知識經(jīng)濟與行政執(zhí)法方式變革

1、知識經(jīng)濟與行政執(zhí)法方式變革摘要初見端倪的知識經(jīng)濟對工業(yè)經(jīng)濟時代所形成的行 政法治提由了嚴重挑戰(zhàn)，呼喚并必將引起行政法治的全面變 革，尤其是行政執(zhí)法方式的變革：行政執(zhí)法方式的多樣化、 非權(quán)力化、法治化與公開化。？關(guān)鍵詞知識經(jīng)濟行政執(zhí)法方式多樣化非權(quán)力化法治化與 公開化人類跨越了幾千年的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟時代和幾百年的工業(yè)經(jīng)濟 時代之后，隨著以電子計算機為代表的微電子技術(shù)，光導(dǎo)纖 維、生物工程、新材料、新能源、空間技術(shù)等新技術(shù)群的產(chǎn) 生也發(fā)展，歷史的車輪自然使以知識和信息的生產(chǎn)、分配、 傳播和使用為基礎(chǔ)、以創(chuàng)造性人力資源為依托、以高科技產(chǎn) 業(yè)和智業(yè)為支柱的知識經(jīng)濟時代正向我們走來。由于經(jīng)濟對 法治的基礎(chǔ)性作

2、用，新的經(jīng)濟形態(tài)的由現(xiàn)強烈地震憾著工業(yè) 經(jīng)濟社會法治根基，已經(jīng)引起并必將繼續(xù)推動行政法治的全 面變革，即行政法治觀念革新、行政組織法治變革，行政立 法制度創(chuàng)新、行政執(zhí)法方式變革等。為迎接知識經(jīng)濟時代的 到來和挑戰(zhàn)，本文擬對行政執(zhí)法方式變革方面作些初步探 討，其它方面已另文著述。？行政機關(guān)在本質(zhì)上是執(zhí)法機關(guān)，而不宜稱為管理機關(guān)， 不管是從理論上分析還是從實定法觀察。1行政機關(guān)的行政行為也主要是執(zhí)法行為，行政職能實現(xiàn)主要是通過行政執(zhí)法行為進行的；而不同的執(zhí)法方式又直接影響或制約行政職能 的實現(xiàn)。因而，在知識經(jīng)濟的背景下，行政職能的轉(zhuǎn)變客觀 上要求與之相適應(yīng)的行政執(zhí)法方式。當(dāng)然，這種變革并非對 現(xiàn)有

3、的行政執(zhí)法全盤拋棄，進行暴風(fēng)驟雨般的革命。經(jīng)濟條 件之間的連續(xù)性，國家政治經(jīng)濟改革的漸進性，以及法律和 法治觀念發(fā)展的相對獨立性和繼承性，決定了行政執(zhí)法方式 的變革只是在人類實踐中已取得成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，因應(yīng)新 經(jīng)濟形態(tài)的要求和政治經(jīng)濟制度的改革，對工業(yè)社會的執(zhí)法 方式進行改良，賦予新的時代精神。為些，我們認為，知識 社會行政執(zhí)法形式的發(fā)展趨勢和總體要求是行政執(zhí)法方式 的多樣化、非權(quán)力化、法治化和公開化。？（一）行政執(zhí)法方式的多樣化行政執(zhí)法方式是行政執(zhí)法內(nèi)容和行政組織職能的實現(xiàn)形 式。工業(yè)革命之后，工業(yè)經(jīng)濟的高速發(fā)展需要一個自由競爭 的市場環(huán)境，資本家也強烈要求自由地享有天賦的財產(chǎn)權(quán) 利，這就

4、需要建立一種充分自由的政治法律制度，小政府大 社會就是理想的模式。從 17世紀(jì)到19世紀(jì)，資產(chǎn)階級基于 個人權(quán)利的神圣，基于對封建專制社會政府對個人權(quán)利姿意 侵害的恐懼，在建立自己的政府時只把它設(shè)計為一個守夜人 的角色。政府的職能嚴格控制在建立和維護自由競爭所需的 法律秩序上，政府的機構(gòu)和組成人員精簡，其行為方式也相 對簡單。行政執(zhí)法主要表現(xiàn)為行政處罰、行政命令、行政強制、行政征收等。19世紀(jì)末代以來開始大步由過去執(zhí)行管理 職能模式向既是管理職能，又是控權(quán)職能的模式轉(zhuǎn)化。千年 伊始，知識經(jīng)濟的浪潮在全球經(jīng)濟一體化的態(tài)勢下向我們迎 面撲來。雖然我國的工業(yè)化尚未完成，但由于我國經(jīng)濟發(fā)展 的極不平衡

5、，部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已有了知識經(jīng)濟的萌芽，因 而政府有義務(wù)為知識經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造有利的社會、政治、經(jīng) 濟和法律環(huán)境。行政機關(guān)在依法執(zhí)行公務(wù)時，除采用并不斷 完善原有的行政執(zhí)法方式外，還得適應(yīng)知識社會的生產(chǎn)方 式、生活方式、思維模式、管理方式等新特點，采取新的有 效執(zhí)法方式。如適應(yīng)知識經(jīng)濟時代服務(wù)行政的觀念，行政機 關(guān)越來越多地采用以號召、倡導(dǎo)、引導(dǎo)、勸導(dǎo)、告誡、建議 等為形式的行政指導(dǎo)來實施法律、實現(xiàn)服務(wù)；為了體現(xiàn)知識 經(jīng)濟時代行政法的服務(wù)與合作的民主精神，行政合同被廣泛 地運用于實施行政職能。止匕外，行政獎勵、行政許可、行政 救助、行政復(fù)議、行政裁決、行政征收、收政規(guī)劃、行政強 制、行政確認、行

6、政命令、行政處罰等執(zhí)法方式在逐步完善 過程中融入了新的時代內(nèi)容。行政執(zhí)法方式與日俱增而呈現(xiàn) 多樣化。？（二）行政執(zhí)法方式的非權(quán)力化知識經(jīng)濟高度發(fā)達的信息技術(shù)、通信技術(shù)打破了權(quán)威組 織對信息的壟斷，個人電腦的普及和網(wǎng)絡(luò)的興起，信息傳遞 不再受時空阻礙使得整個世界變成一個地球村，從而極大地促進了人類相互溝通與合作的能力?，F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)已經(jīng)使我 們的時代成為全球性相互依存的時代，各種傳統(tǒng)的封閉已一 去不返，它們之間的聯(lián)系持續(xù)不斷，既有合作，也有沖突。 但是，無論處于什么樣的關(guān)系中，人類成員在任何時候、任 何地方至少都應(yīng)該彼此作為類同胞來相互尊重，為增進人類 合作、減少人類沖突作曲至少是智識上的貢獻。2

7、因而人類社會基于利益的一致性而增強了相互間的合作與溝通。這種 溝通與合作不僅存在于平等的社會成員間，也同時存在于國 家機關(guān)與社會成員之間。行政主體與相對人之間的溝通與合 作成為二者關(guān)系的重心，而行政主體對相對人的合作是通過 為與相對人提供服務(wù)來實現(xiàn)的。因此，行政主體從位居廟堂之高的依靠權(quán)力控制相對人的管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榕c相對人平等 溝通、相互尊重并為之提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的服務(wù)者。行政機關(guān)在 本質(zhì)上既是行政機關(guān)又是服務(wù)機關(guān)，是通過執(zhí)法為公眾提供 服務(wù)的國家機關(guān)，而不能稱之為管理機關(guān)，如果將行政機關(guān) 解釋為管理機關(guān)，則相對人成了管理對象或被管理者，行政機關(guān)與相對人的關(guān)系就成了管理與被管理的關(guān)系。3這與知識經(jīng)濟

8、時代的行政法治觀念明顯相沖突。那么，作為服務(wù)機 關(guān)和執(zhí)法機關(guān)的行政機關(guān)，同其性質(zhì)一樣，其行政權(quán)就只能 是一種服務(wù)權(quán)和執(zhí)法權(quán)，并且執(zhí)法權(quán)是行政機關(guān)通過對法律 的執(zhí)行來體現(xiàn)和實現(xiàn)的。這種行政權(quán)由于其內(nèi)涵和外延的變 化，已不同于作為管理者的命令權(quán)、控制權(quán)，其權(quán)力性質(zhì)的始變有如美國現(xiàn)代著名的政治學(xué)家加爾布雷斯所言，從強制 性權(quán)力到報償性權(quán)力再到說服性權(quán)力4.這是知識經(jīng)濟的本質(zhì)和靈魂-創(chuàng)新所決定的。創(chuàng)新對法治變革的首要要求是建立 在對人類的創(chuàng)新活動高度尊重基礎(chǔ)上的法治。對相對人人格 的平等尊重，對相對人從事創(chuàng)新開發(fā)的豉勵與指導(dǎo)，要求行 政主體與相對人的信任、溝通與合作，更重要的是行政主體 要為相對人的創(chuàng)

9、新活動提供優(yōu)良的服務(wù)，使行政管理權(quán)逐漸 轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)法服務(wù)權(quán)，行政權(quán)的強制性日益減弱，說服性日益 增強。？行政機關(guān)從管理機關(guān)到服務(wù)機關(guān)的轉(zhuǎn)變，行政權(quán)從管理 權(quán)到服務(wù)權(quán)的轉(zhuǎn)變及其引起行政權(quán)性質(zhì)從強制性到說服性 的嬉變，必然伴隨行政執(zhí)法方式的相應(yīng)變革，即非權(quán)力行政 的增長5或非權(quán)力化。行政執(zhí)法方式的行政權(quán)力色彩日漸談 化、說服性的非強制性的服務(wù)色彩日漸濃厚，即使是傳統(tǒng)意 義上強制性的權(quán)力行政法方式， 也隨著公眾參與、聽證制度、 時效制度、復(fù)審制度等民主程序制度建立與完善而逐步失去 其昔日權(quán)力的威嚴與光輝。行政權(quán)作為一種服務(wù)權(quán)，并不以 強制為必要的、本質(zhì)的屬性，相反，行政權(quán)必須體現(xiàn)相對人 對服務(wù)的可接受

10、性6,因此，行政執(zhí)行方式應(yīng)盡量避免用強 制的方法，而應(yīng)多采用說服、討論、服務(wù)、合作、激勵等方 法。這樣，盡管公權(quán)力仍然是公權(quán)力，而逐漸擺脫與特殊利 益站在敵對立場的角色。7同時，相對人才能體驗到其人類平等的人格與權(quán)利的尊重，在愉快寬松的社會政治、法律和思想環(huán)境中，不斷激發(fā)人的創(chuàng)新意識、 創(chuàng)新熱情、創(chuàng)新思維, 從而產(chǎn)生豐碩的創(chuàng)新成果。？正是知識經(jīng)濟的牽引導(dǎo)致服務(wù)行政觀念的創(chuàng)新及行政執(zhí) 法方式的非權(quán)化趨勢增強，新的服務(wù)性的非權(quán)力執(zhí)法方式在 行政執(zhí)法過程中不斷產(chǎn)生，并逐漸被各國行政法所認可，從 而更進一步拓展其適用領(lǐng)域而日顯重要。行政指導(dǎo)、行政合 同、行政救助、行政獎勵、行政許可、行政事實行為等的廣

11、 泛采用就是明顯的例證。例如，日本行政體制的特征之一便 是行政指導(dǎo)的存在，而且行政指導(dǎo)在各個領(lǐng)域有多種積極靈 活適用的形式。8日本為推動知識經(jīng)濟的發(fā)展，從代開始就 推行以誘導(dǎo)性經(jīng)濟計劃和產(chǎn)業(yè)政策為基礎(chǔ)的行政指導(dǎo)，為日 本經(jīng)濟的崛起產(chǎn)生巨大影響；1993年又在日本程序法中對行 政指導(dǎo)作曲了明文規(guī)定。在英國、美國、法國等國以判例形 式，在德國、葡萄牙等國以制定法形式確立了行政合同或公 法上的契約的法律效力。其原因是工業(yè)革命業(yè)已完成，工業(yè) 經(jīng)濟向知識經(jīng)濟的發(fā)展過渡，需要政府解決市場和個人無力 或不愿解決的社會問題，建立福利國家、福利社會，為知識 經(jīng)濟的發(fā)展提供適應(yīng)的社會、政治和法律環(huán)境。因而，行政

12、職能空前擴張，對如此龐大的管理系統(tǒng)，單一的行政命令等 強制手段無能為力。而行政合同就為政府實現(xiàn)其職能提供了 廣泛的空間，從而使行政執(zhí)法方式的權(quán)力色彩淡化。？在我國，面對經(jīng)知識經(jīng)濟的挑戰(zhàn)，行政執(zhí)法方式的非權(quán) 力化趨勢也越來越明顯，行政權(quán)作為服務(wù)權(quán)的觀念和制度日 益成為人們的共識。執(zhí)法的內(nèi)容和目的都是服務(wù)。其中行政 處罰行為是為了給公眾提供一個良好的社會秩序，行政征收 為是為了給公眾提供公共設(shè)施服務(wù)的需要，行政許可行為則 是對資源和機會的一種分配9至于行政指導(dǎo)、行政合同、行 政救助等則更加直接地體現(xiàn)行政主體與相對人之間溝通與 信任、合作與服務(wù)的行政法民主精神的非權(quán)力化執(zhí)法方式。當(dāng)然，這些服務(wù)性的非

13、權(quán)力行政方式的廣泛用并日益發(fā)揮重 要作用，還需在立法上進一步建立和完善。在新的世紀(jì)、新 的經(jīng)濟形態(tài)面臨之際，更為關(guān)健的是實現(xiàn)行政法治觀念的變 革。今天，一般認為，行政法改革的重要目的是要取得兩個 方面變革的成果首先，有必要逐步給行政部門灌輸一些新的 精神，因為行政部門已表現(xiàn)由莫種傾向，它們對歷史抱殘守 缺，始終認為自己是一個實行統(tǒng)治的權(quán)力機關(guān)，它們對待國 家的公民總有點像皇帝對待臣民的味道。另一種變革也是不 可缺少的，即公民們自身必須拋棄那種認為行政事務(wù)是公共 官員權(quán)力范圍內(nèi)的事，認為行政官員注定就是來為他們提供 服務(wù)的，因而公民可以對行政事務(wù)不聞不問的陳舊觀念。10（三）行政執(zhí)法方式的法治化

14、、公開化知識經(jīng)濟社會行政權(quán)性質(zhì)的嬉變，引起行政執(zhí)法方式的 多樣化和非權(quán)力化，但遠非僅此而已。行政執(zhí)法不是一個簡單的落實和執(zhí)行法律的過程，執(zhí)法過程要復(fù)雜得多，它可以 視為一個由權(quán)限、權(quán)力與權(quán)利關(guān)系以及等多項因素綜合作用 的過程，它也可以看作一個擺正權(quán)力與法律、權(quán)力與權(quán)力關(guān) 系以及同等看待實體與程序、合法與合理的過程。11因此,為使行政執(zhí)法服務(wù)權(quán)為相對人提供質(zhì)高量大的服務(wù)，并為相 對人提供服務(wù)創(chuàng)設(shè)條件，使社會形成良好的自覺服務(wù)系統(tǒng)， 行政執(zhí)法方式還必須邁進法治的軌道，暴露于陽光之下，以 避免行政權(quán)的腐蝕和濫用。？法治是人類社會共同的理想追求，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展 而不斷更新與完善。知識經(jīng)濟是在工業(yè)經(jīng)

15、濟充分發(fā)展的基礎(chǔ) 上轉(zhuǎn)型和演變而來的，同樣知識經(jīng)濟時代的法治也不過是建 立在工業(yè)經(jīng)濟社會法治文明成果的基礎(chǔ)上，賦予新的時代內(nèi) 容和更高的時代要求而已。1959年印度新德里國際法學(xué)家會 議在討論和總結(jié) 75000名法學(xué)家以及 30個國家的法學(xué)研究 機構(gòu)的各種觀點后，通過體現(xiàn)全面正義法治模式的德里宣 言，確認法治是一個能動的概念，它不僅被用來保障和促 進公民個人的民事的政治的權(quán)利，而且要創(chuàng)造社會的、經(jīng)濟 的、教育的和文化的條件，使個人的合法愿望和尊嚴能夠在 這樣條件下實現(xiàn)。12這一概念既是對工業(yè)經(jīng)濟社會法治成 果的總結(jié)，又是對知識經(jīng)濟社會法治模式的自然延伸和科學(xué) 展望。知識經(jīng)濟以人創(chuàng)造的知識為基礎(chǔ)

16、，人力資源成為第一 資源，工業(yè)經(jīng)濟以物為中心讓位于知識經(jīng)濟的以人為中心，從而使人的創(chuàng)新成為社會、經(jīng)濟、政治及法律關(guān)注的焦點。 而人的創(chuàng)新能力的培養(yǎng)和挖掘，必須有一個激發(fā)人的創(chuàng)造欲 望、創(chuàng)造熱情、創(chuàng)新意識、創(chuàng)新靈感的法治環(huán)境。這就得以 全面正義的法治確保人的人格尊嚴、權(quán)利與自由的尊重和保 護，并能從政府提供服務(wù)和創(chuàng)造的條件中促進人的創(chuàng)新能力 的充分發(fā)揮。？行政執(zhí)法方式的法治化就是這種全面正義法治的具體 化。行政執(zhí)法方式不僅要在形式上合乎法律規(guī)則，更強調(diào)其 實質(zhì)上要合乎法律的原則、目的和精神，實現(xiàn)從注重法律規(guī) 則到注重法律原則的轉(zhuǎn)變。行政權(quán)與立法權(quán)和司法權(quán)相比， 涉及社會生活的具體領(lǐng)域廣泛得多。隨

17、著知識經(jīng)濟的來臨， 行政權(quán)職能膨脹，行政權(quán)性質(zhì)的嬉變，直接提供相對人全方 位的服務(wù)并為提供這種服務(wù)創(chuàng)造有利條件成為政府的主要 目標(biāo)。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，采取的執(zhí)法方式必然多樣化、非權(quán) 力化，那么機械的規(guī)則法學(xué)的形式法治顯然是不符合實際的 空想。重視實質(zhì)法治，發(fā)揮法律原則及其抽象的法律精神的 作用，賦予行政主體廣泛的自由裁量權(quán)，是知識社會的必然 選擇?，F(xiàn)代美國著名行政法教授戴維斯認為：在世界史上沒 有任何一個法律制度無自由裁量權(quán)。為了實現(xiàn)個體的正義， 為了實現(xiàn)創(chuàng)設(shè)性正義，為了實現(xiàn)還無人知道去制定規(guī)則的新 綱領(lǐng)以及為了實現(xiàn)莫些方面不能夠變?yōu)橐?guī)則的老綱領(lǐng)，自由 裁量都是不可缺少的 13當(dāng)然這種自由裁量權(quán)

18、也是有限制的，難以想象現(xiàn)代的政府可以沒有一種適當(dāng)控制的官方自由 裁量權(quán)，法治的要義之一就是政府必須根據(jù)公認的、限制自 由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事14（英國行政法學(xué)家威廉。韋德的法治觀）。在法律規(guī)則沒有涉及的情況下，法律 原則及其抽象的法律精神就是執(zhí)法的準(zhǔn)繩；即使有法律規(guī)則 的存在，也必須對有關(guān)法律原則給予充分考慮。在知識經(jīng)濟 知識爆炸和信息爆炸的巨變時代，制定包羅萬象、詳盡無遺 的法律規(guī)則已成為幻想，加大行政主體的自由裁量權(quán)，重視 法律原則無限寬廣的包容力量，成為知識社會高素質(zhì)的法律 主體以開放的姿態(tài)用來解決法律難題，實現(xiàn)行政主體服務(wù)職 能的可靠途徑。？行政執(zhí)法方式的公開化是制定的陽光中的政府法。從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟社會到工業(yè)經(jīng)濟社會再到知識經(jīng)濟社會，行 政權(quán)功能經(jīng)歷從專制干預(yù)到不干預(yù)和積極干預(yù)，再到強調(diào)政 府與社會合作的優(yōu)化干預(yù)三個階段。15政府與社會合作是相互的，一是行政主體通過對相對人類提供服務(wù)來實現(xiàn)政府 對社會的合作，二是相對人通過對行政主體執(zhí)法行為的配合 參與來實現(xiàn)社會對政府的合作。要想這種相互合作真正成 功，政府行為必須向社會公開。使傳統(tǒng)政治生活中的信息壟 斷和權(quán)力的單向分配讓位于知識經(jīng)濟時代的信息公開和權(quán) 力的雙向?qū)α?。沒有雙方的信息交流、相互信任，就不可能 有真正的合作。而知識經(jīng)濟高度