事業(yè)單位人事制度改革若干問題思考

1、事業(yè)單位人事制度改革若干問題思考中國人事科學研究院院長吳江中國人事科學研究院工 資薪酬研究室副主任岳穎XX年，事業(yè)單位改革將全面鋪開，這是我國所面臨的最重要、最復雜、最艱難的因而遲遲未能全面推進的改革之一。 數(shù)量近 130 萬個，約有 3000 多萬從業(yè)人員的事業(yè)單位承擔 著社會最基本的公共服務，這項改革能否順利推進?成為大家關注的焦點。 最近，中央電視臺在央視網(wǎng)做了一份題為 “XX 年國家將全面推行事業(yè)單位改革，您怎么看?”的調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示： %網(wǎng)友認為，有利于改變事業(yè)單位不好作風、 引入競爭 ;%網(wǎng)友認為，推行起來肯定有不少困難;%網(wǎng)友認為，肯定有一部分人利益受損 ;%網(wǎng)友認為，肯定是

2、問題多多，拭 目以待。下面，就我國事業(yè)單位人事制度改革的基本情況、 突出問題及改革設想談談幾點意見。一、我國事業(yè)單位人事制度改革的進展情況建國 60 年以來，我國事業(yè)單位中央到地方，已擴展到 130 萬家， 事業(yè)單位的資產(chǎn)約 3000 億元人民幣以上， 從業(yè)人 員約 3000 萬人，占公共部門就業(yè)人數(shù)的41%，這其中 61%的人員是受過良好教育的專業(yè)技術(shù)人員。70%以上的科研人員、 95%以上的教師和醫(yī)生都集中在各類事業(yè)單位。事業(yè)單 位從業(yè)人員，教育、衛(wèi)生和農(nóng)技服務從業(yè)人員三項相加，占 總?cè)藬?shù)的 3/4 ，其中教育系統(tǒng)人員即達到一半左右。事業(yè)單 位因其公益性的組織屬性而顯示出與政府、企業(yè)不同的

3、鮮明 特點。近年來，在黨中央、國務院的高度重視和正確領導下， 人力資源和社會保障部在總結(jié)事業(yè)單位人事制度改革試點 經(jīng)驗的基礎上，不斷加快政策研究制定，加強對不同行業(yè)推 行改革的分類指導，事業(yè)單位人事制度改革取得了重大突破， 整個改革穩(wěn)步推進、不斷深化。第一，聘用制已在全國全面推行。自 XX 年起，聘用制 開始試行，推行面不斷擴大。據(jù)統(tǒng)計，全國實行聘用制的單 位占事業(yè)單位總數(shù)的比例從 XX年的36% XX年的44%逐步 增加到XX年的51%, XX年的74%逐步增加到 XX年的80% 簽訂聘用合同的人員占事業(yè)單位工作人員總量的比例則從 XX年的45% XX年的51%,逐步增加到 XX年的59%

4、總數(shù) 達到了 1700 萬人。迄今為止，全國推行聘用制已超過 80% 的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）有10個。XX年將在全國全面建立聘 用制度。第二，公開招聘正在規(guī)范事業(yè)單位進人環(huán)節(jié)。從XX年1月 1 日起,按照事業(yè)單位公開招聘人員暫行規(guī)定 ,事業(yè)單位新進人員，除政策性安置和涉密崗位的人員外，都要面 向社會實行公開招聘， 做到信息公開、 過程公開、 結(jié)果公開。 截止到XX年9月底，全國有28個?。▍^(qū)、市）開展了公開招 聘，其中 15 個省公開招聘范圍超過 50%，聘用了約 33 萬多 人。據(jù)我部有關方面不完全統(tǒng)計，XX年1至6月，全國參加事業(yè)單位公開招聘人員共計 419 萬人，實際聘用萬人，新進 人員

5、中有 84%是通過公開招聘方式進入事業(yè)單位的。北京、 山東、重慶、江西等 11 個省市，以及科技部、衛(wèi)生部、審 計署等 22 個部門推行事業(yè)單位公開招聘比例已達到100%。通過實施公開招聘，事業(yè)單位進人環(huán)節(jié)正逐步得到規(guī)范。第三，崗位管理正在逐步展開。 XX-XX 年事業(yè)單位崗 位設置管理試行辦法及其實施意見，以及 11 個分行業(yè)的 指導意見下發(fā)，首次對事業(yè)單位的崗位設置進行了基礎性規(guī) 范，明確事業(yè)單位崗位分為管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位、工勤 技能崗位三種類別，其中管理崗位分 10 個等級，專業(yè)技術(shù) 崗位分 13 個等級，工勤技能崗位中技術(shù)工崗位分 5 個等級， 普通工崗位不分等級。目前崗位設置的工

6、作正在逐步展開， 這是事業(yè)單位人事管理朝著規(guī)范化管理邁出的又一大步。第四，未聘人員得到妥善安置。在目前我國社會保障制 度尚不健全的情況下，改革與穩(wěn)定的關系處理受到高度重視。在推行聘用制中，對未聘人員安置堅持以內(nèi)部消化為主、多 種渠道安置、不能簡單推向社會為原則，在解決養(yǎng)老、失業(yè) 等社會保障問題的基礎上，逐步探索擴大社會接納的渠道和 辦法。根據(jù)未聘人員的實際情況，有關部門與單位分別采取 了轉(zhuǎn)崗培訓、自謀職業(yè)、托管、內(nèi)部待聘等方式給予妥善安 置，積極為未聘人員提供上崗機會，并保證其基本生活。第五，事業(yè)單位績效工資逐步推開。 按照國務院的部署， 事業(yè)單位實施績效工資分三步展開：第一步在義務教育學校

7、實施 ; 第二步在公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位實施 ; 第 三步在其他事業(yè)單位實施。目前，義務教育學?？冃ЧべY已 基本兌現(xiàn)到位，公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位績效工資 正在組織實施。下一步，將按照“分類指導、分步實施、因 地制宜、穩(wěn)慎推進”的原則，研究穩(wěn)妥有序地在包括非義務 教育學校在內(nèi)的其他事業(yè)單位實施績效工資的問題。第六，事業(yè)單位分類改革正在部分省市試點。 XX 年 11 月份，由中央編辦印發(fā)并內(nèi)部傳達的關于事業(yè)單位分類試 點的意見為目錄編制和分類改革步驟提供了原則指導。上 海、重慶、浙江、廣東、山西 5 省市于 XX 年率先在全國進 入分類改革試點，分類改革試點于XX年1月起實施，省直

8、事業(yè)單位改革于 XX 年底完成，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革于 XX 年底完成第七，事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革正在部分省市試點。XX年初，國務院原則通過事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革 試點方案，確定在山西、上海、浙江、廣東和重慶 5 省市 先期開展試點工作，試點的主要內(nèi)容包括：養(yǎng)老保險費用由 單位和個人共同負擔，退休待遇與繳費相聯(lián)系，基金逐步實 行省級統(tǒng)籌，建立和企業(yè)年金一致的職業(yè)年金制度，實現(xiàn)改 革前后待遇水平上的平穩(wěn)銜接。由于各種原因，目前各省市 尚無實質(zhì)性舉措。第八，事業(yè)單位人事管理暫行條例正在研究制定過 程中。這是一部事業(yè)單位人事管理總章程性質(zhì)的行政法規(guī)， 它立足于確定基本制度、規(guī)范基本環(huán)節(jié)、

9、解決基本問題，將 為建立系統(tǒng)性的事業(yè)單位人事管理制度奠定堅實基礎。同時， 按照崗位管理的要求，將逐步制定和完善貫穿于人員“進、 管、出”各個環(huán)節(jié)的管理制度，如崗位設置、人員聘用、考 核、培訓、獎懲、工資福利、退休、人事爭議等。系統(tǒng)性的 制度建設將使我國事業(yè)單位人事管理走向法制化、科學化和 規(guī)范化。二、事業(yè)單位人事制度改革進程中存在的突出問題中國政法大學方流芳教授曾經(jīng)說過： “試圖用一個定義 去概括事業(yè)單位的一般屬性，多半會犯簡單化的錯誤。因為 事業(yè)單位的多樣化和復雜性，已經(jīng)遠遠超出了任何言詞定義 所能夠概括的極限。 ”正是由于事業(yè)單位的多樣性與復雜性， 使得我國在推進事業(yè)單位改革進程中還存在著

10、許多矛盾和 問題。（ 一 ） 事業(yè)單位分類改革嚴重滯后事業(yè)單位分類改革是人事制度改革的前提和基礎，實質(zhì) 上也是一種人事分類制度。但是這項改革卻遲遲沒法出臺， 嚴重影響和制約了人事制度改革。比如，事業(yè)單位工資制度 改革，必須建立在事業(yè)單位體制改革和機構(gòu)改革基礎上，需 要體制改革和機構(gòu)改革提供分類管理的依據(jù)。但是，我們的 工資制度改革卻先行出臺，因此帶來一系列的矛盾和問題， 當前最突出的問題是不同類型的事業(yè)單位如何準確定位?如何科學合理地核定不同類型事業(yè)單位績效工資總量?績效工資分步實施帶來的一系列矛盾與問題，某種程度上說，正是 沒有在事業(yè)單位分類改革沒有實施的情況下“摸著石頭過河” 帶來的結(jié)果。

11、XX事實上，對全國事業(yè)單位進行分類改革，中央早在 年前即開始著手準備，浙江、江蘇、遼寧、山東先后積極行 動制訂了本地實施方案。XX年年底國家相關部門曾一度擬定 了一個全國性的事業(yè)單位改革總體方案和四個配套性方案 （ 分涉分類標準、人事制度、財政供給、養(yǎng)老保險等改革內(nèi) 容） ，準備全面實施事業(yè)單位改革。但隨后一些地方從財政 條件和社會穩(wěn)定角度表達了困難，其他一些配套政策的制定 部門社保部和財政部、人事部也提出了一些看法。此后，步 伐就開始往回縮，決定先行制訂一個試點方案試試，總結(jié)經(jīng) 驗再推廣，直至如今仍在試點之中。（ 二） “聘用雙軌制”導致“身份歧視” ，“崗位管理” 分回歸為“身份管理”目前

12、，在推進聘用制和實施崗位管理中，不少人還認識 模糊，甚至對這兩種制度的認識出現(xiàn)了偏差，導致在具體的 人事管理上出現(xiàn)違背這兩種制度的目標要求的問題，具體表 現(xiàn)為：1. 身份歧視。由于事業(yè)單位人事制度改革處于新舊交替 階段，各單位都存在著聘用制改革前的“老人”與聘用制改 革后“新人”同時并存的局面。從改革的穩(wěn)妥性考慮，提出 了“老人老辦法，新人新辦法”原則。但在不少單位，對這 一原則的理解存在著極大的誤區(qū)，例如新、老人之間同崗不 同酬，新、老人之間在職業(yè)發(fā)展和福利待遇上實行兩種政策， “新人”在崗位晉升、福利待遇等方面受到某些不應有的限 制等，導致出現(xiàn)新的身份歧視現(xiàn)象。2. 合同用人混亂。一個表現(xiàn)

13、是合同簽訂混亂，有簽聘用 合同的、有簽勞動合同的，甚至不簽合同的，給規(guī)范管理帶 來困難 ; 另一個表現(xiàn)是一些單位合同短期化現(xiàn)象十分嚴重， 許多是一年一簽， 甚至有的用人單位將聘用制作為隨時 “開” 人的方便理由來運用，使“新人”缺乏職業(yè)穩(wěn)定感。3. “崗位管理”部分回歸異化為“身份管理” 。目前， 大多數(shù)事業(yè)單位的崗位設置以現(xiàn)有職稱、職務序列為基礎， 按照職稱、職務、任職年限、工齡、獲獎等因素來進行崗位 評價，并且絕大多數(shù)都沒有再次競聘上崗，而直接按照職稱 和資歷對應到崗位和崗位工資，使“名義上崗位管理”回歸 異化為“實際上的身份管理” 。按照國家文件規(guī)定，專業(yè)技 術(shù)崗位設置 13 個等級，管理崗位設置 8 個等級，工勤技能 崗位分為技術(shù)工崗位和普通工崗位，技術(shù)工崗位設置 5 個等 級，普通工崗位不分等級。這是一種全國統(tǒng)一的通用性的崗 位分級，無法囊括千差萬別的事業(yè)單位的崗位特征和責任大 小，依舊只能是以職稱為基礎的