?qū)ｍ楊A(yù)算，造成國庫進行預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督時“無據(jù)可依”，面臨辦理或是拒辦的“兩難”境地。目前存在的一種預(yù)算調(diào)整方式是：年初本年財政編制本級政府預(yù)算，年末按照年度本級政府預(yù)算執(zhí)行情況和上級安排的預(yù)算，統(tǒng)一編制年度預(yù)算追加調(diào)整方案，補齊本級預(yù)算差額，實現(xiàn)年度政府預(yù)算與年度政府收支情況“賬表相符”，最后報地方人大批準后送交國庫，從這個角度看，國庫事中監(jiān)

8、督一定程度上成為了“事后監(jiān)督”。政府預(yù)算執(zhí)行過程中的上下級預(yù)算混同使用，導致國庫在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督中無法全面完整掌握政府預(yù)算，直接加大預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的甄別難度。（三）現(xiàn)行國庫集中支付流程設(shè)計不盡合理，造成國庫事中監(jiān)督效能下降一是現(xiàn)行國庫集中支付業(yè)務(wù)制度設(shè)計客觀上使國庫事中監(jiān)督面臨“空心化”問題。國庫集中支付改革取得長足進展，實質(zhì)來看卻只能稱為“財政集中支付”，國庫集中支付流程設(shè)計使財政部門在國庫集中支付業(yè)務(wù)中起著主導作用，隨著電子化水平日益提升，國庫對財政撥款和資金使用的監(jiān)督已逐漸變成只對電子憑證信息的審查核對，對款項的撥付對象及撥付內(nèi)容沒有任何拒付的權(quán)利。國庫在整個國庫集中支付業(yè)務(wù)處理過程中實際上

9、只起到事后清算作用，國庫對集中支付資金的合法合規(guī)性無從監(jiān)督，國庫事中監(jiān)督流于形式，國庫事中監(jiān)督日益“空心化”。endprint二是國庫監(jiān)督人員能力不強導致國庫事中監(jiān)督效能不高。目前紅河州轄內(nèi)國庫普遍存在著人員不足、人員老化、新員工業(yè)務(wù)能力不強等問題。從各支庫情況來看，國庫人員還要兼職其他多個崗位，能夠完整配備一套專職國庫人員已實屬不易。因以往欠缺政府預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督方面的培訓教育，老員工對政府執(zhí)行監(jiān)督的意識不強、能力不足，伴隨國庫電子化水平的不斷提高，國庫老員工從事國庫事中監(jiān)督工作的挑戰(zhàn)日益加大。近年來轄內(nèi)國庫不斷有新員工加入，但工作時間不長，還處于業(yè)務(wù)學習和熟練過程中，國庫事中監(jiān)督工作能力的培養(yǎng)

10、將會是一個漫長的過程，造成國庫事中監(jiān)督面臨人員“青黃不接”的困境。（四）財政專戶清理不徹底，國庫事中監(jiān)督存“盲區(qū)”目前財政部門和人民銀行大力配合，不斷加大清理整頓地方不合規(guī)財政專戶的力度，但財政專戶還大量存在是一個不爭的事實。現(xiàn)行制度上允許財政專戶存在并通過財政專戶辦理財政資金的繳撥，財政專戶開設(shè)在商業(yè)銀行，國庫“鞭長莫及”，很難獲取財政專戶的詳細信息，國庫無法有效監(jiān)督財政專戶資金，間接上弱化了國庫事中監(jiān)督效能。大量資金存放于財政專戶而非國庫的事實，造成大量游離于國庫之外的政府資金，形成“第二國庫”，國庫無法掌握專戶資金動向，難以對財政專戶資金使用的合規(guī)性、存量的安全性進行有效監(jiān)督，形成國庫事

11、中監(jiān)督“盲區(qū)”。國庫日常履職發(fā)現(xiàn)，各類財政專戶經(jīng)過多年的累積已形成數(shù)量龐大的游離資金，2017年3月蒙自市財政局撤銷專戶35戶，共轉(zhuǎn)出資金7.45億，但同期蒙自市支庫庫款日均余額為8，000萬元左右。（五）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督不全面，國庫事中監(jiān)督“半覆蓋”預(yù)算法規(guī)定政府預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出兩部分組成，預(yù)算編制必須包括預(yù)算收入、預(yù)算支出和政府地方債務(wù)等內(nèi)容。從日常國庫履職情況來看，國庫事中監(jiān)督更多關(guān)注預(yù)算支出，各類預(yù)算支出嚴格按照預(yù)算案和相關(guān)文件辦理或拒辦，但預(yù)算收入監(jiān)督則相對寬松，導致對預(yù)算收入監(jiān)督的重視程度不夠。由于缺乏對預(yù)算收入的有效監(jiān)督手段，加上地方政府調(diào)節(jié)收入的沖動，存在著財政部門在月末、

12、季末和年末隨意使用調(diào)撥、退回或更正（調(diào)庫）等方式人為調(diào)控收入進度和調(diào)節(jié)庫款的現(xiàn)象，調(diào)節(jié)資金主要為結(jié)余資金和財政專戶資金。這種調(diào)整的實質(zhì)是對各類已執(zhí)行的政府預(yù)算的調(diào)整，應(yīng)列入預(yù)算調(diào)整方案報人大批準后才能調(diào)整，但現(xiàn)實情況是財政部門把這種調(diào)整行為僅當做一種賬務(wù)層面的調(diào)整而非預(yù)算調(diào)整。人為調(diào)整收入情況的存在造成國庫資金波動異常，國庫對這部分資金難以形成有效監(jiān)督，造成國庫事中監(jiān)督無法實現(xiàn)監(jiān)督“全覆蓋”。二、紅河州中心支庫解決國庫事中監(jiān)督困境的探索（一）持續(xù)完善部門工作聯(lián)系機制，優(yōu)化國庫監(jiān)督環(huán)境“眾人拾柴火焰高”。人大是預(yù)算審核和預(yù)算監(jiān)督的核心部門，財政是預(yù)算編制和執(zhí)行部門。為切實改善國庫事中監(jiān)督面臨的困

13、境，積極向人大反饋預(yù)算監(jiān)督效能，爭取地方政府支持，紅河州中心支庫持續(xù)完善部門間工作聯(lián)系機制：一是完善紅河州財稅庫銀聯(lián)席會議制度。按季輪流召開紅河州財稅庫銀聯(lián)席會，邀請紅河州人大參會，積極向州級人大反映國庫在政府預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的政府預(yù)算編制標準不統(tǒng)一、轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范、預(yù)算調(diào)整不合規(guī)等問題，建議人大相關(guān)部門在預(yù)算審核過程中督促財政部門進一步完善政府預(yù)算編制，形成全州統(tǒng)一的預(yù)算編制標準。二是積極構(gòu)建并完善向紅河州人大及政府報送監(jiān)管工作信息的交流機制，紅河州中心支庫已建立定期向紅河州人大及政府報送紅河州國家金庫工作信息快報的工作聯(lián)系機制，反映國庫監(jiān)督工作成效，爭取地方人大支持。（二）強化國庫監(jiān)督能

14、力培養(yǎng)，提升國庫監(jiān)督水平“打鐵還需自身硬”。要解決國庫事中監(jiān)督面臨的困境和挑戰(zhàn)，不僅需要持續(xù)優(yōu)化外部履職環(huán)境，更重要的還要增強自身能力，不斷提升國庫事中監(jiān)督水平。紅河州中心支庫充分認識到自身劣勢的情況下，持續(xù)強化國庫事中監(jiān)督能力培訓：一是要求轄內(nèi)各國庫建立定期學習制度，做到每周安排不少于一次、時間不少于半小時的固定時間進行制度學習。針對國庫事中監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，采取集中學習、案例分析、業(yè)務(wù)經(jīng)驗分享交流等方式深入學習和領(lǐng)會各項國庫監(jiān)督制度，把制度要求細分到崗，建立崗位制度清單、工作清單、責任清單，確保各崗位依照制度準確進行國庫事中監(jiān)督。二是完善“強制跟班”與“自愿跟班”相結(jié)合的國庫跟班學習制度，為

15、改善轄內(nèi)國庫監(jiān)督人員能力不強問題，紅河州中心支庫抽調(diào)支庫人員到中心支庫進行業(yè)務(wù)跟班學習，持續(xù)開展對轄內(nèi)國庫分管領(lǐng)導、會計主管和經(jīng)辦人員三個層次人員的輪流跟班學習，每年確保輪流學習支庫覆蓋面達50%以上，不斷增強各支庫人員履職能力。（三）創(chuàng)新國庫監(jiān)督技術(shù)手段，推進國庫監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)“工欲善其事，必先利其器”。面對紅河州轄內(nèi)國庫事中監(jiān)督人員不足、人員老化和事中監(jiān)督手段不足等問題，紅河州中心支庫結(jié)合工作實際主動作為，充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，自主開發(fā)“紅河州財政預(yù)算監(jiān)測系統(tǒng)”。2017年初，紅河州財政預(yù)算監(jiān)測系統(tǒng)已在全州推廣運用成功，目前紅河州中心支庫和部分縣市支庫已將“紅河州財政預(yù)算監(jiān)測系統(tǒng)”運用于

16、日常工作中，系統(tǒng)將“人防”和“技防”手段相結(jié)合，使國庫事中監(jiān)督技術(shù)手段得到很大改善，有效解決國庫事中監(jiān)督“空心化”問題及部分支庫在實施國庫監(jiān)管過程中暴露出的“不會管、不愿管、不敢管”的問題，持續(xù)提升國庫事中監(jiān)督質(zhì)量。新系統(tǒng)上線以來成功監(jiān)測到州縣兩級財政部門超預(yù)算撥4筆，合計金額2.38億元，政府預(yù)算執(zhí)行得到有效監(jiān)督。三、強化國庫事中監(jiān)督的建議（一）細化政府預(yù)算編制各級國庫要進一步加大對地方政府預(yù)算案的監(jiān)督力度，依據(jù)新預(yù)算法編制要求，積極與財政部門溝通協(xié)商，促使財政部門按照新預(yù)算法要求細化預(yù)算編制，盡快形成統(tǒng)一的編制標準，切實提高年初預(yù)算的準確性、完整性。（二）優(yōu)化國庫集中收付業(yè)務(wù)流程建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，變財政集中支付方式為國庫直接支付方式，推進國庫直接支付工作，實行“先監(jiān)督、后支付、再清算“的流程，有效解決國庫事中監(jiān)督“空心化”問題。（三）加強國庫柜面監(jiān)