綠色發(fā)展理念下山西省濕地保護法律制度分析

1、    綠色發(fā)展理念下山西省濕地保護法律制度分析    胡越【摘 要】 濕地與森林、海洋一起并稱為全球三大生態(tài)系統(tǒng)，但濕地保護現(xiàn)狀卻十分的不容樂觀：面積減少、質(zhì)量下降和生物多樣性遭到破壞，這與綠色發(fā)展理念背道而馳。法律法規(guī)的指引是我國地方濕地保護的重要一環(huán)。本文以山西省為例，試圖從濕地資源的現(xiàn)狀和保護中存在的問題入手，立足于“綠色”發(fā)展理念，運用比較分析等方法，建構(gòu)一個我國地方濕地資源保護法律制度基本框架，從而為中西部省份濕地保護提出建議?！娟P(guān)鍵詞】 濕地資源 綠色發(fā)展理念 法律制度1 我國濕地資源的保護現(xiàn)狀我國的濕地法律保護起步較晚，截止到目前，國家層

2、面對濕地保護的專門立法只有：2013年國家林業(yè)局頒布了部門規(guī)章濕地保護管理規(guī)定。我國部門規(guī)章對濕地的定義采取了“概括+列舉”的模式，相對于國際濕地公約而言，其對濕地類型進行了列舉，劃定了范圍，更為具體。作為“生命的搖籃”，濕地不僅蘊含著多種自然資源，更有巨大的環(huán)境調(diào)節(jié)功能和生態(tài)效益。在地處黃土高坡的山西省，濕地資源是重要環(huán)境調(diào)節(jié)器。2 山西省濕地資源及其法律保護現(xiàn)狀規(guī)范性分析2.1 山西省濕地資源概述及面臨的問題山西省地處華北西部的黃王高原東翼，河山表里，屬于溫帶季風氣候區(qū)。濕地類型共有3類11型，全省濕地總面積36萬公頃，位于自然或半自然濕地總面積約1.1412萬公頃，占全省總面積的3.17

3、%。目前，全省已建立省級上自然保護區(qū)45個、濕地公園37個。南部的三門峽庫區(qū)濕地被列入了國家重要濕地名錄。總體來講，盡管山西的濕地面積較小，但其功能和效益還是顯著的，主要表現(xiàn)在生態(tài)、供給、調(diào)節(jié)、科研等方面。山西濕地的單一性和脆弱性，加大了濕地保護的難度，現(xiàn)階段破壞程度嚴重。2.2 山西省濕地法律保護制度現(xiàn)狀及存在問題為扭轉(zhuǎn)山西省自然濕地面積減少、生態(tài)功能退化的局面，山西省政府于2005年9月發(fā)布關(guān)于加強濕地保護管理工作的通知。2008年9月，山西省人民政府法制辦召開了山西省濕地保護辦法立法座談會，意味著山西省濕地保護專門法規(guī)雛形已形成。山西省林業(yè)廳、省發(fā)改委等8個部門于2011年共同編制了山西

4、省濕地保護工程規(guī)劃。雖然山西省政府及環(huán)保部門在政策層面較為重視濕地的保護，但客觀上實質(zhì)性措施較少、針對性較差，至今還未頒布濕地保護的專門性地方法規(guī)，法律保護制度欠缺，對濕地的行政管理體系不明晰。山西省濕地保護在法律層面存在以下問題：第一，法律概念不明確。山西現(xiàn)行的資源環(huán)境法規(guī)中，對“濕地”這一概念沒有明確規(guī)定且對“濕地”外延的概括不全面，這使得現(xiàn)行的環(huán)境保護法規(guī)在濕地保護、幵發(fā)、利用及管理方面的重視度不高，相關(guān)規(guī)定較少，使山西省濕地資源的保護和利用與執(zhí)法監(jiān)督上所依據(jù)的保護法律不統(tǒng)一的局面，從而導(dǎo)致濕地保護與利用中的許多問題都得不到有效地解決，部分國家層面的實力法規(guī)和山西的環(huán)境保護法規(guī)在這里沒有

5、用武之地。第二，濕地資源保護制度立法缺失。完善法制是有效保護濕地資源的關(guān)鍵。我國已有不少省份頒布了與濕地密切相關(guān)的法律法規(guī)，但山西省至今還沒有專門的濕地保護法。致使山西濕地管理基本上處于無法可依的局面：濕地的權(quán)屬和管理涉及多個部門，林業(yè)、環(huán)保、水利、交通、土地、農(nóng)業(yè)等部門分別具有一定的監(jiān)督檢查或管理權(quán)限，這樣就容易出現(xiàn)扯皮和不認真管理的現(xiàn)象；違法建筑、向濕地排污等破壞濕地行為，沒有任何的行政處罰措施，致使?jié)竦氐钠茐娜找鎳乐?。第三，缺少濕地資源有償使用和補償制度。濕地資源的重要性不言而喻，并且具有極強的生產(chǎn)力，不斷地為人類提供生產(chǎn)、生活材料和資源。而目前人類社會只是一味的索取沒有回報，沒有反哺過

6、程，嚴重導(dǎo)致了濕地利用和保護的失衡，給濕地資源帶來了不可估計的破壞及影響。山西省先污染后治理，先破壞后補償?shù)睦下穱乐剡`背了生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展理念。第四，公眾參與范圍過窄。2011年省林業(yè)廳等8部門發(fā)布的山西省濕地保護工程規(guī)劃中只有一處提到了公眾對濕地利用的監(jiān)督。3 對完善山西省濕地資源保護法律制度的思考與建議3.1 立法層面的建議第一，應(yīng)將濕地的概念在地方法規(guī)上予以明確。綜觀其他省份的濕地立法中的濕地概念界定，法條表達模式可分為單一式和復(fù)合式。其中復(fù)合式表達在地方立法中占絕大部分，如河北省濕地保護規(guī)定第2條、黑龍江省濕地保護條例第3條等。法律的明確性不僅要求法律定義要科學(xué)地描述濕地的本質(zhì)屬

7、性，還要具體化濕地的類型、范圍，這樣才有助于公民對濕地的定義作直觀的理解。所以，建議山西采取復(fù)合式表達來界定本行政區(qū)域內(nèi)濕地的概念。第二，明確濕地保護管理體制即理順行政管理權(quán)限。山西省應(yīng)合理分配濕地資源的生態(tài)保護權(quán)和管理權(quán)，生態(tài)保護權(quán)由原來的多個部門剝離到濕地保護部門統(tǒng)一行使。濕地保護部門在濕地資源的保護中起主導(dǎo)作用，行使行政處罰等職權(quán)。第三，完善濕地保護中的公眾參與制度?！肮妳⑴c”作為新環(huán)境保護法的法定原則之一， 具體可行的路徑有“環(huán)境公益訴訟、政府環(huán)境行動、環(huán)境信息公開和服務(wù)、 環(huán)境宣傳教育、 環(huán)境社會調(diào)查、環(huán)境社會監(jiān)督”等。3.2司法層面的建議堅持從實際出發(fā)，不斷深化山西省濕地保護司法體制和工作機制。在濕地保護工作中進一步完善訴訟、檢察監(jiān)督、教育矯治、司法鑒定、司法公開等制度，建立完善公眾參與保護濕地的機制。結(jié) 語總之，在綠色發(fā)展理念下，山西省有關(guān)部門應(yīng)當加快推進濕地保護專門立法，完善各項法律制度，為建設(shè)美麗中國做出貢獻?！緟⒖嘉墨I】1 賀光銀，張林鴻. 生態(tài)文明視野下我國地方濕地立法規(guī)范分析j. 行政與法，2017