銀行業(yè)分類監(jiān)管的策略選擇的討論

1、銀行業(yè)分類監(jiān)管的策略選擇的討論當(dāng)前 , 各類銀行機(jī)構(gòu)在所有制性質(zhì)、 產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、公司治理、經(jīng)營環(huán)境等方面各有不同 , 在風(fēng)險(xiǎn)控制、內(nèi)控狀況、管理水平以及核心競爭力等方面表現(xiàn)迥異。本文作者提出 , 作為銀行監(jiān)管部門 , 必須對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的上述特性有著全面深入的了解 , 準(zhǔn)確把握各類機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn) , 因行施策 , 因險(xiǎn)施略 , 合理配置監(jiān)管資源 , 用最小的監(jiān)管成本收到最大的監(jiān)管績效 , 進(jìn)而提高監(jiān)管效率、實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。 ·編者·對政策性銀行應(yīng)實(shí)行分業(yè)監(jiān)管政策性銀行于 1994 年先后成立 , 當(dāng)時(shí)是根據(jù)金融體制改革的要求 , 將政策性金融業(yè)務(wù)和商業(yè)性金融業(yè)務(wù)進(jìn)行分離 ,

2、由政策性銀行按照國家產(chǎn)業(yè)政策、外貿(mào)政策、糧油棉政策、區(qū)域發(fā)展政策等的要求 , 在各自特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域?yàn)閲医?jīng)濟(jì)建設(shè)提供資金支持和金融服務(wù)。 隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和金融體制改革的不斷深化 , 政策性銀行的經(jīng)營方針、市場定位、業(yè)務(wù)范圍和服務(wù)對象都發(fā)生了一些變化。作為銀行監(jiān)管部門 , 我們必須敏銳地洞察和熟知這些發(fā)展變化 , 及時(shí)調(diào)整監(jiān)管思路。因此 , 對政策性銀行監(jiān)管的關(guān)鍵就在于分業(yè)監(jiān)管 , 即根據(jù)其業(yè)務(wù)政策性強(qiáng)度的不同實(shí)行不同的監(jiān)管。例如 , 農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金運(yùn)用分政策性和商業(yè)性兩塊 , 兩塊的政策性強(qiáng)度和風(fēng)險(xiǎn)程度都不同 , 對其監(jiān)管就不能按同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。 其中 , 政策性貸款

3、又可以細(xì)分為指令性貸款和指導(dǎo)性貸款 , 兩者在政策性上也是有所區(qū)別的。指令性貸款如果出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)、 形成了損失 , 屬于政策性風(fēng)險(xiǎn) , 對其監(jiān)管主要是合規(guī)監(jiān)管 , 即監(jiān)管的重點(diǎn)是銀行的業(yè)務(wù)合規(guī)性 , 有無違規(guī)操作等。指導(dǎo)性的貸款如果出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)、 形成了損失 , 則屬于經(jīng)營性風(fēng)險(xiǎn) , 對其監(jiān)管主要是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管 ,即監(jiān)管的重點(diǎn)是看銀行是否做到了審慎經(jīng)營、有無有效的風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)控機(jī)制。對國有商業(yè)銀行應(yīng)實(shí)行盡職監(jiān)管國有商業(yè)銀行在公司治理機(jī)制方面突出的問題 , 究其根本就在于“所有者缺位”和“內(nèi)部人控制”兩個(gè)方面 , 這兩個(gè)方面問題的根源又在于國有商業(yè)銀行的委托代理關(guān)系扭曲。在國有商業(yè)銀行的委托代理關(guān)系中

4、, 一是與政府的委托代理關(guān)系 , 二是國有商業(yè)銀行內(nèi)部的委托代理關(guān)系 , 層層委托、層層代理的關(guān)系 ,形成了超長的委托代理鏈。委托人對代理人的約束和控制力逐級(jí)弱化 , 很容易出現(xiàn)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn) , 不良貸款二次剝離就是委托代理關(guān)系扭曲的典型例證。因此 , 對國有商業(yè)銀行監(jiān)管的關(guān)鍵就在于盡職監(jiān)管 , 即把國有商業(yè)銀行的工作人員特別是高管人員盡職情況作為我們監(jiān)管的重點(diǎn)。 這里所說的盡職包括三個(gè)層次 : 第一個(gè)層次是國有商業(yè)銀行總行的高級(jí)管理層向董事會(huì)、投資者盡職的情況 ; 第二個(gè)層次是國有商業(yè)銀行各級(jí)分支機(jī)構(gòu)的高管人員向其上級(jí)行盡職的情況 ; 第三個(gè)層次是國有商業(yè)銀行各級(jí)分支機(jī)構(gòu)的工作人員向高

5、管人員盡職的情況。銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)制定了商業(yè)銀行授信業(yè)務(wù)盡職指引 , 還將研究制定商業(yè)銀行負(fù)債業(yè)務(wù)工作盡職指引 和旨在加強(qiáng)對高管人員盡職監(jiān)管的 商業(yè)銀行高管人員履職情況評價(jià)辦法等一系列規(guī)章制度。今后 , 我們對國有商業(yè)銀行監(jiān)管的重點(diǎn) , 就是要按照相關(guān)的規(guī)章制度逐一進(jìn)行對照 , 檢查其高管人員和工作人員是否都按要求盡職。對股份制商業(yè)銀行應(yīng)實(shí)行超速監(jiān)管股份制商業(yè)銀行與國有商業(yè)銀行相比 , 在公司治理、風(fēng)險(xiǎn)管理以及內(nèi)控機(jī)制方面相對要好 , 但在其粗放式的快速擴(kuò)張過程中 , 因各種主、客觀因素而造成風(fēng)險(xiǎn)管理力度的減弱 , 為股份制商業(yè)銀行帶來了潛在的風(fēng)險(xiǎn) , 并使得這種快速發(fā)展呈現(xiàn)出波動(dòng)性較大、跳躍式增長

6、的特點(diǎn) , 同時(shí)金融資源的有限性也決定了這種發(fā)展模式的可持續(xù)性是不可能長久的。因此 , 對股份制商業(yè)銀行監(jiān)管的關(guān)鍵就在于超速監(jiān)管 , 即將發(fā)展速度超出正常速度的股份制商業(yè)銀行作為監(jiān)管的重點(diǎn)。 超速監(jiān)管的目的不是為了限制股份制商業(yè)銀行的發(fā)展 , 而是為了防止股份制商業(yè)銀行在盲目超常規(guī)的擴(kuò)張中積聚風(fēng)險(xiǎn) , 從而保證其穩(wěn)健、可持續(xù)的發(fā)展。對符合審慎經(jīng)營原則等監(jiān)管要求的超速發(fā)展 , 不僅不加以限制 , 還要為其穩(wěn)健發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件 ; 對不符合監(jiān)管要求的超速 , 則不僅要限制其發(fā)展 , 而且要對超速發(fā)展造成風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任人進(jìn)行處罰 , 嚴(yán)格追究其超速責(zé)任。對城市商業(yè)銀行應(yīng)實(shí)行法人監(jiān)管城市商業(yè)銀行是在

7、整合城市信用社的基礎(chǔ)上成立的。經(jīng)過多年的實(shí)踐,城市商業(yè)銀行最大的問題仍然是公司治理機(jī)制和由此而帶來的“內(nèi)部人控制”的問題。最突出的幾個(gè)表現(xiàn) : 一是董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和股東大會(huì)的不作為 ; 二是高級(jí)管理層的“內(nèi)部人控制” ; 三是缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制。因此 , 對城市商業(yè)銀行監(jiān)管的關(guān)鍵就在于法人監(jiān)管。這里所說的法人監(jiān)管 ,并不意味著我們只對城市商業(yè)銀行的法人進(jìn)行監(jiān)管 , 而是要通過我們的監(jiān)管 , 幫助和促進(jìn)城市商業(yè)銀行真正建立起“三會(huì)一層”的現(xiàn)代制度 , 完善城市商業(yè)銀行的法人治理結(jié)構(gòu)。對城市商業(yè)銀行的法人監(jiān)管主要有三個(gè)方面內(nèi)容 : 一是按照公司法和股份制商業(yè)銀行公司治理指引 的要求 , 完善其

8、公司治理機(jī)制 ; 二是由銀行監(jiān)管部門制定考核辦法 , 對城市商業(yè)銀行的高管人員履職情況進(jìn)行定期考核 ;三是堅(jiān)持城市商業(yè)銀行總行、支行的兩級(jí)管理體制, 強(qiáng)化總行對支行的扁平化管理 , 以減少機(jī)構(gòu)層次和管理成本、減少信息失真和衰減、提高科學(xué)決策的效率。對農(nóng)村信用社應(yīng)實(shí)行大戶監(jiān)管目前農(nóng)村信用社普遍存在的問題就在于資產(chǎn)質(zhì)量差、經(jīng)營效益低、歷史包袱重、內(nèi)部控制弱、經(jīng)濟(jì)案件多發(fā)、操作風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重。但在這些問題當(dāng)中 , 當(dāng)前最需引起關(guān)注的還是“壘大戶”問題。 所謂“壘大戶”就是農(nóng)村信用社的資金投放主要集中在個(gè)別或少數(shù)大戶身上 , “把雞蛋放在一個(gè)籃子里” , 違反了風(fēng)險(xiǎn)分散的基本規(guī)律 , 造成的后果也十分嚴(yán)重。

9、因此 , 對農(nóng)村信用社監(jiān)管的關(guān)鍵就在于大戶監(jiān)管, 即把監(jiān)管重點(diǎn)放在農(nóng)村信用社的貸款大戶、投資大戶、融資大戶上。大戶監(jiān)管的主要內(nèi)容 : 一是要嚴(yán)格執(zhí)行單戶貸款比例管理 , 縣級(jí)法人社組建以后 , 每個(gè)社都要根據(jù)資本金的一定比例來確定單戶貸款的限額 , 并確保不得突破 , 對購買國債、資金拆借業(yè)務(wù)也要確定一定合理的比例 ; 二是大戶監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)不同 , 在農(nóng)村信用社的資產(chǎn)業(yè)務(wù)中 , 側(cè)重對其資金運(yùn)用的大戶進(jìn)行監(jiān)管 ; 在貸款大戶、投資大戶、融資大戶中 , 側(cè)重對貸款大戶進(jìn)行監(jiān)管 ; 在貸款大戶中 , 側(cè)重對投向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貸款進(jìn)行監(jiān)管 ; 在貸款業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理中 , 側(cè)重對大戶貸款的合規(guī)情況和授信盡

10、職情況進(jìn)行監(jiān)管 ; 三是在做好大戶監(jiān)管的同時(shí) , 要提倡農(nóng)村信用社資金不離土、 不離鄉(xiāng) , 樹立“扎根農(nóng)村、 服務(wù)三農(nóng)”的經(jīng)營宗旨 , 提高信貸支農(nóng)意識(shí) , 適當(dāng)放寬小額農(nóng)貸條件 , 大力發(fā)展小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款 , 改善金融服務(wù) , 為解決農(nóng)民貸款難、促進(jìn)農(nóng)民增收提供支持。農(nóng)村信用社發(fā)放農(nóng)戶小額信貸意義十分重大 , 既有利于農(nóng)村信用社分散信貸風(fēng)險(xiǎn)、擴(kuò)大收入來源、取得明顯的經(jīng)濟(jì)效益 , 又有利于農(nóng)民通過貸款不斷擴(kuò)大生產(chǎn)提高收入、增強(qiáng)農(nóng)村信用社與農(nóng)民群眾的血肉 , 取得良好的社會(huì)效益。對信托投資公司應(yīng)實(shí)行產(chǎn)品監(jiān)管近年來 , 相對于信托公司的其他業(yè)務(wù) , 資金信托產(chǎn)品得到了快速的發(fā)展 , 但

11、自從 20XX 年在上海發(fā)生了“金新信托”償付危機(jī)的事件后 , 資金信托產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)性也一直受到監(jiān)管部門的高度關(guān)注。風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因主要有兩條: 一是投資人對于信托產(chǎn)品不甚了解, 而在已發(fā)行的信托產(chǎn)品中絕大多數(shù)是通過銀行進(jìn)行銷售 , 投資人之所以購買是因?yàn)榘研磐挟a(chǎn)品當(dāng)成了銀行或信托公司發(fā)行的債券 , 對信托產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)沒有足夠的認(rèn)識(shí) ; 二是信托投資公司因監(jiān)管法制建設(shè)以及內(nèi)部管理的欠缺 , 進(jìn)行了一些不規(guī)范的操作 , 在發(fā)行信托產(chǎn)品時(shí)刻意減少信息披露、 有意識(shí)地模糊風(fēng)險(xiǎn)和違規(guī)承諾收益保底等。因此 , 對信托投資公司監(jiān)管的關(guān)鍵就在于產(chǎn)品監(jiān)管 , 即重點(diǎn)加強(qiáng)對信托投資公司發(fā)行的資金信托產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管。產(chǎn)品

12、監(jiān)管的主要內(nèi)容有三個(gè)方面 : 一是加強(qiáng)對信托產(chǎn)品資金使用方向上的監(jiān)管 , 嚴(yán)格控制信托產(chǎn)品將資金運(yùn)用在房地產(chǎn)等盲目投資和過熱行業(yè) , 嚴(yán)格控制發(fā)行異地集合資金信托計(jì)劃 , 嚴(yán)格控制信托投資公司突破產(chǎn)品計(jì)劃、 擴(kuò)大資金規(guī)模 , 嚴(yán)格控制信托投資公司的關(guān)聯(lián)交易 , 防止信托投資公司將信托產(chǎn)品資金通過關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行挪用 ; 二是規(guī)范資金信托產(chǎn)品的營銷宣傳和風(fēng)險(xiǎn)提示 , 根據(jù)有關(guān)規(guī)定 , 信托產(chǎn)品不得通過報(bào)刊、 電視、廣播和其他公開媒體進(jìn)行營銷宣傳 , 不得承諾收益保底等 , 在嚴(yán)格遵守規(guī)定的基礎(chǔ)上 , 監(jiān)管部門應(yīng)要求信托投資公司在其產(chǎn)品介紹中進(jìn)行必要的信息披露和風(fēng)險(xiǎn)提示 ; 三是加強(qiáng)監(jiān)管方和被監(jiān)管方的

13、“透明度建設(shè)” , 通過信息披露和宣傳講解 , 逐步普及信托業(yè)和信托產(chǎn)品知識(shí) , 強(qiáng)化投資者的風(fēng)險(xiǎn)教育 , 培育成熟的市場主體。對資產(chǎn)管理公司應(yīng)實(shí)行程序監(jiān)管資產(chǎn)管理公司的問題主要是在收購和處置不良資產(chǎn)方面的違規(guī)問題。在不良資產(chǎn)收購過程中 , 突出的問題是審查把關(guān)不嚴(yán) , 致使一些不符合剝離條件的貸款被剝離到資產(chǎn)管理公司 , 造成了相當(dāng)一部分金融債權(quán)難以落實(shí) ; 在不良資產(chǎn)處置過程中 , 突出的問題是存在違反程序、 弄虛作假、暗箱操作的現(xiàn)象 , 致使部分資產(chǎn)被低價(jià)處置 , 造成國有資產(chǎn)不同程度的流失。因此 , 對資產(chǎn)管理公司監(jiān)管的關(guān)鍵就在于程序監(jiān)管 , 即監(jiān)管的重點(diǎn)是看資產(chǎn)管理公司收購和處置不良

14、資產(chǎn)的程序是否規(guī)范。 程序監(jiān)管的內(nèi)容 : 首先 , 要建立健全資產(chǎn)管理公司從收購、評估到處置等各環(huán)節(jié)的法律法規(guī) , 為規(guī)范管理和有效監(jiān)管提供法制保障 , 做到有法可依 ; 其次 , 健全資產(chǎn)管理公司相關(guān)的內(nèi)控制度和操作規(guī)程 , 進(jìn)一步完善資產(chǎn)管理公司業(yè)務(wù)流程 , 做到有章可循和程序化操作 ; 第三 , 在不良資產(chǎn)處置中 , 強(qiáng)化不良資產(chǎn)處置中資產(chǎn)評估工作 , 嚴(yán)格執(zhí)行先評估后處置的程序 , 不得逆程序操作 ; 第四 , 規(guī)范不良資產(chǎn)處置程序 , 在完善競標(biāo)、拍賣等處置方式的基礎(chǔ)上 , 積極探索不良資產(chǎn)處置的新方法 ; 第五 , 加強(qiáng)對資產(chǎn)管理公司高管人員和工作人員履職情況的監(jiān)管 , 切實(shí)防范在

15、不良資產(chǎn)處置中的“道德風(fēng)險(xiǎn)”,確保把國有資產(chǎn)的損失降低到最低限度。對郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)行分賬監(jiān)管  由于我國的郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)并不是一個(gè)獨(dú)立的法人 , 只是郵政局的一個(gè)內(nèi)設(shè)職能部門 , 在其內(nèi)部不可能按照現(xiàn)代金融制度 , 來建立嚴(yán)格的內(nèi)控機(jī)制和有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制 , 特別是目前郵政儲(chǔ)蓄的核算方式仍執(zhí)行原郵電部制定的郵電通信郵政儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)核算辦法 , 只對儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)資金、轉(zhuǎn)存人民銀行和商業(yè)銀行利差收入進(jìn)行核算 , 而郵政儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)成本、 利潤則全部納入郵政的統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算中。在這種核算模式下 , 郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)經(jīng)營成效無法體現(xiàn) , 成本意識(shí)淡薄 ; 經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)被掩蓋 , 盲目擴(kuò)張欲望強(qiáng)烈 , 變相高息攬存的情況屢見不鮮, 嚴(yán)重?cái)_亂了金融市場秩序 ; 郵政擠占、挪用郵政儲(chǔ)蓄資金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生 ; 郵政儲(chǔ)蓄