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文檔簡介
1、存款保險機構代位受償優(yōu)先權立法探究(一) 內(nèi)容提要:存款保險機構代位受償優(yōu)先權是指存款保險機構基于法律規(guī)定在賠付了存款人的存款損失后,其取得的代位求償權相對于一般債權人所具有的優(yōu)先受償?shù)臋嗬?。它源自關國1993年綜合預算協(xié)調(diào)法中的“國民存款人優(yōu)先”條款,是上個世紀80年代美國銀行業(yè)危機的產(chǎn)物。賦予存款保險機構代位受償優(yōu)先權有利于存款保險基金的安全和穩(wěn)定,更好地發(fā)揮存款保險制度所具有的保護存款人利益、維護金融穩(wěn)定等職能。從法理角度考察。存款保險機構代位受償優(yōu)先權具有堅實的法理基礎。我國有必要借鑒美國的立法經(jīng)驗,賦予我國存款保險機構代位受償優(yōu)先權。賦予
2、我國存款保險機構代位受償優(yōu)先權與我國現(xiàn)行法的思想與規(guī)定具有兼容性,但還需要與我國現(xiàn)行的商業(yè)銀行法和破產(chǎn)法協(xié)調(diào)。關鍵詞:存款 保險機構 優(yōu)先權 保險代位權 法理 基礎立法存款保險基金是從資本金和保費收入等資金來源中形成的一筆相對穩(wěn)定的資金,是存款保險機構賴以發(fā)揮作用的物質(zhì)基礎。為了保障存款保險制度所具有的保護存款人利益。維護金融穩(wěn)定等職能,各國對存款保險基金穩(wěn)定都予以高度重視,大多以立法形式對運營、管理和安全等問題做出明確規(guī)定。美國作為最早建立存款保險制度的國家,在經(jīng)歷了上個世紀80年代的銀行業(yè)危機后,通過頒布一系列改革法案,其存款保險制度日臻成熟,有許多立法經(jīng)驗為各國所關注,在維護存款保險基金
3、的安全方面,其賦予存款保險公司代位受償優(yōu)先權的作法尤其令人矚目。在美國,存款保險機構的優(yōu)先權包括兩個方面,一是存款保險機構作為關閉的金融機構的清算人對清算發(fā)生的費用享有優(yōu)先權;二是存款保險機構在賠付了存款人的損失后,享有代位受償優(yōu)先權。筆者認為,破產(chǎn)清算人就清算費用享有優(yōu)先權是各國的通行作法,存款保險機構作為關閉的金融機構的清算人,對清算發(fā)生的費用享有優(yōu)先權自不待言,但存款保險機構享有的代位受償優(yōu)先權卻不能不說其甚為獨到,因此有必要對存款保險機構代位受償優(yōu)先權的立法進行探究。一、存款保險機構代位受償優(yōu)先權的概念“優(yōu)先權”一詞譯自外文,拉丁文為“privilegia”,法文為“privilege
4、s”,日本譯為“先取特權”,我國的臺灣學者認為譯為“優(yōu)先受償權”較為適宜。就優(yōu)先權的概念而言,法國民法典第2095條把優(yōu)先權定義為:“依據(jù)債權的性質(zhì),給予某一債權人先于其他債權人。甚至先于抵押權人受清償?shù)臋嗬!蔽覈鴮W者認為優(yōu)先權是指特定債權人直接基于法律的規(guī)定而享有的就債務人的總財產(chǎn)或特定動產(chǎn)、特定不動產(chǎn)的價值優(yōu)先受償?shù)臋嗬?。筆者認為,通常而言,優(yōu)先權是指特定債權人基于法律的直接規(guī)定而享有的就債務人的財產(chǎn)優(yōu)先于普通債權人受償?shù)臋嗬?。與其他的擔保物權相比,優(yōu)先權具有法定性與債權性質(zhì)的特殊性兩個本質(zhì)的特征。為此,法國學者Cabrillac稱優(yōu)先權是法律“憑債權質(zhì)量授予”的權利。優(yōu)先權制度源于古羅
5、馬法,現(xiàn)代意義上的優(yōu)先權制度始于法國民法典,目前受法國民法典影響的國家基本上都規(guī)定了優(yōu)先權制度,并且隨著時代的發(fā)展,不斷地有新的債權被賦予優(yōu)先效力。存款保險機構代位受償優(yōu)先權即是優(yōu)先權體系中的一個新成員。它源于美國1993年綜合預算協(xié)調(diào)法中的“國民存款人優(yōu)先條款”。該條款規(guī)定:一家已倒閉機構的存款人(包括聯(lián)邦保險存款公司。它在支付受保存款持有人后取得代位權)相對于一般債權人有優(yōu)先獲償權?;谠摋l款規(guī)定及上述優(yōu)先權的概念,存款保險機構代位受償權可以定義為:存款保險機構基于法律規(guī)定在賠付了受保險人存款人的損失后,其取得的代位求償權相對于一般債權人所具有的優(yōu)先受償?shù)臋嗬?。二、存款保險機構代位受償優(yōu)先
6、權產(chǎn)生的背景、主要內(nèi)容及意義美國存款保險機構代位受償優(yōu)先權的產(chǎn)生是有其深刻的歷史背景。眾所周知,美國現(xiàn)代意義上的存款保險制度源于20世紀20年代末和30年代初發(fā)生的那場金融大危機。為恢復公眾對銀行的信心,穩(wěn)定其金融系統(tǒng),美國于1933年通過了格拉斯斯蒂格爾法案。據(jù)此法案,美國建立了聯(lián)邦存款保險制度,隨后成立了聯(lián)邦存款保險公司(簡稱FDIC)聯(lián)邦儲蓄貸款保險公司(簡稱FSLIC,下文稱聯(lián)邦儲貸機構)。在聯(lián)邦存款保險公司和聯(lián)邦儲貸保險公司成立以后長達近50年的時間內(nèi),存款保險制度在維護美國銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定和促進其發(fā)展方面發(fā)揮了積極和重要的作用。這一時期每年銀行倒閉的數(shù)量都不超過10家,僅有1976年
7、為17家。但是,在上個世紀80年代早期,美國的銀行業(yè)和儲貸機構卻面臨了一場自19291933年大蕭條以來最嚴重的金融危機。1980至1994年的15年間。有2912家聯(lián)邦保險的存款機構倒閉,相當于每隔一天就有1家倒閉,倒閉金融機構持有9240億美元資產(chǎn),相當于每天需要變現(xiàn)或處理1.68億美元資產(chǎn)。參加聯(lián)邦保險的存款機構中約有1/6被關閉或需要資金援助,這些機構的資產(chǎn)占整個銀行體系的20.5。由于銀行業(yè)危機嚴重,其保險基金入不敷出,聯(lián)邦儲貸保險公司儲備被耗盡,到1988年聯(lián)邦儲貸保險公司的保險基金已出現(xiàn)赤字780億美元,當國會于1989年通過金融機構改革、復興和強化法時,聯(lián)邦儲貸保險公司正面臨著
8、如何處理600家陷入嚴重危機、資產(chǎn)達3500億美元的儲貸機構的問題。為避免因保險基金的虧空而引發(fā)的動蕩,金融機構改革、復興和強化法撤銷了聯(lián)邦儲貸保險公司,設立處置信托公司,并動用納稅人的錢才解決了儲貸機構的危機。20世紀80年代末,銀行和儲貸機構危機到達頂峰,在1988年至1992年的5年間,銀行或儲貸機構平均每天就有1家銀行或儲貸機構倒閉,每天流入聯(lián)邦存款保險公司的資產(chǎn)達3.85億美元。為應對更為嚴重的危機,美國又發(fā)布一系列法律。一方面規(guī)定新的處置工具來補充虧空的保險基金。另一方面通過及時整改行動、降低處置成本、減少支出等措施來保護保險基金免受長期損失。如1991年聯(lián)邦保險公司促進法規(guī)定當1
9、家機構的資本充足率不足時,必須在90日內(nèi)給這家機構任命接管人或清算人,但如果認為延期能更好地保護保險基金免受長期損失,則相關的聯(lián)邦監(jiān)管當局可以同意給予90天的延期;1991年處置信托公司再融資、重組和促進法規(guī)定,從1992年4月1日起,處置信托公司再融資、重組和促進法案向處置信托公司提供250億美元的融資。然而對存款保險基金最具有特殊重要意義的是美國國會1993年頒布的綜合預算協(xié)調(diào)法該法中的一項“國民存款人優(yōu)先”條款,標志著存款保險機構代位受償優(yōu)先權的產(chǎn)生?!皣翊婵钊藘?yōu)先”條款規(guī)定了該條款開始適用的時間,即該條款適用于1993年8月10日后關閉的所有參保存款機構的資產(chǎn);具體規(guī)定了破產(chǎn)金融機構
10、資產(chǎn)對下列五大類別債務償付的先后順序;具體的順序為:(1)聯(lián)邦存款保險公司作為清算人發(fā)生的管理費;(2)存款負債,包括聯(lián)邦存款保險公司的次級索償權(即代位求償權);(3)任何普通或高級負債;(4)任何次級債務,包括共同受控的存款機構為承擔交叉擔保損失分攤而產(chǎn)生的負債;(5)對股東或其他人員的負債,包括控股公司及其債權人。從上述條款的內(nèi)容,我們可以看到,聯(lián)邦存款保險公司的次級索償權(即代位求償權)包括在存款負債中,排在無擔保的普通債權人的索償權之前。所以我們認為,依據(jù)這一條款,法律直接賦予了聯(lián)邦存款保險公司代位受償優(yōu)先權。綜上所述,應該說,存款保險機構代位受償優(yōu)先權是上個世紀80年代。美國銀行業(yè)
11、嚴重危機的產(chǎn)物。在當時的歷史背景下,其立法的旨意主要在于重新確定債權的清償順序,減少聯(lián)邦保險公司和信托處置公司的處置成本。但是,從今天看來,賦予存款保險機構代位受償優(yōu)先權以減少成本的立法意義仍然存在,而且相比當時“減少處置成本”的意義要更為深遠:首先,有利于減少基金支出,維護保險基金的穩(wěn)定和安全。保險基金的運動過程是:一方面由投保銀行保險費收入中流進存款保險機構,另一方面存款保險機構因行使清算、賠償?shù)嚷毮?,一部分資金又流出保險機構。對保險基金來講,其最大的支出就是在受保的金融機構資不抵債時,按存款保險合同規(guī)定向受保的金融機構的存款人支付存款損失。雖然存款保險機構在支付存款損失后,可以依代位權原
12、則,享有向存款金融機構代位求償?shù)臋嗬?。但問題是,存款保險機構代位求償?shù)膶ο笸琴Y不抵債或破產(chǎn)的存款金融機構,存款保險機構代位求償權一旦與其他普通債權處于同一清償順序時,這種權利的功能將損失大半。而賦予存款保險機構代位優(yōu)先受償權,意味著存款保險機構優(yōu)先于普通債權人受償,這增加了存款保險機構受償?shù)臋C會和比例,有利于保險基金的回收。維護保險基金的穩(wěn)定和安全。其次,有利于存款保險制度職能的發(fā)揮,構筑堅固的金融安全網(wǎng)。存款保險制度具有保護存款人的利益,提高銀行體系的公信力。維護金融體系安全等職能。在西方國家,該制度和銀行業(yè)審慎監(jiān)管、最后貸款人制度通稱為金融監(jiān)管的三道防線。而存款保險機構賴以發(fā)揮作用的物
13、質(zhì)基礎是存款保險基金的安全與穩(wěn)定。賦予存款保險機構代位優(yōu)先受償權,對受保的金融機構存款人而言,增強了存款人風險的保障;對投保的金融機構而言,賦予存款保險機構代位優(yōu)先受償權有利于增強對銀行業(yè)的信心,在金融機構流動性資金困難時,有利于避免擠提等金融風潮,對金融體系而言,能夠構筑堅固的金融安全網(wǎng)。所以,賦予存款保險機構代位優(yōu)先受償權,有利于存款保險制度職能的發(fā)揮。三、存款保險機構代位受償優(yōu)先權的法理基礎考察依據(jù)債權平等原則,同一債務人有幾個債權人時,全部債權人都可以從債務人的總財產(chǎn)中平等得到清償,當債務人的財產(chǎn)不足清償時,應按比例受償,而優(yōu)先權制度則是對債權平等原則的突破。法律之所以設立優(yōu)先權制度,
14、其旨在保障特定的債權人在債務人的財產(chǎn)不足以清償全部債務時,享有優(yōu)先于其他債權人優(yōu)先受償?shù)臋嗬?,從而維護該特定人的利益。所以,優(yōu)先權雖然是法律規(guī)定的特權,但它并非是法律任意而為,它反映了法律針對社會中實際存在的利益沖突而做出的一種價值判斷及取舍,表達了法律最根本的價值訴求,其間蘊含著深厚的法理基礎。優(yōu)先權制度的立法基礎主要有公平、正義,維護基本人權以及保障公共利益和社會利益等法律與社會理念。雖然美國存款保險機構代位受償優(yōu)先權是應對80年代危機的產(chǎn)物,但從法理角度考察,它同樣蘊含著堅實的法理基礎。存款保險機構代位受償優(yōu)先權制度的立法基礎主要表現(xiàn)在以下兩個方面:1.符合優(yōu)先權蘊涵的公平的法律理念法的
15、價值有公平、正義、平等、秩序、效益等等。然而法的天職與精髓在于追求與實現(xiàn)公平正義。公平又稱公正、平等,有時也與正義混用。從法學史上講,公平原則是對平等原則的發(fā)展。平等是與法律的普遍性聯(lián)系的,它要求同等的人應當受到同等的對待。然而平等往往忽略了現(xiàn)實生活中各種問題的具體性和復雜性,造成實質(zhì)的不平等。公平是對平等的一種揚棄,公平除了包含平等原則的合理內(nèi)核外,還強調(diào)針對不同情況和不同的人予以不同的法律調(diào)整。公平的法律調(diào)整手段是多樣化的,表現(xiàn)為法為糾正不公平而對其他法律價值采取的種種措施或手段,包括對平等的限制和超越。法律的優(yōu)先權制度正是基于公正而對平等做出的超越??疾齑婵畋kU機構代位受償優(yōu)先權,其同樣
16、蘊涵著優(yōu)先權制度公平的價值理念。因為存款保險機構代位受償優(yōu)先權的基礎是存款保險機構代位權,它是保險基本法中保險代位權在存款保險制度中的延伸。根據(jù)代位權原則,存款保險機構在賠付了作為被保險人的存款人的損失后,享有向存款金融機構代位求償?shù)臋嗬?。而“代位(subrogation)”一詞源于拉丁語“submgate”,其原意是“使一人處于另一人的位置上”。從公平的角度而言,它意味著存款保險機構在清償了存款人的損失之后應處于了其代位的存款人清償順位上,將其列在其代位的存款人清償順位之上或之下都有違于公平原則,都不能真正稱之為“代位”。美國1993年頒布了綜合預算協(xié)調(diào)法賦予了國民存款人優(yōu)先權。所以根據(jù)公平
17、原則,金融機構代位受償權也相應地享有優(yōu)先權。因此它在立法表述為:存款負債,包括聯(lián)邦存款保險公司的次級索償權。它表明聯(lián)邦存款保險公司在賠付了處于優(yōu)先權地位的存款人的損失后處于了與原存款人同等的地位。2.符合優(yōu)先權蘊涵的“公益優(yōu)于私益”的法律和社會理念公共利益是由個人利益組成的社會利益,代表著共同的長遠的個人利益,公共利益是個人利益的最終價值指向,兩者具有一致性。兩者的關系是“公益”本身可能全部或部分與“私益”重疊,但也可能相對立。當兩者沖突時,羅馬法學家西塞羅認為“公益優(yōu)于私益”。正是基于這種理念,現(xiàn)代社會本位的民法理論已對近代個人本位的民法原則進行了修正,認為私人利益應當受到公共利益的限制。優(yōu)
18、先權制度中司法費用優(yōu)先權、稅金優(yōu)先權、破產(chǎn)清算費用優(yōu)先權等無不代表著公共利益優(yōu)于私人的利益,共同的利益優(yōu)于個體的利益的價值取向。與上述的公法優(yōu)先權一樣,賦予存款保險機構代位優(yōu)先權也蘊涵著“公益優(yōu)于私益”的法律和社會理念。因為在沒有優(yōu)先權的情況下,存款保險機構代位受償權可能會與普通債權人是處于同一的順位上,享有同等的受償權利,賦予存款保險機構代位優(yōu)先權后,存款保險機構代位受償權則先于普通債權受償,它是犧牲普通債權人的利益為條件,與普通債權人的利益相沖突。但法律之所以賦予存款保險機構優(yōu)先權是因為存款保險制度擔當著維護公共利益職能的重任,與商業(yè)保險機構存在本質(zhì)的區(qū)別。從存款保險制度的構成要素與基本特
19、征來看,存款保險的運行機理與商業(yè)保險的運行機理有類似的一面,但存款保險不同于一般的商業(yè)保險,它屬于社會保險的范疇。它的目的與功能與一般的商業(yè)保險的目標功能也存在著根本區(qū)別。在經(jīng)營的目的上,商業(yè)保險在為投保人提供保障的同時,以追逐盈利為最高目的,而存款保險作為“金融安全網(wǎng)”的組成部分是以保護中小儲戶的利益、維護金融體系的穩(wěn)定為最高目標。在承擔的職能上。存款保險大多具備管理和經(jīng)營雙重職能,即存款保險機構在提供保險的同時,也具有金融管理的職能;而商業(yè)保險更側重于經(jīng)營職能。存款保險機構作為存款保險制度的執(zhí)行機構,具體執(zhí)行存款保險制度擔當?shù)木S護公共利益的重要職能,所以法律賦予其優(yōu)先權。需要說明的是,優(yōu)先
20、權就整體而言是基于公平、保護弱者生存權以及公權優(yōu)于私權等因素的考慮設定的,但就某項具體的優(yōu)先權而言,它的設立既可能有其中的一個法理依據(jù),也可能同時具有多項法理依據(jù)??疾齑婵畋kU機構代位受償優(yōu)先權的法律基礎,無論法律從公平的角度抑或從公權優(yōu)先的角度,法律都有理由賦予存款保險機構代位受償優(yōu)先權,公平和公權優(yōu)先共同構筑了美國存款保險機構代位受償優(yōu)先權堅實的法理基礎。四、賦予我國存款保險機構代位受償優(yōu)先權的必要性分析從美國80年代的銀行業(yè)危機及聯(lián)邦儲貸保險公司破產(chǎn)中,我們可以深切地感受到,存款保險制度作為國家金融安全網(wǎng)的最后一道防線,其救助問題銀行的能力還要取決于存款保險基金的多少,因此,要切實發(fā)揮存
21、款保險機構的功能還必須注意存款保險基金的積累與穩(wěn)定。而在存款保險機構向投保的破產(chǎn)銀行資產(chǎn)索賠中。給予存款保險機構代位受償優(yōu)先權,是保護存款保險基金來源的一種方法。這種優(yōu)先權的優(yōu)勢是有利于增加可能從破產(chǎn)銀行資產(chǎn)中可收回的金額,從而減少對積累基金的資金需求。在我國,已有學者提出,在我國存款保險制度剛剛建立時,由于存款保險基金的有限性和較低的收費標準。應當給予存款保險機構代位受償優(yōu)先權。只有這樣才可以在有效保護存款保險基金安全的同時,增加回收資金的數(shù)量,從而減少對投保金融機構的收費并最終惠及廣大儲戶。從我國目前的銀行業(yè)現(xiàn)狀及我國未來存款保險費率標準看,我國賦予存款保險機構代位優(yōu)先受償權確實存在著現(xiàn)實
22、的必要性。1.我國金融體系尚不穩(wěn)定,所需的存款保險基金規(guī)模較大存款保險基金的需求主要依各國的具體情況而定,一般而言。如果一國的金融市場信用體系較為健全,銀行系統(tǒng)或大多數(shù)銀行已經(jīng)完成重組,終償債能力和盈利能力呈現(xiàn)良性循環(huán),金融機構的監(jiān)管和市場退出機制較為規(guī)范和完善,整個金融體系趨于穩(wěn)定的情況下,存款保險體系所需的基金的規(guī)模較??;反之,存款保險體系所需的基金的規(guī)模則較大。反觀我國的銀行業(yè)狀況。目前還存在許多不穩(wěn)定的因素。經(jīng)過多年的金融體制的改革和深化。雖然目前我國商業(yè)銀行資產(chǎn)質(zhì)量有所提升,不良貸款繼續(xù)下降,國有商業(yè)銀行改革邁出新的重要步伐,中國銀行與中國建設銀行相繼改組為股份有限公司。交通銀行完成財務重組,農(nóng)村信用社改革試點范圍延伸至第二批21個?。ㄊ?、區(qū))。但從目前中國經(jīng)濟宏觀調(diào)控在金融市場所引發(fā)的一系列問題來看,中國的金融體系仍然很脆弱,各類銀行的不良資產(chǎn)率并沒有
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