論流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)法律制度的完善

1、論流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)法律制度的完善 論文關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度完善 論文摘要：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)村土地制度變遷的一種必然，是農(nóng)民追求自身利益最大化的理性選擇。實踐中，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在隨意性、無序性、行政不當(dāng)干預(yù)等一系列不規(guī)范行為，其根源在于流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)法律法規(guī)等制度的不完善。因此，形成一套內(nèi)容完善、架構(gòu)合理、體系嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆芍贫润w系是土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)的出發(fā)點。 黨的十七屆三中全會通過的中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定，正式授權(quán)農(nóng)村居民向他人或公司流轉(zhuǎn)為期3O年的土地承包經(jīng)營權(quán)，其形式包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等，以發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。土

2、地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)村土地制度變遷的一種必然選擇，是農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制繼續(xù)發(fā)展的一種形式。近年來，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)生率不高，流轉(zhuǎn)期限較短，難以實施機械化作業(yè)，不規(guī)范行為時有發(fā)生，農(nóng)民的利益難以得到有效保障。因此，有必要加強土地承包經(jīng)營權(quán)合理流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)。 一、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的不規(guī)范行為 由于思想上存在誤區(qū)、體制上存在障礙、政策上引導(dǎo)乏力，使土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在著一些不規(guī)范行為，具體表現(xiàn)如下。(1)隨意性。目前我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主要以自發(fā)流轉(zhuǎn)為主，相互之間的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)i=多以口頭協(xié)議的形式進行。口頭協(xié)議的隨意性造成轉(zhuǎn)讓期限較短且不確定，受讓方缺乏長

3、期經(jīng)營的打算，舍不得增加投入，積極性不高。(2)無序性。中華人民共和國農(nóng)村土地承包法(以下簡稱土地承包法)第18條規(guī)定：“承包方應(yīng)按照本法第12條規(guī)定，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上或三分之二以上村民代表同意?！钡?3條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方辦理土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書，并登記造冊，確定土地承包經(jīng)營權(quán)?！比欢趯嶋H操作中，這些程序如同一紙空文，有的無任何書面合同，有的流轉(zhuǎn)合同主體不規(guī)范，造成出租人與承租人之間的責(zé)、權(quán)、利不明確。(3)行政的不當(dāng)干預(yù)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與村干部的工作目標(biāo)責(zé)任制、與機關(guān)干部崗位責(zé)任制的考核掛鉤來搞硬性流轉(zhuǎn)

4、，必然會侵犯農(nóng)戶的自主決策權(quán)。 二、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的制度缺陷 (一)土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)未真正落實 在中華人民共和國民法通則(以下簡稱民法通則)、中華人民共和國物權(quán)法(以下簡稱物權(quán)法)以及中華人民共和國土地管理法(以下簡稱土地管理法)中，都規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)是與所有權(quán)、使用權(quán)等權(quán)利并列的一種獨立物權(quán)，在立法上肯定了其物權(quán)地位。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(以下簡稱流轉(zhuǎn)管理辦法)中關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，也實質(zhì)上賦予了其用益物權(quán)。但在實際上，-t-Ilk承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)還沒有得到真正落實。(1)土地承包權(quán)的取得有悖于物權(quán)法定原則。 從民法通則第80條第2款與第81條第3款的

5、規(guī)定、土地管理法第14條與第15條的規(guī)定，到農(nóng)村土地承包法第22條的規(guī)定，都表明土地承包權(quán)是基于承包合同約定而非法律直接規(guī)定產(chǎn)生，承包方自承包合同生效時取得土地承包權(quán)。把農(nóng)民享有的承包經(jīng)營土地的權(quán)利付諸于承包合同的約定，而不是由法律作出明確規(guī)定，這顯然不符合物權(quán)法定主義的基本要求。(2)承包人對土地沒有獨立支配權(quán)。土地承包法第37條、第41條，以及流轉(zhuǎn)管理辦法第18條規(guī)定，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方的同意。由此可見，“依據(jù)聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營合同，發(fā)包人對農(nóng)地使用權(quán)的標(biāo)的物(農(nóng)民承包的土地)，仍具有相當(dāng)大的支配力”L】。(3)土地承包權(quán)對世效力欠缺。從土地的使用人與土地所有者的關(guān)系來

6、看，是聯(lián)產(chǎn)承包合同關(guān)系，“從本質(zhì)上看，這是一種承包人與發(fā)包人之間的內(nèi)部關(guān)系，其目的是通過給予承包人一定的經(jīng)營自主權(quán)和與經(jīng)營成果相聯(lián)系的預(yù)期報酬來實現(xiàn)發(fā)包人的經(jīng)營目標(biāo)。因這種內(nèi)部關(guān)系而取得的承包經(jīng)營權(quán)實際上只有對人(作為土地所有者的集體)的效力，并無對世的效力”1J7。(4)土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)公示制度不完善。物權(quán)應(yīng)當(dāng)加以公示，從而保障交易安全，促進交易便捷。而現(xiàn)行的土地承包法等規(guī)定對土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)采取自愿而不是強制的登記模式，就會使土地承包經(jīng)營權(quán)登記有可能不全面，從而沒有公信力。 (二)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在缺陷 生產(chǎn)要素交易的前提條件是明晰產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)就是以財產(chǎn)所有權(quán)為主體的一系列財產(chǎn)權(quán)利的總和

7、，包括所有權(quán)及其衍生的占有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)、讓渡權(quán)等權(quán)利Iz8。我國憲法和法律法規(guī)都規(guī)定，農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有。但“集體所有”在民法通則中，界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級所有，在中華人民共和國農(nóng)業(yè)法和土地管理法中，則是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或k-l,內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織，這三種所有權(quán)主體形式是隸屬關(guān)系還是平等關(guān)系?它們之間的權(quán)利范圍怎樣?法律對這些都沒有作明確規(guī)定，必然存在以下缺陷。(1)所有權(quán)主體虛位?，F(xiàn)行的土地制度規(guī)定農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有，“農(nóng)民集體”的概念不是法律上的“組織”，是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體，這樣一個無法律人格、不能具體行使

8、對t：if-效監(jiān)督和管理的集合群體作為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，必然造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)的虛置。(2)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)作為一種產(chǎn)權(quán)，應(yīng)具有對農(nóng)地占有、使用、收益、處分的權(quán)利。如果產(chǎn)權(quán)所有者擁有排他的使用權(quán)、獨享的收益權(quán)和自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)，他的產(chǎn)權(quán)是完整的；如果這方面的權(quán)利受到了禁止限制或侵蝕，就稱為產(chǎn)權(quán)殘缺。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺具體表現(xiàn)為對使用權(quán)的約束方面，因為農(nóng)村土地的承包依國家政策產(chǎn)生，鄉(xiāng)、村、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織既無選擇使用者的權(quán)利，也無約定或安排使用權(quán)的權(quán)利，集體所有的土地必須按國家要求承包給農(nóng)戶經(jīng)營，承包期限由國家決定，集體所有者沒有調(diào)整使用期限的權(quán)利，農(nóng)村集體無權(quán)要求承

9、包方在土地上加大投入以保持地力，對于破壞地力的行為也無法制止。 (三)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序性規(guī)定不健全 (1)流轉(zhuǎn)形式混亂。轉(zhuǎn)包和出租、轉(zhuǎn)讓和互換區(qū)分不明確；土地承包經(jīng)營權(quán)人股的規(guī)定不明確；實踐中出現(xiàn)的新型形式?jīng)]有規(guī)定；把“四荒”土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式和家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式區(qū)別對待等。(2)對流轉(zhuǎn)行為限制過多。土地承包法第41條規(guī)定：“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定收人來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶?！卑艳D(zhuǎn)讓的受讓方限定在有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定收入農(nóng)戶；流轉(zhuǎn)管理辦法第11條規(guī)定：“以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)事先向發(fā)包方提

10、出轉(zhuǎn)讓申請?！卑寻l(fā)包方同意作為轉(zhuǎn)讓的前提；根據(jù)土地承包法第49條和流轉(zhuǎn)管理辦法第34條的規(guī)定，抵押僅限于“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書”的土地。(3)土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度不完善。土地承包法規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)的互換、轉(zhuǎn)讓可以依當(dāng)事人要求登記，但對于其他的流轉(zhuǎn)方式如何保障交易安全沒有規(guī)定，即使采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的，也未規(guī)定必須登記，而是取決于當(dāng)事人的要求。土地承包法規(guī)定“向縣級以上地方人民政府申請登記”，但是沒有規(guī)定具體的登記部門，使登記不能落到實處。 三、完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度探討 (一)修改相關(guān)法規(guī)

11、，對農(nóng)民土地權(quán)益進行徹底的物權(quán)保護 物權(quán)法確立了整套農(nóng)村土地權(quán)利體系，肯定了土地管理法確定的以耕地保護為核心的土地管理制度。但土地管理法等相關(guān)法律法規(guī)與物權(quán)法的規(guī)定存在沖突，同時物權(quán)法的大量授權(quán)性規(guī)范也有待土地管理方面的法律法規(guī)進行細(xì)化和落實。 因此，立法機關(guān)應(yīng)盡快對土地管理法等法律法規(guī)進行修改完善，以促進土地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。 (二)科學(xué)界定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵 (1)明確集體土地產(chǎn)權(quán)主體。在我國農(nóng)村，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性的自治組織，也是農(nóng)民實現(xiàn)自身經(jīng)濟利益的最基層組織，現(xiàn)有農(nóng)村土地地界劃分最清楚的也是村民委員會這一級，能夠掌握土地數(shù)量、分布。因此，村民

12、委員會作為集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者是可行的。因此應(yīng)立法規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)原則上歸村民委員會所有，明確禁止縣、鄉(xiāng)等行政組織憑借行政權(quán)利侵犯其土地所有權(quán)及其它財產(chǎn)權(quán)。 (2)賦予農(nóng)村土地完全的用益物權(quán)權(quán)能。土地承包法規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)的權(quán)利，但在流轉(zhuǎn)方式上給以限制，因而仍然是一種不完整的產(chǎn)權(quán)。依照農(nóng)村土地承包法等法律法規(guī)，土地承包經(jīng)營權(quán)人可以對土地進行轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓，但并沒有規(guī)定如何進行土地的抵押、租賃。因此，應(yīng)該通過立法進一步明確農(nóng)民承包土地的權(quán)能，真正賦予土地承包經(jīng)營權(quán)以完整的用益物權(quán)權(quán)能。 (三)強化土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的程序性規(guī)定 (1)明確土地承包經(jīng)營權(quán)的主體。法律應(yīng)明確規(guī)定流轉(zhuǎn)的

13、決策權(quán)和收益權(quán)在承包方。在承包期內(nèi)，土地要不要流轉(zhuǎn)，什么時候流轉(zhuǎn)，以怎樣的方式流轉(zhuǎn)，只要法律不禁止，都應(yīng)讓土地承包方完全自主決策，流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費、轉(zhuǎn)讓費和租金等，應(yīng)由流轉(zhuǎn)方與受讓方協(xié)商確定，流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得截留、扣繳。 (2)明確農(nóng)地所有權(quán)人在流轉(zhuǎn)中的地位。由于土地經(jīng)營權(quán)涉及公共利益，尤其是農(nóng)村居民的生存利益，因此，在原則上允許自由流轉(zhuǎn)的前提下，村民委員會對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)予以合理的限制是必要的。立法應(yīng)明確界定農(nóng)村土地所有權(quán)人在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程的地位是中介者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者，防止轉(zhuǎn)讓方與受讓方惡意串通，侵害公共利益。 (3)取消不適當(dāng)?shù)臈l件限制。土地承包法第4

14、1條規(guī)定，承包方須有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定收入來源的，才可以將全部或部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，客觀上阻礙了流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴大，因此應(yīng)該取消對轉(zhuǎn)讓方進行身份限制的規(guī)定。中華人民共和國擔(dān)保法第34條和第37條規(guī)定，抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的“四荒”土地使用權(quán)可以抵押，但x,0t地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)則不得抵押，這樣規(guī)定不合理，建議立法規(guī)定所有的土地承包經(jīng)營權(quán)都可以抵押。為了保護土地，可以在立法上限制抵押權(quán)實現(xiàn)后土地的用途不得改變。土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)，也應(yīng)該規(guī)定可以繼承。為了防止耕地流失和土地撂荒，可以借鑒中國臺灣地區(qū)的立法，規(guī)定從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的繼承人要優(yōu)先于非務(wù)農(nóng)的繼承人分得農(nóng)地使用權(quán)。 (4)科學(xué)架構(gòu)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的程序。對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式進行重新設(shè)計，可以規(guī)定為轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、入股、抵押、退包、續(xù)期、繼承等形式。為了避免糾紛，流轉(zhuǎn)時應(yīng)明確規(guī)定：不論采取何種