我國(guó)行政復(fù)議制度創(chuàng)新比較與展望.doc

1、我國(guó)行政復(fù)議制度創(chuàng)新比較與展望行政復(fù)議是行政主體應(yīng)相對(duì)人的申請(qǐng)，依據(jù)法律專門授權(quán)對(duì)行政爭(zhēng)議作出裁決的一項(xiàng)法律制度。當(dāng)今世界大多數(shù)國(guó)家在構(gòu)筑本國(guó)的行政法治過(guò)程中都先后創(chuàng)設(shè)了這一制度。新中國(guó)成立以來(lái)，行政復(fù)議制度不斷發(fā)展，化解了大量行政爭(zhēng)議，維護(hù)了當(dāng)事人合法權(quán)益，推動(dòng)了政府嚴(yán)格依法行政，促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。當(dāng)前，我國(guó)正處在改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，行政復(fù)議制度應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際不斷創(chuàng)新，以更好地因應(yīng)社會(huì)矛盾多發(fā)多樣的現(xiàn)實(shí)狀況，從而依法及時(shí)有效化解矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新和社會(huì)和諧穩(wěn)定。一、創(chuàng)新是行政復(fù)議制度的發(fā)展主線和內(nèi)在需求回顧國(guó)內(nèi)外行政復(fù)議制度發(fā)展歷程可以看到，行政復(fù)議制度的產(chǎn)生是行政法治因應(yīng)發(fā)展變化的

2、社會(huì)現(xiàn)實(shí)而進(jìn)行調(diào)整和適應(yīng)的結(jié)果。同時(shí)，行政復(fù)議制度的創(chuàng)新和發(fā)展作為其存在的基本形態(tài)，也是其內(nèi)在屬性的體現(xiàn)和外部環(huán)境的要求。（一）創(chuàng)新是行政法發(fā)展的永恒主線行政復(fù)議是行政法的下位范疇。行政法是一個(gè)相對(duì)年輕的法律體系。惟其年輕，行政法的活力也更為引人注目。相比較于民法、刑法等歷史久遠(yuǎn)、枝繁葉茂的法律部門而言，行政法的歷史不過(guò)短短幾百年的時(shí)間。但是，民法、刑法等法律部門在其幾千年的發(fā)展歷程中，基本范疇是相對(duì)穩(wěn)定的?！白鳛槠湟?guī)范基礎(chǔ)的價(jià)值觀念長(zhǎng)期保持不變或者只有微小的調(diào)整其多數(shù)規(guī)范保持穩(wěn)定，比壽命短暫的行政法規(guī)范長(zhǎng)久 ”。 “行政法遠(yuǎn)不像其他法律部門那樣是一個(gè)成熟法”。行政法的變動(dòng)不居，是由其調(diào)整對(duì)象

3、的特點(diǎn)所決定的。行政法，可以簡(jiǎn)要表述為 “對(duì)行政加以規(guī)定之法”。行政法的主要調(diào)整對(duì)象 政府權(quán)力在主體、形式、內(nèi)容、覆蓋范圍等方面，始終在發(fā)生著全方位的變動(dòng)。從一些發(fā)達(dá)國(guó)家政府權(quán)力演進(jìn)的過(guò)程來(lái)看，在資本早期，政府被定位于 “守夜人 ”的角色，所謂管得越少的政府越是好政府。隨著資本不斷發(fā)展，工業(yè)化不斷推進(jìn)，政府權(quán)力客觀上向更大范圍擴(kuò)展。先是環(huán)境保護(hù)等自然領(lǐng)域，接著是社會(huì)保障等社會(huì)領(lǐng)域，隨后是更復(fù)雜、更高級(jí)的金融活動(dòng)領(lǐng)域，都要求政府權(quán)力越來(lái)越多的介入。與領(lǐng)域的拓展同步的，是行政權(quán)力行使的方式不斷豐富發(fā)展，行政行為種類越來(lái)越多。行政法在適應(yīng)政府權(quán)力大幅變動(dòng)的過(guò)程中，呈現(xiàn)出不斷創(chuàng)新發(fā)展的存在形態(tài)，新的行

4、政法律不斷被制定，新的行政管制措施不斷被創(chuàng)造，以應(yīng)對(duì)不斷增加的行政管理任務(wù)，同時(shí)約束不斷創(chuàng)設(shè)的政府權(quán)力。德國(guó)行政法權(quán)威奧托·邁耶有言，“憲法將逝，行政法永存”。流水不腐、戶樞不蠹。行政法的長(zhǎng)久生命力，也許正在于它這種變的內(nèi)在屬性。而行政復(fù)議制度作為行政法的組成部分，天然地植入了創(chuàng)新發(fā)展的基因。（二）創(chuàng)新是行政復(fù)議制度的內(nèi)在屬性從近現(xiàn)代世界主要國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的傳統(tǒng)看，處理社會(huì)糾紛的職責(zé)一般都交由司法機(jī)關(guān)承擔(dān)。隨著政府權(quán)力在適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求過(guò)程中的日益擴(kuò)展，社會(huì)糾紛、尤其是行政爭(zhēng)議的數(shù)量、類型、專業(yè)化程度都前所未有。傳統(tǒng)司法體系在處理社會(huì)糾紛、尤其是那些高度專業(yè)化的新型行政爭(zhēng)議上日益感到力

5、不從心。為了避免社會(huì)管理陷入困境，人們必須為這些司法體系無(wú)法承擔(dān)的社會(huì)糾紛尋求新的出路。在這個(gè)過(guò)程中，大約從 17世紀(jì)開(kāi)始，行政復(fù)議制度相繼在一些主要資本國(guó)家出現(xiàn)，具體稱謂和制度設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)各有不同。20世紀(jì)中葉，現(xiàn)代行政復(fù)議法律體系基本全面形成。行政與法制行政與法制行政復(fù)議制度的出現(xiàn)，毫無(wú)疑問(wèn)是傳統(tǒng)職責(zé)分工模式重大變革的結(jié)果?？梢哉f(shuō)，行政復(fù)議制度從誕生開(kāi)始，就被注入了變革的基因。不僅如此，這種變革基因，伴隨著行政復(fù)議制度發(fā)展的全部歷史。世界主要國(guó)家的行政復(fù)議立法，都經(jīng)歷著非常頻繁的修改和變更。例如，英國(guó)自議會(huì)制定1958年裁判所和調(diào)查法以來(lái)，經(jīng)歷了 5次主要的修訂；美國(guó)自 194_年制定聯(lián)邦行政

6、程序法以來(lái)，經(jīng)歷了 4次重要變革和調(diào)整。韓國(guó)復(fù)議制度經(jīng)歷了6次大的修改。因此，發(fā)展創(chuàng)新是行政制度與生俱來(lái)的內(nèi)在屬性，是行政復(fù)議制度存在的基本形態(tài)。（三）創(chuàng)新是當(dāng)下我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情對(duì)行政復(fù)議制度提出的迫切要求我國(guó)統(tǒng)一的行政復(fù)議制度自1990年確立以來(lái)歷經(jīng)多次完善并發(fā)揮重要作用。但是，從黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)行政復(fù)議工作提出的新要求，人民群眾對(duì)行政復(fù)議工作寄予的新期待和行政復(fù)議工作實(shí)踐看，我國(guó)行政復(fù)議制度迫切需要進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展，以有效應(yīng)對(duì)當(dāng)前行政爭(zhēng)議多發(fā)多樣的狀況。從黨中央、國(guó)務(wù)院要求的角度看。目前我國(guó)正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化。這種空前

7、的社會(huì)變革，在帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力的同時(shí)，也不可避免地導(dǎo)致各類社會(huì)矛盾凸顯。近年來(lái)黨中央、國(guó)務(wù)院明確要求要引導(dǎo)群眾依法理性表達(dá)利益訴求，注重將社會(huì)糾紛納入法定渠道，依法、有序、理性地加以化解。特別是更加重視充分發(fā)揮行政復(fù)議在化解行政爭(zhēng)議中便捷、高效、解決實(shí)際問(wèn)題的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，對(duì)創(chuàng)新行政復(fù)議體制機(jī)制，完善行政復(fù)議制度提出了一系列新的更高的要求。從人民群眾期待的角度看。隨著人民群眾的主體意識(shí)、法治意識(shí)、維權(quán)意識(shí)不斷提高，對(duì)通過(guò)法律渠道解決現(xiàn)實(shí)生活中的各種矛盾和問(wèn)題的期待和要求也越來(lái)越高。當(dāng)人民群眾的權(quán)益受到侵害訴諸法律時(shí)，他們不僅關(guān)注最終處理結(jié)果，而且關(guān)注處理過(guò)程；不僅關(guān)注實(shí)體權(quán)益，而且關(guān)注

8、程序公正 ；不僅關(guān)注當(dāng)前利益，而且關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì) ；不僅關(guān)注權(quán)利保護(hù)，而且關(guān)注權(quán)力規(guī)范。人民群眾的這些新期待，對(duì)行政復(fù)議制度的發(fā)展創(chuàng)新也提出了迫切要求。從行政復(fù)議工作實(shí)踐的角度看。行政復(fù)議法實(shí)施以來(lái)，行政復(fù)議工作取得了重大進(jìn)展和明顯成效。同時(shí)，隨著行政復(fù)議工作實(shí)踐的進(jìn)展，現(xiàn)行行政復(fù)議體制和運(yùn)作機(jī)制的缺陷和不足也日益顯現(xiàn)，主要是 ：多頭管轄體制不夠便民，行政復(fù)議資分散且配置不均衡 ；行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、中立性不夠，專業(yè)化程度不夠高，社會(huì)公信力不足；辦案套用一般行政程序，不僅影響效率，不利于當(dāng)事人充分參與，而且牽扯行政復(fù)議機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)精力。為了有效發(fā)揮行政復(fù)議制度功能，迫切需要以行政復(fù)議體制機(jī)制為核心

9、對(duì)行政復(fù)議制度進(jìn)行改革創(chuàng)新。二、行政復(fù)議制度創(chuàng)新路徑比較法的視角行政復(fù)議制度在絕大多數(shù)國(guó)家都以不同的形態(tài)存在著。總體而言，世界主要國(guó)家和地區(qū)的行政復(fù)議制度大致可以概括為三種模式 ：一是以英國(guó)和美國(guó)為代表的英美模式 ；二是以法國(guó)和德國(guó)等歐洲大陸國(guó)家為代表的歐陸模式 ；三是以日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為代表的東亞模式。（一）英美模式英美模式的主要代表是美國(guó)的行政法法官制度和英國(guó)的裁判所制度。美國(guó)的行政法法官制度系 194_年由行政程序法正式創(chuàng)立。簡(jiǎn)而言之，它是民眾或者政府雇員與政府產(chǎn)生爭(zhēng)議，通過(guò)訴諸專門的行政法法官，由行政法法官對(duì)具體爭(zhēng)議作出裁決的制度。行政法法官辦公室一般設(shè)立在各個(gè)不同的政府機(jī)關(guān)，

10、聯(lián)邦層面并不存在一個(gè)統(tǒng)一處理糾紛的行政法法官辦公室。英國(guó)的裁判所制度最早可溯到 1660年關(guān)稅和消費(fèi)稅委員會(huì)被授予司法權(quán)力，但是，規(guī)范意義上的裁判所主要還是20世紀(jì)的產(chǎn)物。一般認(rèn)為， 1908年老年退休金法和1911年國(guó)民保險(xiǎn)法是英國(guó)裁判所制度正式出現(xiàn)的重要標(biāo)志，隨后，越來(lái)越多的專門裁判所開(kāi)始出現(xiàn)。早期裁判所制度的最大特征在于，裁判所種類繁多，不同類別的糾紛需要訴諸各專門裁判所。英美模式近年來(lái)的變革路徑，主要表現(xiàn)為在公平和效率、專業(yè)性和相對(duì)獨(dú)立性之間不斷尋求新的平衡的過(guò)程。無(wú)論是英國(guó)還是美國(guó)，其行政復(fù)議制度架構(gòu)，最初都遵循分散設(shè)置的原則，不同行政管理領(lǐng)域的爭(zhēng)議，由分設(shè)在不同領(lǐng)域的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)進(jìn)

11、行處理。這種制度架構(gòu)與行政復(fù)議性質(zhì)是相符的。分散設(shè)置，使得行政復(fù)議機(jī)構(gòu)具有更明顯的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)，更廣泛的機(jī)構(gòu)分布，也使得糾紛解決的渠道更加暢通。但是，隨著制度的運(yùn)行，這種制度架構(gòu)的弊端也日益顯現(xiàn)。過(guò)于強(qiáng)調(diào)效率和專業(yè)性，致使行政復(fù)議一直處于對(duì)其公正性、過(guò)度依附性的指責(zé)之中。為了尋求新的平衡，美國(guó)行政法法官自上世紀(jì) 70年代開(kāi)始，其變革路徑越來(lái)越傾向于公正性和相對(duì)獨(dú)立性。第一，1978年，國(guó)會(huì)通過(guò)立法統(tǒng)一了聯(lián)邦行政法法官的名稱，改變了此前行政機(jī)關(guān)聽(tīng)證主持官名字五花八門的狀況。此舉為行政法法官機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一和規(guī)范奠定了基礎(chǔ)。第二，也是從上世紀(jì) 70年代后期開(kāi)始，越來(lái)越多的州開(kāi)始推行行政法法官集中使用制

12、度，即在州政府的層面只設(shè)立一個(gè)行政法法官機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一處理行政爭(zhēng)議。據(jù)美國(guó)行政法法官協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，截至目前，已經(jīng)有 26個(gè)州、2個(gè)市和哥倫比亞特區(qū)正式采用了行政法法官集中使用制度。英國(guó)裁判所制度變革路徑與美國(guó)行政法法官制度類似，也是朝著統(tǒng)一、相對(duì)獨(dú)立的方向發(fā)展。20_7年 7月，英國(guó)通過(guò)了裁判所、法院和執(zhí)行法，將現(xiàn)有的裁判所進(jìn)行整合，重新構(gòu)建了統(tǒng)一的 “初審上訴 ”兩級(jí)裁判所體系。裁判所與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系上相對(duì)更加獨(dú)立，裁判所工作成員也在立法上獲得了 “裁判所法官 ”或者 “裁判所成員”的專屬身份。英美法系并不過(guò)分注重法律體系的邏輯自洽，尤其是美國(guó)，實(shí)用思潮對(duì)其法律體系演變的影響更加深刻。就行政復(fù)議制度

13、而言，它到底是行政的還是司法的，行政與法制 并不是被首要考慮的問(wèn)題。其法律制度變革的價(jià)值取向，基本還是遵循著實(shí)用的邏輯，在成本與效益、公正與效率、專業(yè)性與獨(dú)立性等不同價(jià)值取向之間不斷尋求動(dòng)態(tài)平衡。我們難以對(duì)英美模式國(guó)家的行政復(fù)議制度變革作出更司法化還是更行政化的判斷，我們能判斷的是，他們朝著相對(duì)更低的成本、略微向更高程度的公正傾斜、相對(duì)更加獨(dú)立的方向在前進(jìn)。（二）歐陸模式歐陸模式的主要代表是法國(guó)和德國(guó)。法國(guó)并沒(méi)有獨(dú)立存在的統(tǒng)一規(guī)范的行政復(fù)議制度。18世紀(jì)時(shí)期，法國(guó)曾經(jīng)存在著行政機(jī)關(guān)解決行政爭(zhēng)議的法律體制，但是未能發(fā)展延續(xù)下來(lái)。19世紀(jì)末期開(kāi)始，其解決行政爭(zhēng)議的任務(wù)主要由國(guó)家參事院承擔(dān)。國(guó)家參事

14、院行使的權(quán)力性質(zhì)是司法權(quán)，因此其又被稱為最高行政法院。但是，它在組織體系上仍然作為行政機(jī)構(gòu)而存在，院長(zhǎng)由總理?yè)?dān)任。德國(guó)行政復(fù)議制度的歷史發(fā)展與法國(guó)十分相似，但是結(jié)果很不相同。19世紀(jì)前后，德國(guó)開(kāi)始出現(xiàn)訴愿制度，訴愿制度和行政訴訟制度并行并立，共同解決行政糾紛。1960年德國(guó)制定了行政法院法，強(qiáng)化了司法體系解決行政糾紛的職能，并用異議審查制度取代了原有的訴愿制度。統(tǒng)一規(guī)范的行政復(fù)議制度依然在立法層面得以保留。法國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟合二為一的體制，可以解讀為行政爭(zhēng)議解決渠道的完全行政化，也可以解讀為行政復(fù)議完全司法化，就像一個(gè)硬幣的兩面。當(dāng)然，對(duì)法國(guó)這一體制如何解讀并不重要，重要的是，法國(guó)行政復(fù)議

15、制度演變結(jié)果表明，行政復(fù)議制度獨(dú)立存在并切實(shí)發(fā)揮作用，需要在司法和行政兩極之間找好平衡點(diǎn)，完全司法化或者徹底行政化的傾向，都不利于行政復(fù)議制度的生存和發(fā)展，更無(wú)從發(fā)揮其應(yīng)有作用。德國(guó)行政復(fù)議制度雖然保持了法律上的存在，但是由于嚴(yán)格恪守行政性，其實(shí)際作用的發(fā)揮不十分樂(lè)觀，以至于德國(guó)行政法理論界重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容不是行政復(fù)議制度的變革與發(fā)展，而是如何廢止這項(xiàng)制度。（三）東亞模式東亞模式的主要代表是日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)。日本于 1890年借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)建立了訴愿制度，1962年，以行政不服審查法取代了訴愿法，確立了類似于我國(guó)行政復(fù)議制度的行政審判制度。行政審判制度確立之初最大的特色是借鑒美國(guó)的委員會(huì)制

16、度，由專門的委員會(huì)對(duì)行政復(fù)議案件進(jìn)行審理。但是，由于種種原因，委員會(huì)制度未能進(jìn)一步發(fā)展，許多委員會(huì)被廢止或降格為咨詢機(jī)構(gòu)，僅有極少數(shù)得以保留?，F(xiàn)行行政審判制度下的審查廳 (即行政復(fù)議機(jī)關(guān))，原則上由上一級(jí)行政機(jī)關(guān)充任，至于審查廳內(nèi)部以何種組織機(jī)構(gòu)承擔(dān)行政復(fù)議任務(wù)，法律不做統(tǒng)一規(guī)定。韓國(guó)于 1951年借鑒日本當(dāng)時(shí)的做法出臺(tái)了訴愿法。1984年，也以行政審判法取代了訴愿法，建立起自己的行政審判制度。與行政復(fù)議委員會(huì)在日本逐漸被淘汰的發(fā)展路徑截然不同的是，韓國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)制度經(jīng)過(guò)多次修法過(guò)程后，獨(dú)立性不斷增強(qiáng)，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)逐漸獲得了法律上獨(dú)立的地位，委員會(huì)的人員組成上外部成分有所增加，案

17、件管轄范圍有所擴(kuò)大，整體上得到極大發(fā)展并趨于成熟。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)一直沿用的是 20世紀(jì) 30年代國(guó)民政府制定的訴愿法，從 1970年開(kāi)始，訴愿制度開(kāi)始了較為頻繁的變革歷程?？偟膩?lái)看，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)訴愿制度發(fā)展趨勢(shì)是朝著司法化的方向不斷調(diào)整，訴愿委員會(huì)的法律地位雖然沒(méi)有像韓國(guó)那么獨(dú)立，但是在人員構(gòu)成上外部性有所增強(qiáng)。東亞模式近期發(fā)展總的共同點(diǎn)在于，以委員會(huì)制度作為載體，在機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立、委員會(huì)人員構(gòu)成的外部因素相對(duì)增加、日漸吸收 “禁止不利變更 ”等司法因素。如果說(shuō)行政復(fù)議是在司法和行政兩極之間不斷尋求平衡的一種糾紛化解制度，那么對(duì)于東亞模式最近的變革路徑可以概括為 ：在保持專業(yè)性的同時(shí)，往司法方向逐漸靠攏的一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡