刑事立案監(jiān)督存在的幾個問題和對策

1、刑事立案監(jiān)督存在的幾個問題和對策1997年1月1日修改實施的中華人民共和國刑事訴訟法增加了法律監(jiān)督的原則，在立法上明確了刑事立案監(jiān)督是檢察機關法律監(jiān)督的一項內容，特別賦予了檢察機關對公安機關不立案的監(jiān)督權。這一權力的確立，對于人民檢察院全面履行法律監(jiān)督職能，維護法律的公正具有重要的意義。 過去的司法實踐中，“有案不立”、“以罰代刑”、“不破不立”、群眾告狀難等現象時有發(fā)生，不僅影響了決策機關正確分析犯罪動向、及時確定打擊犯罪的方針政策，而且影響了群眾與司法機關的關系，使人們對司法機關執(zhí)法的公正性產生懷疑，對維護社會穩(wěn)定極為不利。針對這種狀況，立法機關在總結實踐經驗的基礎上，在修改后的刑事訴訟法

2、中對刑事立案監(jiān)督作出了具體的規(guī)定，使得人民檢察院對公安機關的立案監(jiān)督具有了明確的法律依據。它在有利于保護公民合法權益，提高司法機關的執(zhí)法水平的同時，有效地遏制了違法辦案等現象，體現了法律的公正性，維護了法制的統(tǒng)一，是我國法制建設的一大進步。 目前人民檢察院刑事訴訟規(guī)則雖然對刑事立案監(jiān)督工作的執(zhí)行和分工做出了具體規(guī)定，但是筆者在具體辦案過程中發(fā)現，這些規(guī)定還不完善，可操作性差。因此有必要就有關問題進行探討，從而使刑事立案監(jiān)督工作真正體現立法者的意圖，完善人民檢察院法律監(jiān)督職能，使當事人的合法權益得到更加有效地保護。 一、目前刑事立案監(jiān)督執(zhí)法中存在的問題 （一）公安機關在刑事立案中存在的問題1、執(zhí)

3、法不夠嚴格，立案標準不統(tǒng)一 中華人民共和國刑事訴訟法第86條規(guī)定：人民法院、人民檢察院或者公安機關對于報案、控告、舉報和自首的材料，應當按照管轄范圍，迅速進行審查，認為有犯罪事實、需要追究刑事責任的時候，應當立案；認為沒有犯罪事實，或犯罪情節(jié)顯著輕微，不需要追究刑事責任的時候，不予立案，并且將不予立案的原因通知控告人，控告人如果不服，可以申請復議。同時，公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定第163條規(guī)定：對于有控告人的案件，決定不予立案的，公安機關應當制作不予立案通知書，在7日內送達控告人；控告人對不立案決定不服的，可以在收到不予立案通知書后7日內向原決定的公安機關復議。原決定的公安機關應當在收到復議

4、申請后10日內作出決定，并書面通知控告人。 上述規(guī)定對于公安機關在刑事案件立案環(huán)節(jié)中有關立案的條件、不予立案的案件處理程序作了明確的規(guī)定，但是在司法實踐中，個別公安部門不按照上述規(guī)定執(zhí)行，導致控告人見不到不予立案通知書，更談不上行使復議權了。加之上述規(guī)定中并沒有明確公安機關是否將立案決定書告知控告人，由此影響了公民行使其正當的權利，同時也使檢察機關對于公安機關是否立案的情況無法掌握，不能正確履行不予立案的監(jiān)督程序，致使人民群眾產生“司法機關互相推諉”的誤解，嚴重損害了執(zhí)法機關的威信和形象。 另外在司法實踐中由于各種原因，公安機關掌握的立案標準不統(tǒng)一，即一類案件兩種標準。如，同屬輕傷害的案件，有

5、的通過公訴程序立案受理，有的卻讓被害人到法院自訴。這樣勢必會出現執(zhí)法的混亂，不利于公安機關樹立執(zhí)法者的威信，而且造成一部分控告人對公安機關不立案決定不服，并以此為由向人民檢察院申請立案監(jiān)督。筆者認為公安機關應當明確立案規(guī)定，統(tǒng)一立案標準，避免自訴案件進入公訴程序，以保證公安機關執(zhí)法的公正性和廉潔性。 2、不愿意接受監(jiān)督而隨意立案現有體制下由于公安機關進入立案程序的刑事案件的立案和處理情況同級人民檢察院并不掌握，而作為能證明是否立案的主要法律文書便是公安機關立案時制作的立案決定書，而立案決定書作為公安機關的內部工作文書，本身沒有編號，只要具有審批權的領導同意，隨時可以制作，立案時間可以根據需要隨

6、便填寫。所以在基層檢察院會經常遇到在檢察機關未向公安機關發(fā)出說明不立案理由通知書前，公安機關沒有立案，而一旦檢察機關向公安機關發(fā)出說明不立案理由通知書，回執(zhí)上答復肯定是已經立案，并附上立案決定書復印件，使檢察機關無法行使立案監(jiān)督權。3、勉強接受監(jiān)督后立而不偵，隨意拖延公安機關勉強接受檢察機關的監(jiān)督立案，但由于不是發(fā)自內心自愿，從而產生抵觸情緒，對案件的偵破不積極，消極應付，甚至采取拖延的辦法對抗。表面上看是作出了立案決定，而實質上不進行偵查，實際上是把案件掛起來，造成案件久拖不決，使公民的權利無法得到保障。立而不偵的根本原因在于法律原因，第一，當刑事訴訟法授予檢察機關立案監(jiān)督職責時，并未在立法

7、上予以配套，刑事訴訟法八十七條的規(guī)定又過于原則。第二，人民檢察院刑事訴訟規(guī)則中立案監(jiān)督與偵查監(jiān)督脫節(jié)，立案監(jiān)督中人民檢察院最多只能對通知立案的執(zhí)行情況進行監(jiān)督（人民檢察院刑事訴訟規(guī)則第三百八十條）。對公安機關立案后不偵查的行為，人民檢察院刑事訴訟規(guī)則并沒有規(guī)定應如何監(jiān)督。第三，我國刑事訴訟法第七條規(guī)定：“公安機關、檢察機關、審判機關進行刑事訴訟應當分工負責、互相配合、互相制約”。可見公安機關與檢察機關的關系是雙向的制約關系。公安機關對已立案的案件是否偵查，有自主的決定權，并不聽命于檢察機關。這樣造成了形式上立了案，但實質上并沒有達到立案監(jiān)督的目的。 （二）檢察機關對刑事立案監(jiān)督的力度不夠 1、

8、人民群眾對人民檢察院立案監(jiān)督的范圍和內容了解甚少，因此反映此方面情況的也為數不多。當前立案監(jiān)督案件少，主要原因有：（1）、公安機關的執(zhí)法水平在不斷提高；（2）、在立案監(jiān)督方面宣傳力度不夠，公民對立案監(jiān)督的規(guī)定了解的太少；（3）、辦案人員不足，檢察機關沒有設立專門的立案監(jiān)督部門和專門辦理立案監(jiān)督案件的人員，因此對于沒有進入訴訟程序且被害人沒有提出控告的案件，沒有有效行使立案監(jiān)督權。人員配置不足，案件少，經驗少，預測到的問題不足是檢察機關全面開展立案監(jiān)督工作面臨的主要問題。筆者認為，一方面應當加強宣傳，讓人民群眾學會如何使用法律武器保護自己的合法權益；另一方面由于公安機關基層執(zhí)法部門是案件查處的源

9、頭，在刑事案件查處過程中出現辦人情案、徇私枉法、暗箱操作等問題的可能性更大，所以檢察機關應當將立案監(jiān)督的重點放在有立案權的公安機關基層執(zhí)法部門。為此應成立專門的立案監(jiān)督部門，專門辦理立案監(jiān)督案件，要求公安機關將進入立案程序的刑事案件的立案決定書和處理情況送交同級人民檢察院備案，以便于發(fā)現問題，及時監(jiān)督，保證司法公正，并促進公安機關的執(zhí)法活動向規(guī)范化、公正化方向健康發(fā)展。 2、對立案監(jiān)督的條件掌握過嚴是檢察機關在立案監(jiān)督問題上陷入進退兩難的尷尬境地公訴案件的立案標準，公安部規(guī)定為“認為有犯罪事實需要追究刑事責任，且屬于自己管轄的，”應予立案。據此不難理解，只要認為有犯罪嫌疑存在，需要通過偵查手段

10、搞清事實真相的，都應當立案。因此從程序法的角度看，在整個刑事訴訟活動中，立案的證據要求是最低的。而檢察機關在刑事立案監(jiān)督實踐中掌握的標準則是“能捕”、“能訴”、“能判”的“三能”原則?！澳懿丁笔侵高_刑訴法規(guī)定的逮捕三條件和要求?！澳茉V“指達到犯罪事實、情節(jié)清楚，證據確實、充分，犯罪性質和罪名的認定正確?！澳芘小笔侵高_到人民法院對被告作出有罪判決的要求。這實際上是為立案監(jiān)督的調查提出了過高過嚴的要求。從保證立案監(jiān)督質量和效果的角度看，這樣要求有一定益處，但將訴訟活動中的立案、偵查、批捕、起訴、判決五個環(huán)節(jié)的不同案件標準等同立案監(jiān)督的標準，顯然有悖立案監(jiān)督的立法者的原意。立案監(jiān)督的目的是使該立未立

11、的案件進入訴訟程序。只要促使偵查機關立了案，立案監(jiān)督的直接目的已實現。若立了案偵查機關不進行偵查或者撤案，則屬偵查監(jiān)督范圍。因此對立案監(jiān)督確定“三能”的標準，事實上會代替公安（偵查）機關、公訴部門、審判機關的職能，有越權之嫌。另外偵查監(jiān)督部門現有的人力、物力、財力也都是不允許的。 二、立案監(jiān)督立法方面存在的缺陷 （一）刑事立案監(jiān)督案件的受理標準不明確 中華人民共和國刑事訴訟法第87條規(guī)定：“人民檢察院認為公安機關對應當立案的案件而不立案偵查的，或者被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應當要求公安機關說明不立案的理由。人民檢察院認為公安機關不立案理由

12、不能成立的，應當通知公安機關立案，公安機關接到通知后應當立案?！庇纱丝梢钥闯?，立案監(jiān)督包括兩個方面，一是人民檢察院在法律監(jiān)督活動中，發(fā)現公安機關應當立案而不立案，可以通過審查批捕和審查起訴兩個環(huán)節(jié)予以糾正；二是控告人（被害人）認為公安機關應當立案而不立案，可以通過控告的方式向人民檢察院提出。但是控告人（被害人）申請刑事立案監(jiān)督的規(guī)定容易使人產生誤解。盡管近年來法制宣傳的范圍不斷擴大，但是法律知識的普及率和宣傳的力度仍然十分有限，相當一部分人對法律的理解只停留在字面上，對具體內容一知半解，更談不上掌握刑事案件立案的標準和領會立案監(jiān)督的立法精神及現實意義，有的甚至純粹憑借個人的主觀意志，來判斷公安

13、機關的執(zhí)法行為正確與否。這就可能導致在人們頭腦中形成一個誤區(qū)：如果個人利益受到侵害了，只要公安機關不管或者經過一段時間沒有給予明確處理的，就到檢察院申請立案監(jiān)督。實際工作中經常遇到構不成犯罪或屬于民事糾紛的當事人抱著“公安不立案，告到檢察院”的思想，要求檢察院督促公安機關為民作主。有的是公安機關已經立案，但是辦案周期比較長，沒有明確告知控告人結果，控告人也向檢察院申請立案監(jiān)督，并要求檢察院書面通知公安機關給其一個明確的答復。綜上可以看出，僅以控告人（被害人）主觀的“認為”作為檢察機關受理刑事立案監(jiān)督案件的前提的話，檢察機關的立案監(jiān)督權將難以真正發(fā)揮作用。所以筆者認為，一方面對于公安機關應當立案

14、偵查而不立案的，不管是檢察機關發(fā)現的，還是被害人控告的，檢察機關都應嚴格按照刑事案件的立案標準受理。另一方面對于公安機關不立案決定正確，但是被害人有異議而到檢察機關提出控告的，檢察機關應當明確告知控告人該案件不在立案監(jiān)督范圍之列。 （二）立案監(jiān)督案件的受理部門和審查部門分工不明確 人民檢察院刑事訴訟規(guī)則第373條規(guī)定：“被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院控告申訴部門應當受理，并根據事實和法律進行審查。審查中可以要求被害人提供有關的材料，進行必要的調查，認為需要公安機關說明不立案理由的，應當將案件移送偵查監(jiān)督部門辦理。公安機關說明不立案的理由后，偵查

15、監(jiān)督部門認為公安機關不立案理由成立的，應當通知控告申訴部門，由控告申訴部門在十日內將不立案的理由和根據告知被害人。” 首先我們應該明確什么是審查？什么是調查？審查是指對于控告人或者其他當事人提供的證據材料進行甄別的過程。調查是指根據控告人所反映的事實，辦案人員對有關的個人或者單位進行的取證工作。人民檢察院在受理被害人立案監(jiān)督申請時，審查的內容重點是控告人提供的材料和公安機關作出不立案決定的材料及法律依據，這是人民檢察院決定是否進行立案監(jiān)督的重要前提。根據審查的情況，認為確屬公安機關應當立案而未立案的，人民檢察院應當通知公安機關立案；對于公安機關取證不全面，事實未予查清，導致作出不立案決定的，人

16、民檢察院可以進行必要的調查取證工作，在此基礎上，對于涉嫌犯罪的應當通知公安機關立案；對于管轄不明的刑事案件，人民檢察院應當對來訪者做好接待說明工作，建議其到有管轄權的部門解決。 應當指出的是，人民檢察院刑事訴訟規(guī)則雖然明確規(guī)定了人民檢察院控告申訴部門在受理立案監(jiān)督案件時，應當根據事實和法律進行審查，根據被害人提供的材料進行必要的調查，但是并沒有明確控申部門審查和調查的具體內容。對此，有些地方的檢察機關對此進行了探索,規(guī)定控申部門審查和調查的內容是:（1）是否符合刑訴法規(guī)定的刑事立案條件；（2）是否屬于公安機關管轄；（3）公安機關是否發(fā)現犯罪事實或者犯罪嫌疑人；（4）公安機關是否立案?？墒?，如果

17、依此執(zhí)行，那么移送偵查監(jiān)督部門再審查的意義何在？如果不是從上述四個方面進行審查和調查，那么人民檢察院刑事訴訟規(guī)則中要求控申部門審查和調查的內容又包括什么呢？如果偵查監(jiān)督部門和控告申訴部門意見不統(tǒng)一，發(fā)生矛盾又將如何處理呢？這些都給基層辦案帶來了一定的影響。 （三）告知形式不明確 刑事立案監(jiān)督是法律賦予檢察機關的一項特有的法律監(jiān)督權。人民檢察院刑事訴訟規(guī)則只強調偵查監(jiān)督部門將調查結論通知控告申訴部門，由控告申訴部門告知被害人或者其他當事人，但是并沒有規(guī)定告知形式是書面的還是口頭的。另外如果被害人對于檢察機關的立案監(jiān)督結果不服應該怎么辦，目前沒有此方面的規(guī)定，這樣不利于維護被害人的合法權益。 （四

18、）、辦案時限規(guī)定不明確，辦案周期無限制 公安部明確規(guī)定，對于有控告人的案件，經審查不予立案的應當將不予立案通知書在7日內送達控告人；最高人民檢察院在人民檢察院刑事訴訟規(guī)則也規(guī)定偵查監(jiān)督部門認為公安機關不立案理由成立的，應當通知控告申訴部門，控告申訴部門在10日內將不立案的理由告知被害人。但是對于控告申訴部門受理被害人或其他當事人的刑事立案監(jiān)督申請后的受理期限及審查批捕部門的審查期限沒有規(guī)定。這樣就形成了一件申請立案監(jiān)督的案件，被害人在幾個月甚至更長的時間得不到準確答復的狀況，勢必會造成被害人對檢察機關的公正執(zhí)法產生懷疑，最終結果是層層上告，導致纏訴現象嚴重，在社會上造成不良的影響。 三、對策

19、（一）建議立法部門明確規(guī)定自訴案件不屬于人民檢察院立案監(jiān)督受理的范圍，從而減少公民盲目到檢察機關提出立案監(jiān)督的請求。 （二）人民檢察院既然對公安機關不立案的決定有審查、監(jiān)督的權利，那么立法應當明確規(guī)定，公安機關應當將進入立案程序的刑事案件立案決定書和處理情況送交同級人民檢察院備案，檢察機關在必要時可以調取公安機關作出處理決定的相關證據材料。以防止公安機關隨意立案和撤案，保證司法公正。立案監(jiān)督應以偵查機關立案標準為立案監(jiān)督成案的標準，放棄自縛手腳的“三能”標準。對公安機關立而不偵的案件，要加大偵查監(jiān)督的力度，查明原因，有針對性地采取措施，如召開聯席會議研究案情，派員參加公安機關的偵查活動等措施，督促公安機關盡快偵查終結。（三）在檢察機關，控申部門作為受理部門，根據法定程序受理后，只要確定屬于公安機關管轄的刑事案件即移送偵查監(jiān)督部門，具體調查和審查工作由偵查監(jiān)督部門完成。這樣既可以明確分工，又避免了重復勞動。既然立案監(jiān)督案件是由偵查監(jiān)督部門專人負責，根據被害人和其他當事人、證人提供的證據材料，緊緊圍繞公安機關不立案理由進行調查核實的，他們了解案件的事實真相和每一個細節(jié)，因而由偵查監(jiān)督部門直接告知被害人不立案的根據