著力構(gòu)建以人為紐帶的文化館總分館制的嘉興模式

1、著力構(gòu)建以“人”為紐帶的文化館總分館制的 “嘉興模式”一、現(xiàn)實背景“十二五”期間，嘉興市已實現(xiàn)市、縣、鎮(zhèn)、村公共文化設(shè)施高 標(biāo)準(zhǔn)、全覆蓋，但各級文化館（站）作為政府開展公共文化服務(wù)、組 織指導(dǎo)基層群眾文化活動的重要渠道，仍然存在設(shè)施孤島運行、資源 分散分割、人員“上強(qiáng)下弱”、服務(wù)城鄉(xiāng)有別等問題，與構(gòu)建現(xiàn)代公 共文化服務(wù)體系的要求不相適應(yīng)，與保障群眾的基本文化權(quán)益、滿足 基本文化需求不相適應(yīng)。為破解城鄉(xiāng)二元、發(fā)展不均衡等問題，嘉興市以國家公共文化服 務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建為引領(lǐng)，以東部示范、全國領(lǐng)先，率先構(gòu)建現(xiàn)代公 共文化服務(wù)體系為目標(biāo)，大膽探索和深化推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化以“人”為 紐帶的文化館總分館制建設(shè)

2、，大力推進(jìn)公共文化體制機(jī)制創(chuàng)新，形成 了可借鑒、可復(fù)制、可推廣的“嘉興模式”。二、總體設(shè)計（一）體系架構(gòu)嘉興文化館總分館以縣域為基本單元，以縣（市、區(qū)）文化館為 總館，鎮(zhèn)（街道）綜合文化站為分館，村（社區(qū)）文化活動中心（文 化禮堂）為支館，在全市五縣二區(qū)構(gòu)建起7個“人員互通、設(shè)施成網(wǎng)、 資源共享、服務(wù)聯(lián)動”的總分館服務(wù)體系。在“大嘉興”范圍內(nèi)，以嘉興市文化館為中心館，通過統(tǒng)籌、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)等方式將 7個相對獨 立的總分館體系聯(lián)結(jié)起來形成中心館-總分館服務(wù)體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全 市總分館開展公共文化服務(wù)，切實保障基層群眾在參與公共文化活動、 進(jìn)行公共文化鑒賞等方面的基本文化權(quán)益。嘉興市文化館作為中心館，

3、組建規(guī)劃協(xié)調(diào)中心、業(yè)務(wù)支持中心、人才培訓(xùn)中心、創(chuàng)新研究中心和數(shù)字服務(wù)中心等五大中心， 實現(xiàn)全市 文化館（站）“統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)識、統(tǒng)一發(fā)布平臺、統(tǒng)一調(diào)配資源、統(tǒng)一 輔導(dǎo)培訓(xùn)”，全面推動文化館總分館服務(wù)體系建設(shè)?？h（市、區(qū)）文化館總館參與中心館活動與全市資源調(diào)配，協(xié)調(diào) 區(qū)域內(nèi)資源配送，開展好文化骨干培訓(xùn)、文化產(chǎn)品策劃、設(shè)備設(shè)施統(tǒng) 籌、資金政策保障、數(shù)字文化服務(wù)等工作。鎮(zhèn)（街道）分館按要求，在總館的指導(dǎo)下履行免費開放等職能，開展好文化藝術(shù)輔導(dǎo)、文化活動實施、文化項目承辦、特色文化建設(shè)等工作，自主開展具有地方特色的群眾文化活動。支館加強(qiáng)村級公共文化設(shè)施管理，確保文化陣地長期正常、免費 開放；創(chuàng)作編排本地特

4、色的文藝節(jié)目，組建培育本地文藝團(tuán)隊，組織 開展健康有益的文體活動，豐富基層群眾的業(yè)余文化生活；宣傳黨的 各項方針政策，用先進(jìn)文化引領(lǐng)人、凝聚人、激勵人。（二）保障措施1 .組織保障。建立協(xié)調(diào)機(jī)制，加大改革力度，統(tǒng)籌推進(jìn)文化館總 分館制。在制度設(shè)計研究和海鹽試點的基礎(chǔ)上，2015年4月，市政 府下發(fā)了關(guān)于構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化文化館總分館服務(wù)體系的實施意見在全市推廣文化館總分館制目前，全市五縣二區(qū)均建立了以縣域為單元的文化館總分館服務(wù)體系。2 .經(jīng)費保障。在日常經(jīng)費外增設(shè)專項資金，并納入各級財政預(yù)算， 用于總分館服務(wù)體系的資源調(diào)配和體系化運行。建立穩(wěn)定的經(jīng)費增長 機(jī)制，制定并實施嘉興市文化館總分館服務(wù)體

5、系專項經(jīng)費使用辦法 重點保障總分館體系的平臺建設(shè)、 資源調(diào)配、隊伍培訓(xùn)和作品創(chuàng)作等 支出。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）相應(yīng)保障分館及支館的運行經(jīng)費。3 .人員保障。落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站配備 3名以上工作人 員。以增加編制或政府購買服務(wù)方式配備文化下派員，以財政分級負(fù)擔(dān)方式配備村級文化專職管理員，配齊配好“兩員”隊伍。明確“兩 員”職責(zé)和薪酬標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)培訓(xùn)、管理和考核。 2017年1月，市政 府下發(fā)了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層公共文化“兩員”隊伍建設(shè)的意見， 進(jìn)一步夯實基礎(chǔ)，強(qiáng)化保障。4 .制度保障。建立文化館總分館聯(lián)席會議制度、理事會制度、績 效評估制度、崗位能手評比制度等，發(fā)揮文化館總分館服務(wù)體系的整 體優(yōu)

6、勢，提升綜合效益。三、實施過程一個核心理念嘉興市文化館總分館服務(wù)體系始終貫穿以“人”為紐帶、充分發(fā) 揮“人”的力量的核心理念，創(chuàng)新實施基層公共文化隊伍“兩員”制 度。2013年4月，嘉興市編辦、市財政局、市人力社保局、市文化 局聯(lián)合制定下發(fā)關(guān)于在全市實行村（社區(qū)）文化專職管理員制度的 通知和關(guān)于在全市推廣文化員下派制度的通知，在全市推廣“兩 員”制度，形成“總館館長一分館館長一支館干事”三級組織體系， 以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的機(jī)制、體系化的運行提高服務(wù)效能，促進(jìn)公共文化服務(wù) 在全市范圍內(nèi)的均衡發(fā)展。兩項標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為進(jìn)一步明確中心館、總館、分館、支館的主要職能，全力實現(xiàn) 文化館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，嘉興特制定出臺了服務(wù)

7、標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)規(guī)范。 一是制 定文化館總分館服務(wù)體系管理規(guī)范。為固化嘉興市文化館總分館 服務(wù)體系的現(xiàn)有成果，提升總分館服務(wù)體系的服務(wù)質(zhì)量，推進(jìn)服務(wù)體 系的持續(xù)發(fā)展，嘉興制定出臺了市級地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范 文化館總分館服 務(wù)體系管理規(guī)范，使之成為嘉興市文化館總分館服務(wù)體系提高綜合 服務(wù)效能、規(guī)范內(nèi)部管理的有力保障。二是制定城鄉(xiāng)基本公共文化 服務(wù)規(guī)范。該標(biāo)準(zhǔn)是對全市基本公共文化服務(wù)均等化成果的總結(jié)和 提煉，進(jìn)一步規(guī)范全市域內(nèi)城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系的建設(shè)與服務(wù)提供， 為各級各類文化部門（單位）有效開展公共文化服務(wù)提供重要依據(jù)。三大信息平臺嘉興市文化館總分館服務(wù)體系充分發(fā)揮“文化有約”平臺、嘉興 市文化館網(wǎng)站、嘉興

8、市文化館期刊嘉興公共文化三大信息平臺的 作用，有力提升了基層公共文化服務(wù)的信息化水平，促進(jìn)了均等化。四項保障措施嘉興市通過四項保障措施充分保障文化館總分館服務(wù)體系的落地實施。一是組織保障。建立協(xié)調(diào)機(jī)制，加大改革力度，在全市統(tǒng)籌 推進(jìn)文化館總分館制。二是經(jīng)費保障。增設(shè)總分館建設(shè)運行專項資金， 納入各級財政預(yù)算，并建立穩(wěn)定的經(jīng)費增長機(jī)制。三是人員保障。配 齊配好“兩員”隊伍，以適當(dāng)增加編制或政府購買服務(wù)方式配備文化 下派員，以財政分級負(fù)擔(dān)方式配備村級文化專職管理員。四是制度保障。建立文化館總分館聯(lián)席會議制度、理事會制度、績效評估制度、 崗位能手評比制度等，發(fā)揮整體優(yōu)勢，提升綜合效益?！拔迓?lián)”工作機(jī)

9、制為加強(qiáng)聯(lián)系，緊密合作，有力推進(jìn)公共文化服務(wù)的城鄉(xiāng)一體化建 設(shè)，嘉興市文化館整合市、縣（市、區(qū)）文化館活動、人才和空間資 源，建立了以“會議聯(lián)席、活動聯(lián)辦、培訓(xùn)聯(lián)做、平臺聯(lián)建、場地聯(lián) 用”為主要內(nèi)容的“五聯(lián)”工作機(jī)制，搭建了市縣文化館多層次、多 門類、多方位的交流協(xié)作平臺，形成了 “資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、區(qū)域 聯(lián)動、服務(wù)基層”的長效運作機(jī)制。四、實施成效在文化館總分館服務(wù)體系下，文化館的公共文化服務(wù)效益有了明 顯的提升，服務(wù)內(nèi)容更加豐富，受益群眾規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。較 2012 年，2015年舉辦各類活動總量增長87.26%,受益群眾增長達(dá)169.98% 2016年，嘉興市文化館中心館、總館和各級政

10、府的購買服務(wù)共提供 近數(shù)千場次文化禮堂菜單式服務(wù)項目?？h市總館、分館、支館組織各 類演出、活動，受益群眾已經(jīng)超過百萬。1 .設(shè)施成網(wǎng)嘉興市文化館總分館服務(wù)體系覆蓋了 “市-縣-鎮(zhèn)-村”四個層級， 實現(xiàn)了文化館（站）的互聯(lián)互通，形成了設(shè)施、服務(wù)、資源的網(wǎng)絡(luò)體 系，服務(wù)范圍延伸到最基層，貫通了體系的“最后一公里”。在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)公共文化資源，實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共享的同時促進(jìn)資源向基層 傾斜，促進(jìn)了全市文化館服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和均等化，有效保證了公民最 基本的文化權(quán)益。2 .資源共享嘉興市文化館總分館服務(wù)體系充分發(fā)揮各層級文化館優(yōu)勢，使經(jīng) 費投入、文化人才、場地設(shè)備、精品節(jié)目、文藝團(tuán)隊等資源在全市范 圍內(nèi)實現(xiàn)

11、共享共用。通過數(shù)字化資源庫和公共文化服務(wù)平臺整合公共 文化信息資源，有效對接群眾需求，實現(xiàn)互聯(lián)互通、資源共享、服務(wù) 聯(lián)動，發(fā)揮資源合力，提升資源使用效能，實現(xiàn)文化資源的全覆蓋， 提升了公共文化產(chǎn)品的總量和質(zhì)量，提高了服務(wù)效能。3 .人員互通嘉興市文化館總分館服務(wù)體系創(chuàng)造性地實施“兩員”制度，建立 基層文化人才網(wǎng)絡(luò)體系，實現(xiàn)基層文化隊伍的統(tǒng)籌管理，實現(xiàn)了文化 館（站）之間人員的相互支持和流動，解決了長期以來基層文化隊伍 建設(shè)薄弱、基層文化工作人員“不專職、不專業(yè)、不專心”問題。通 過服務(wù)下移管理上移的探索，增加了農(nóng)村基層公共文化資源和服務(wù)總 量，提升了產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，提高了服務(wù)的均等化水平。通

12、過“兩 員”上情下達(dá)、下情上傳，有效對接群眾文化需求。4 .服務(wù)聯(lián)動通過實施文化館總分館服務(wù)體系，制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步明確了 不同層級文化館（站）的職能，實現(xiàn)了文化館系統(tǒng)整合、上下貫通。 通過協(xié)調(diào)機(jī)制、例會制度、考核制度、人員下派上掛制度等，形成統(tǒng) 一網(wǎng)點布局、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一數(shù)字服務(wù)、統(tǒng)一效能評估、統(tǒng)一下 派上掛，實現(xiàn)了文化館服務(wù)聯(lián)動。五、理論價值嘉興開全國先河，創(chuàng)新實施“兩員”制度，給長期以來的基層文 化隊伍建設(shè)薄弱問題找到了解決方向。綜觀“兩員”制度，其亮點呈現(xiàn)在四個方面。1 .基層文化人才網(wǎng)絡(luò)體系建立。嘉興市“兩員”制度以政府為主 導(dǎo)，形成覆蓋城鄉(xiāng)四級的分級投入、共同承擔(dān)經(jīng)費的格局，

13、有效減輕 各級財政的經(jīng)濟(jì)壓力，具有較高的推廣性。通過市級層面的全面統(tǒng)籌， 也實現(xiàn)了鎮(zhèn)鎮(zhèn)有文化下派員、村村有文化管理員，形成了覆蓋城鄉(xiāng)四 級的文化人才網(wǎng)絡(luò)體系。2 .基層文化隊伍實現(xiàn)統(tǒng)籌管理?！皟蓡T”隊伍實施“縣聘鎮(zhèn)用、 鎮(zhèn)聘村用、協(xié)同管理”的雙重管理模式，既強(qiáng)化了上級文化主管部門 的責(zé)任，通過“兩員”搭建了上下級文化單位之間溝通的橋梁，又強(qiáng) 化了基層單位屬地管理的責(zé)任，避免了 “兩不管”真空現(xiàn)象的出現(xiàn)。3 .服務(wù)下移管理上移的新探索。通過“服務(wù)下移”，增加了農(nóng)村 基層公共文化資源和服務(wù)總量，提升了產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，提高了服 務(wù)的均等化水平，使基層文化陣地?fù)Q發(fā)出新的生機(jī)和活力。通過“管 理上移”

14、，使“兩員”安心、樂意在基層工作，加強(qiáng)農(nóng)村文化陣地的 長效管理，進(jìn)一步加大對農(nóng)村文化建設(shè)的幫扶力度。4 .上情下達(dá)下情上傳的新渠道?！皟蓡T”作為溝通橋梁，將上級 文化單位的文化產(chǎn)品、文化服務(wù)、文化項目、文化惠民政策及時向群 眾傳達(dá)的同時，及時反饋群眾的文化需求，推動基本公共文化服務(wù)與 群眾文化需求有效對接。六、對策建議（一）總分館制應(yīng)選擇“合適的”地域單元和管理層級文化館總分館制本質(zhì)上是一個區(qū)域性公共文化服務(wù)體系，要遵循 “合適的”地域單元和管理層級，發(fā)揮最佳效能?？h級政府具有完整行政管理權(quán)限和獨立財政收支權(quán)限，具有承上啟下、體系完整、面向 基層、城鄉(xiāng)一體的特點。與此相適應(yīng)，文化館總分館服務(wù)體

15、系也應(yīng)以 縣域為基本單元，以縣級文化館為總館進(jìn)行有效的管理。這一結(jié)論已 經(jīng)被寫入中辦、國辦關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見， 明確提出以縣級文化館、圖書館為中心推進(jìn)總分館制建設(shè)。（二）總分館制的核心是以統(tǒng)一管理為手段提升服務(wù)效能一級政府或多級政府建設(shè)一個“文化館群”，以人財物的統(tǒng)一管 理或參與管理為手段，改變了 “一級政府辦一個文化館”，公共文化 服務(wù)機(jī)構(gòu)各自為政，封閉管理，孤島運行，實現(xiàn)體系內(nèi)政策標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，資源的共建共享，活動的區(qū)域聯(lián)動，最終促進(jìn)服務(wù)效能的提升。（三）總分館制的本質(zhì)是組織體制和運行機(jī)制的變革總分館體系是需要從政府層面推進(jìn)的組織體制和運行機(jī)制的變革，強(qiáng)調(diào)體系內(nèi)的統(tǒng)籌和統(tǒng)

16、一，強(qiáng)調(diào)資源和服務(wù)的共建共享、聯(lián)動流 動。通過總分館制，體系內(nèi)資源和服務(wù)的下沉，不僅增加了農(nóng)村基層 公共文化服務(wù)的總量，還實現(xiàn)了城鄉(xiāng)服務(wù)質(zhì)量的大致相等， 從而讓普 遍均等的理念落到了實處，有效解決了公共文化服務(wù)城鄉(xiāng)不均等、 不 均衡現(xiàn)象。（四）總分館制推進(jìn)實施必須強(qiáng)化“四個堅持”1 .堅持政府主導(dǎo)。“政府主導(dǎo)”是中辦、國辦關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見明確提出的基本原則之一。 公共文化 服務(wù)保障法進(jìn)一步明確了政府在公共文化服務(wù)中的職責(zé)， 成為剛性 要求。2 .堅持改革創(chuàng)新。以問題為導(dǎo)向，以“提高服務(wù)效能”為目標(biāo)推 進(jìn)文化館總分館制，促進(jìn)公共文化資源向基層傾斜，增加基層公共文 化產(chǎn)品和服務(wù)供給，保障城鄉(xiāng)群眾普遍均等地享有基本公共文化服務(wù)。 以制度設(shè)計研究為引領(lǐng)，根據(jù)實際探索不同模式的總分館制，創(chuàng)新服 務(wù)方式和手段，并引導(dǎo)社會力量積極參與。3 .堅持市縣聯(lián)動。要統(tǒng)一思想、形成共識，落實責(zé)任、明確職責(zé)， 加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和保障力度，形成工作合力。市級文化館要加強(qiáng)業(yè)務(wù)指 導(dǎo)，提供支持；縣級文化館要做大做強(qiáng)，加強(qiáng)統(tǒng)一管理，強(qiáng)化資源配 送，形成體