淺析我國行政復議制度的不足與完善

1、淺 析 我 國 行 政 復 議 制 度 的 不 足 與 完 善摘 要 :行 政 復 議 制 度 是 行 政 救 濟 制 度 的 重 要 組 成 部 分 。 這 一 制 度 對 于 保 護 行 政 相 對 人 合 法 權 益 , 監(jiān) 督 行 政 主 體 正 確 行 使 行 政 職 權 , 維 護 社 會 公 正 與 安 定 有 著 重 要 意 義 。 實 踐 中 , 我 國 的 行 政 復 議 制 度 在 社 會 生 活 中 發(fā) 揮 著 積 極 作 用 , 但 還 存 在 著 一 些 缺 陷 , 需 要 不 斷 發(fā) 展 和 完 善 。設 立 獨 立 的 復 議 機 構(gòu) , 逐 步 推 進 行 政

2、 復 議 審 查 中 立 , 取 消 行 政 復 議 終 局 , 加 強 對 行 政 復 議 的 司 法 監(jiān) 督 , 這 將 有 助 于 完 善 行 政 復 議 制 度 , 更 好 地 發(fā) 揮 行 政 復 議 制 度 的 作 用 。關 鍵 詞 :行 政 復 議 ; 缺 陷 ; 完 善行 政 復 議 是 行 政 機 關 系 統(tǒng) 內(nèi) 部 自 我 監(jiān) 督 的 一 種 重 要 形 式 , 也 是 行 政 相 對 人 維 護 自 身 合 法 權 益 的 一 種 行 政 救 濟 途 徑 。 行 政 復 議 制 度 作 為 行 政 救 濟 制 度 的 重 要 組 成 部 分 , 在 現(xiàn) 代 國 家 和 社

3、會 生 活 中 發(fā) 揮 著 不 可 低 估 的 作 用 , 建 立 、 發(fā) 展 并 完 善 行 政 救 濟 制 度 是 法 治 國 家 的 必 然 趨 勢 。 1999 年 我 國 行 政 復 議 法 頒 布 實 施 后 , 行 政 復 議 制 度 對 于 防 止 和 糾 正 違 法 行 政 行 為 , 保 護 行 政 相 對 人 合 法 權 益 , 監(jiān) 督 行 政 主 體 依 法 行 政 , 促 進 民 主 與 法 制 建 設 , 都 有 非 常 重 要 的 作 用 。 但 我 國 的 行 政 復 議 制 度 在 立 法 與 實 踐 中 也 有 一 些 不 足 之 處 , 有 待 于 進 一

4、 步 完 善 。一 、 行 政 復 議 制 度 的 缺 陷(一 復 議 機 構(gòu) 缺 乏 獨 立 性 , 復 議 人 員 缺 乏 專 業(yè) 性 , 難 以 保 障 行 政 復 議 的 公 正 性我 國 行 政 復 議 法 規(guī) 定 , 行 政 復 議 機 關 負 責 法 制 工 作 的機 構(gòu) 具 體 辦 理 行 政 復 議 事 項 。 目 前 , 復 議 機 關 中 負 責 法 制 工 作 的 機 構(gòu) 只 是 復 議 機 關 的 一 個 內(nèi) 部 行 政 機 構(gòu) , 隸 屬 于 各 級 人 民 政 府 及 其 職 能 部 門 , 無 獨 立 的 行 政 主 體 地 位 。 在 行 政 復 議 案 件

5、的 管 轄 方 面 , 我 國 奉 行 上 一 級 復 議 的 原 則 , 即 一 般 情 況 下 行 政 復 議 機 關 是 作 出 原 行 政 行 為 的 行 政 機 關 的 上 一 級 行 政 機 關 , 特 殊 情 況 下 行 政 復 議 機 關 是 作 出 原 行 政 行 為 的 行 政 機 關 本 身 。 由 于 無 法 避 免 自 己 做 自 己 的 法 官 , 履 行 復 議 職 責 的 復 議 機 構(gòu) 難 以 做 出 公 正 的 行 政 復 議 決 定 , 行 政 相 對 人 也 難 以 信 服 在 這 樣 的 審 查 機 制 下 做 出 的 復 議 結(jié) 論 。實 踐 中 ,

6、 各 級 人 民 政 府 及 其 職 能 部 門 根 據(jù) 工 作 需 要 設 立 隸 屬 于 自 身 、 主 管 行 政 復 議 的 工 作 機 構(gòu) , 無 法 形 成 獨 立 而 又 統(tǒng) 一 的 行 政 復 議 機 構(gòu) 體 系 。 行 政 復 議 本 是 行 政 法 為 保 護 行 政 相 對 人 合 法 權 益 而 設 立 的 一 種 行 政 救 濟 制 度 , 但 由 缺 乏 獨 立 法 律 地 位 且 易 受 行 政 干 擾 的 復 議 機 構(gòu) 來 履 行 復 議 職 責 則 難 以 實 現(xiàn) 行 政 復 議 制 度 的 立 法 宗 旨 。同 時 , 行 政 復 議 法 設 有 明 確

7、規(guī) 定 行 政 復 議 人 員 的 任 職 資 格 。 行 政 復 議 人 員 以 行 政 復 議 機 關 的 名 義 具 體 審 查 復 議 案 件 并 做 出 復 議 決 定 , 應 具 有 與 其 職 責 相 應 的 專 業(yè) 知 識 和 工 作 經(jīng) 驗 , 法 律 應 嚴 格 規(guī) 定 行 政 復 議 人 員 的 任 職 資 格 , 保 證 復 議 人 員 盡 職 盡 責 , 真 正 發(fā) 揮 行 政 復 議 制 度 的 作 用 。 實 踐 中 行 政 復 議 案 件 種 類 繁 多 , 牽 涉 面 廣 , 行 政 復 議 人 員 若 缺 乏 對 法 律 精 神 、 制 度 的 宏 觀 把

8、握 , 不 熟 識 各 種 法 律 法 規(guī) , 很 難 擔 此 重 任 。 各 國 均 對 行 政 復 議 人 員 任 用 資 格 作 出 嚴 格 規(guī) 定 , 一 般 均 要 求 精 通 法 律 , 國 外 行 政 復 議 人 員 不 少 都 是 執(zhí) 業(yè) 律 師 出 身 , 有 較 高 的 專 業(yè) 水 平 和 福 利 保 障 。 但 我 國 現(xiàn) 行 法 律 對 復 議 人 員 任 用 資 格無 明 文 規(guī) 定 , 許 多 復 議 人 員 都 是 半 路 出 家 , 沒 有 接 受 過 專 門 法 律 教 育 , 同 時 具 有 一 定 專 業(yè) 水 平 的 人 員 又 感 到 無 用 武 之 地

9、 , 有 的 甚 至 因 堅 持 依 法 辦 事 而 被 調(diào) 離 , 復 議 人 員 穩(wěn) 定 性 差 , 復 議 工 作 缺 乏 必 要 連 續(xù) 性 。(二 行 政 復 議 法 對 復 議 機 關 不 依 法 履 行 職 責 而 隨 意 作 出 維 持 決 定 的 行 為 缺 乏 有 效 監(jiān) 督 機 制 , 使 復 議 制 度 流 于 形 式 , 據(jù) 筆 者 調(diào) 查 , 某 中 級 法 院 對 近 三 年 來 受 理 的 85 起 行 政 案 件 , 有 62 件 行 政 案 件 經(jīng) 過 行 政 復 議 程 序 , 占 同 期 受 理 案 件 總 數(shù) 的 73%, 在 行 政 復 議 中 復

10、議 機 關 作 出 維 持 決 定 的 有 62件 , 維 持 率 為 100%; 對 予 以 維 持 的 復 議 案 件 法 院 經(jīng) 過 審 理 作 出 撤 銷 判 決 的 有 10 件 , 部 分 撤 銷 的 有 15 件 , 共 占 復 議 案 件 總 數(shù) 40%。 復 議 機 關 對 行 政 行 為 的 合 法 性 與 適 當 性 審 查 不 嚴 , 一 律 予 以 維 持 , 這 實 際 上 嚴 重 削 弱 行 政 機 關 自 我 約 束 、監(jiān) 督 制 約 的 功 能 , 行 政 復 議 演 化 成 一 種 過 場 和 形 式 。 導 致 行 政 復 議 流 于 形 式 的 主 要

11、原 因 在 于 現(xiàn) 行 法 律 未 對 行 政 復 議 機 關 不 依 法 履 行 復 議 職 責 而 任 意 作 出 維 持 決 定 的 行 為 未 明 確 規(guī) 定 相 應 的 法 律 責 任 , 欠 缺 有 效 的 監(jiān) 督 制 約 機 制 。 (三 行 政 復 議 終 局 的 規(guī) 定 有 悖 司 法 最 終 解 決 原 則 , 不 利 于 保 護 行 政 相 對 人 合 法 權 益一 般 來 說 , 在 行 政 復 議 與 行 政 訴 訟 之 間 , 行 政 復 議 只 是 解 決 行 政 爭 議 的 第 一 階 段 , 其 法 律 效 力 具 有 非 終 局 性 。 行 政 相 對 人

12、若 對 行 政 復 議 決 定 不 服 , 可 提 起 行 政 訴 訟 。 司 法 最 終 解 決 原 則 是 世 界 各 國 解 決 行 政 爭 議 的 一 般 通 例 。 司 法 最 終 解 決 的 例 外 即 是 行 政 復 議 終 局 。 我 國 行 政 復 議 機 關 所 作 出 的 終 局 裁 決 有 三 種 類 型 。 第 一 種 是 在 行 政 復 議 法 中明 確 規(guī) 定 , 即 法 定 終 局 裁 決 。 如 行 政 復 議 法 30 條 2 款 規(guī) 定 : 根 據(jù) 國 務 院 或 省 、 自 治 區(qū) 、 直 轄 市 人 民 政 府 對 行 政 區(qū) 劃 的 勘 定 、 調(diào)

13、整 或 征 用 土 地 的 決 定 , 省 、 自 治 區(qū) 、 直 轄 市 人 民 政 府 確 認 土 地 、 礦 藏 、 水 流 、 森 林 、 草 原 等 自 然 資 源 的 所 有 權 或 使 用 權 的 行 政 復 議 決 定 為 最 終 裁 決 。 第 二 種 是 隱 性 終 局 裁 決 , 即 復 議 法 等 法 律 未 明 確 規(guī) 定 , 但 按 其 性 質(zhì) 該 行 政 爭 議 只 能 由 復 議 機 關 作 出 終 局 裁 決 , 如 復 議 機 關 對 抽 象 行 政 行 為 所 作 出 的 處 理 決 定 。 第 三 種 是 事 實 上 的 終 局 裁 決 , 由 于 行

14、政 復 議 法 規(guī) 定 的 復 議 范 圍 較 行 政 訴 訟 法 受 案 范 圍 寬 泛 , 有 些 列 入 行 政 復 議 范 圍 的 行 政 爭 議 , 復 議 機 關 作 出 復 議 決 定 后 , 由 于 其 未 明 確 列 入 行 政 訴 訟 范 圍 , 使 相 對 人 無 法 再 尋 求 司 法 救 濟 , 從 而 使 復 議 決 定 具 有 事 實 上 終 局 裁 決 的 法 律 效 力 。二 、 完 善 我 國 行 政 復 議 制 度 的 設 想為 了 更 好 發(fā) 揮 行 政 復 議 制 度 促 使 行 政 機 關 依 法 行 政 保 護 行 政 相 對 人 合 法 權 益

15、的 重 大 作 用 , 充 分 實 現(xiàn) 行 政 復 議 制 度 立 法 宗 旨 , 鑒 于 上 述 行 政 復 議 制 度 中 的 缺 陷 , 筆 者 提 出 以 下 幾 點 建 議 :(一 推 進 行 政 復 議 審 查 中 立首 先 , 我 國 要 逐 步 設 立 獨 立 的 行 政 復 議 機 構(gòu) , 復 議 機 構(gòu) 的 獨 立 設 置 , 不 僅 是 各 國 行 政 行 為 審 查 機 制 的 共 同 發(fā) 展 趨 勢 , 也 是 我 國 加 入 WTO 后 面 臨 的 現(xiàn) 實 要 求 。 WTO 規(guī) 則 所 涉 及 的 司 法 審 查 , 只 要 求 審 查 機 構(gòu) 保 持 充 分 獨

16、 立 性 , 并 不 排 除 審 查 機 構(gòu) 具 有 形 式 上 的 某 種 行 政 屬 性 。 從 國 外 和 我 國 臺 灣 地 區(qū) 來 看 , 獨 立 復 議 機 構(gòu) 主 要 有 兩 種 模 式 。 一 是 英 美 模式 , 英 國 設 有 行 政 裁 判 所 , 既 不 隸 屬 于 法 院 , 也 不 隸 屬 于 行 政 系 統(tǒng) , 裁 判 所 及 其 人 員 地 位 獨 立 , 辦 案 不 受 行 政 機 關 及 官 員 干 涉 ; 美 國 各 州 設 有 行 政 聽 證 辦 公 室 , 隸 屬 于 州 政 府 , 但 與 其 他 行 政 部 門 均 享 有 獨 立 的 法 律 地

17、位 。 二 是 歐 陸 國 家 和 我 國 臺 灣 地 區(qū) 的 模 式 。 這 些 地 區(qū) 設 立 了 隸 屬 于 行 政 機 關 的 復 議 機 構(gòu) , 但 不 允 許 地 方 職 能 部 門 依 據(jù) 行 政 指 導 或 行 政 領 導 關 系 作 為 下 一 級 部 門 的 行 政 復 議 機 關 , 從 而 有 效 避 免 了 我 國 行 政 復 議 實 踐 中 普 遍 存 在 的 條 條 管 轄 所 引 起 的 部 門 保 護 弊 端 。 即 使 在 政 府 設 立 的 行 政 復 議 機 構(gòu) , 在 法 律 上 也 實 現(xiàn) 了 相 對 獨 立 的 審 查 地 位 。 特 別 是 臺

18、灣 模 式 , 它 既 吸 取 了 大 陸 法 系 國 家 的 制 度 傳 統(tǒng) , 又 結(jié) 合 本 地 資 源 進 行 相 應 改 造 。 我 國 臺 灣 地 區(qū) 由 獨 立 常 設 機 構(gòu) 承 擔 訴 愿 案 件 審 理 任 務 , 采 取 公 正 審 議 的 司 法 化 程 序 , 具 有 決 定 權 的 委 員 由 多 方 人 士 構(gòu) 成 , 客 觀 上 打 破 了 因 行 政 隸 屬 關 系 而 生 的 法 外 干 涉 , 有 效 消 除 了 完 全 由 公 務 員 充 任 訴 愿 審 議 人 員 因 行 政 、 政 治 上 的 考 慮 而 袒 護 被 審 查 機 構(gòu) 的 可 能 。與

19、 此 同 時 , 行 政 輔 助 人 員 承 辦 諸 如 調(diào) 查 取 證 、 委 托 鑒 定 等 工 作 量 大 而 法 律 性 較 低 的 事 務 , 大 大 提 高 辦 案 效 率 。 比 較 上 述 模 式 , 筆 者 贊 同 我 國 借 鑒 臺 灣 地 區(qū) 的 做 法 , 因 為 這 樣 的 制 度 調(diào) 整 代 價 較 小 , 相 對 容 易 實 現(xiàn) , 符 合 我 國 國 情 。 制 度 調(diào) 整 的 第 一 步 , 可 以 對 現(xiàn) 有 行 政 復 議 人 員 構(gòu) 成 進 行 改 造 , 凡 具 有 行 政 復 議 職 能 的 機 關 均 采 取 行 政 復 議 委 員 會 形 式 ,

20、 委 員 原 則 上 為 5- 15 人 之 間 的 單 數(shù) , 其 中 從 學 者 、專 家 中 選 聘 人 員 為 委 員 總 數(shù) 1/ 2, 地 方 各 級 行 政 復 議 委 員 會 選 聘 人 員 需 經(jīng) 省 級 復 議 委 員 會 認 可 。 行 政 輔 助 人 員 由 復 議 機 關 從 熟 悉 法 制 工 作 事 務 人 員 中 選任 。 經(jīng) 過 一 段 時 間 的 實 踐 , 可 進 行 第 二 步 制 度 調(diào) 整 ,取 消 地 方政府部門辦理行政復議案件的職權, 只以地域為原則設 立 統(tǒng) 一 的 地 方 各 級 行 政 復 議 委 員 會 。其 次 ,要 建 立 行 政 復

21、 議 人 員 任 職 資 格 制 度 ,確 保 行 政 復 議 人 員 的 專 業(yè) 水 平 。國 外 行 政復議人員, 一般都有相當法律水準, 不少都是執(zhí)業(yè)律師 出 身 。我 國 在 設 置 相 對 獨 立 的 復 議 機 構(gòu) 的 同 時 ,應 建 立 行 政 復 議 人 員 任 職 資 格 制 度 。復 議 委 員 會 委 員 可 參 照 法 官 標 準 , 確定相應選任條件。為確保行政輔助人員的素質(zhì), 從長遠 考 慮 , 也 應 要 求 其 參 加 全 國 統(tǒng) 一 司 法 考 試 ,獲 取 資 格 后 方 能 從事行政復議工作。 （ 二 ）明 確 規(guī) 定 凡 經(jīng) 過 行 政 復 議 的 案

22、 件 起 訴 時 一 律 以 復 議 機 關 為 被 告 ,加 強 對 復 議 機 關 的 監(jiān) 督 復 議 機 關 依 法 行 政 需要司法強有力的監(jiān)督, 通過行政訴訟對行政復議行為的 有 效 監(jiān) 督 , 不 但 可 以 促 進 復 議 機 關 依 法 行 政 ,而 且 可 保 障 行 政法治原則有效實現(xiàn)。將復議機關確立為行政訴訟被告, 這 是 法 院 對 復 議 機 關 實 施 有 效 監(jiān) 督 的 前 提 。因 此 ,我 國 現(xiàn) 行 法 律 應 規(guī) 定 , 經(jīng) 過 行 政 復 議 的 案 件 ,無 論 復 議 機 關 作 出 維 持 決 定 還 是 作 出 撤 銷 變 更 決 定 ,當 事 人 對 復 議 決 定 不 服 提 起 訴訟時, 均以復議機關為被告。 此改革之益處在于: 一是 如 明確規(guī)定復議機關不依法履行職責將承擔不利法律后果, 司法審查的存在對復議機關人員產(chǎn)生心理壓力, 這可以大 大 促 進 復 議 機 關 依 法 履 行 法 定 職 責 ,合 法 、公 正 地 作 出 復 議 決 定 ;二 是 復 議 機 關 為 避 免 介 入 訴 訟 而 作 出 維 持 決 定 時 ,該