行政執(zhí)法角度看和解制度分析探討

1、行政案件不適用調(diào)解原則是行政訴訟和行政復(fù)議的一個(gè)基本原則1。行政訴訟領(lǐng)域在進(jìn)行“行政和解”實(shí)踐的同時(shí)，也在進(jìn)行大量的理論研究。行政復(fù)議領(lǐng)域已經(jīng)開(kāi)始了行政和 解制度的實(shí)踐探索。本文從行政執(zhí)法角度對(duì)行政和解制度談了看法。和解可以作為行政爭(zhēng) 議的解決方式，和解要合法、合理，和解不能破壞也已建立起來(lái)的依法行政良好局面。關(guān)鍵詞行政執(zhí)法行政和解不適用調(diào)解原則是行政訴訟和行政復(fù)議的一個(gè)基本原則。但是在實(shí)際的行政復(fù)議和行政訴 訟工作中，大多數(shù)的行政案件是通過(guò)調(diào)解，申請(qǐng)人撤回申請(qǐng)或原告撤銷訴訟，而告終結(jié)。 這種做法畢竟沒(méi)有法律的明確肯定。法學(xué)專家和司法工作者在經(jīng)驗(yàn)交流和理論探討時(shí)，多 使用“和解”、“協(xié)調(diào)”等字

2、眼，慎用“調(diào)解”，無(wú)非是為規(guī)避行政案件不適用調(diào)解原則。 這種尷尬的局面無(wú)疑也對(duì)作為當(dāng)事人一方的行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生一定的影響。作者作為基層的行 政執(zhí)法人員，參與了一些行政復(fù)議和訴訟的應(yīng)訴工作，也處理了部分行政糾紛，試圖從行 政執(zhí)法角度談?wù)勛约旱目捶?。本文探討的行政和解制度，是包括調(diào)解、和解、協(xié)調(diào)等概念 在內(nèi)，針對(duì)“行政案件不適用調(diào)解”原則的反面一一行政案件可適用調(diào)解的論點(diǎn)提出的解 決有關(guān)行政糾紛的機(jī)制或制度。1.行政訴訟領(lǐng)域的行政和解制度。中華人民共和國(guó)行政訴訟法第五十條明文規(guī)定了“人民法院審理行政案件，不適用調(diào) 解”的原則。并且被行政法學(xué)家、法學(xué)教育家、法律工作者奉為行政法的一條鐵律。但是， 大量的

3、行政訴訟案件，通過(guò)所謂的和解、協(xié)商、調(diào)解、互諒互讓等方式，由原告撤訴，案 件終結(jié)了事。這使在行政訴訟領(lǐng)域引入行政和解制度的研究越來(lái)越多，呼聲越來(lái)越高，而 且提出了實(shí)施行政和解制度的詳細(xì)框架。2行政復(fù)議領(lǐng)域的和解制度。行政復(fù)議法實(shí)施條例規(guī)定，公民、法人和其它組織對(duì)行政機(jī)關(guān)基于自由裁量權(quán)做出的具體行政行為不 服，當(dāng)事人雙方可以在行政復(fù)議決定前進(jìn)行和解。公民法人和其它組織對(duì)行政機(jī)關(guān)基于自 由裁量權(quán)做出的具體行政行為不服，以及行政賠償和行政補(bǔ)償糾紛，可以由行政復(fù)議機(jī)關(guān) 進(jìn)行調(diào)解。專家提出的理論和實(shí)踐依據(jù)主要有：（1）自由裁量權(quán)的存在。（2）行政復(fù)議 實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。（3）符合國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施

4、綱要規(guī)定的積極探索預(yù)防 和化解社會(huì)矛盾的新路子的要求。（4）符合“和為貴”的文化傳統(tǒng)。（5）現(xiàn)代行政法理 論的發(fā)展為行政復(fù)議和解提供了新的理論基礎(chǔ)。（6）國(guó)外替代性糾紛解決方法的理論和 實(shí)踐。（7）其它。行政和解有利于節(jié)約行政成本和當(dāng)事人申請(qǐng)救濟(jì)的成本等。63.從行政執(zhí)法角度看待行政和解制度。3.1行政和解制度的利與弊行政和解制度的利一一有較大的生命力。理由是：明，行政和解節(jié)約大量的行政成 本，復(fù)議和訴訟消耗大量的行政成本。第二，行政和解可以挽回行政主體敗訴的面子。俗話說(shuō)：“金無(wú)足赤，人無(wú)完人?！弊鍪乱彩侨绱?。在大量的復(fù)雜的行政管理事物中，即使是 內(nèi)部管理很規(guī)范，人員責(zé)任心很強(qiáng)的單位，不出現(xiàn)任

5、何紕漏是不可能的。有時(shí)候，行政相 對(duì)人抓住了行政機(jī)關(guān)的薄弱環(huán)節(jié)，提起行政復(fù)議或訴訟，對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，壓力還是不小 的。在具體行政行為存在違法情形、明顯適當(dāng)、主要程序錯(cuò)誤的情況下，行政機(jī)關(guān)更愿意 和解。上面提到的通過(guò)和解解決的2件行政爭(zhēng)議中，行政機(jī)關(guān)就存在許可受理、注銷許可 等程序冋題。第三，對(duì)于有些復(fù)雜糾紛，行政機(jī)關(guān)耗不起功夫，采取讓步，忍氣吞聲，以和解了事。有 的行政糾紛，申請(qǐng)人或原告就自稱“刁民”，訴訟的目的就是為了出氣、解氣，發(fā)泄心中 的郁悶。這讓被告行政機(jī)關(guān)難堪，也讓法官難辦。讓行政機(jī)關(guān)勝訴吧，原告上訴、上訪是 必然的，可能造成更大的社會(huì)矛盾；讓原告勝訴吧，對(duì)行政機(jī)關(guān)也可能不公平，挫傷

6、執(zhí)法 人員的積極性。法院多采取說(shuō)服雙方和解，達(dá)到息訟的目的。行政機(jī)關(guān)也無(wú)奈之下會(huì)采取 妥協(xié)的和解措施。第四，和解存在一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。執(zhí)法實(shí)踐中，嚴(yán)格依法行政只是理想化的，在實(shí)踐中不 可能事事行得通。比如，社會(huì)上的違法現(xiàn)象非常多，按照“依法行政”的要求，對(duì)違法行 為必須依法處罰。然而，實(shí)際能夠查處的只是少數(shù)，立了案的處罰案件，還有調(diào)查不下去， 處罰不下去，執(zhí)行不下去的情況。原因是多方面的。到了行政復(fù)議、行政訴訟程序的案件， 采取和解的方法，對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，即使放棄一些權(quán)利，沒(méi)有什么大不了的。通過(guò)和解， 有時(shí)候促進(jìn)了社會(huì)和諧，化解了行政執(zhí)法部門與當(dāng)事人之間的敵對(duì)情緒。但是，這中情況 的存在，不是說(shuō)

7、行政機(jī)關(guān)執(zhí)法隨意性太大，濫用職權(quán)，客觀現(xiàn)實(shí)使然。一是行政和解制度可能消弱法律具有的強(qiáng)制性。行政訴訟和行政復(fù)議的立法宗旨之一是保障行政機(jī)關(guān)依法 行使職權(quán)（詳見(jiàn)行政訴訟法第一條和行政復(fù)議法第一條）。行政和解制度中對(duì)合 法、合理的行政行為讓行政機(jī)關(guān)妥協(xié)、讓步，其實(shí)是對(duì)違法者的縱容。二是行政和解成為個(gè)別復(fù)議機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)“和稀泥”的借口。任何一個(gè)行政機(jī)關(guān)都希望 復(fù)議機(jī)關(guān)或?qū)徟袡C(jī)關(guān)支持、肯定自己做出的合法、合理的行政行為，以保證行政機(jī)關(guān)正確 行使職權(quán)。但是，這種愿望只是一廂情愿。行政和解制度可能成為復(fù)議機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)充 當(dāng)“老好人”，審理“糊涂案”的“護(hù)身符”。三是行政和解制度的有些所謂理論依據(jù)擾亂了行

8、政執(zhí)法人員業(yè)已建立的依法行政理念，行 政機(jī)關(guān)有時(shí)候不得不屈從于復(fù)議機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的壓力，所謂的和解引入“實(shí)踐效果”嚴(yán) 重挫傷了執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法的積極性。3.2對(duì)行政和解制度有關(guān)理論觀點(diǎn)的不同看法。有人認(rèn)為公權(quán)力不可處分理論已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代行政理論的要求。上海交通大學(xué)法學(xué) 院教授葉必豐認(rèn)為：行政權(quán)不得處分的原理從當(dāng)前的理論和實(shí)踐分析尚無(wú)法被推翻。同時(shí) 指出，行政和解和調(diào)解也不必孜孜不倦地謀求行政權(quán)不得處分原理的被推翻。本人很贊同 該觀點(diǎn)。在衛(wèi)生行政執(zhí)法中，公權(quán)力不可處分原理一直是衛(wèi)生法治宣傳教育的核心內(nèi)容， 目的是為了強(qiáng)化衛(wèi)生行政執(zhí)法人員的法治意識(shí)，正確對(duì)待手中的權(quán)力，認(rèn)真行使好自己的 職責(zé)。由于

9、公權(quán)力不可處分理念在執(zhí)法人員思想中的牢固樹(shù)立，衛(wèi)生行政執(zhí)法才得以規(guī)范 行使。如果對(duì)該原理產(chǎn)生懷疑，無(wú)疑對(duì)剛剛樹(shù)立起來(lái)的依法行政理念的巨大挑戰(zhàn)，后患無(wú) 窮。行政和解制度與公權(quán)力不可處分原理不是水火不容的，只是針對(duì)不同的行政管理內(nèi)容 而提出的符合理論和實(shí)踐的法律原則。有人為了證明公權(quán)力可以處分這一觀點(diǎn)，稱“行政復(fù)議與聽(tīng)證程序中行政機(jī)關(guān)對(duì)不當(dāng)具體 行政行為的改變，實(shí)際上也是處分了公權(quán)。”這中說(shuō)法是不完全正確的。復(fù)議機(jī)關(guān)要求行 政機(jī)關(guān)重新做出具體行政行為是因?yàn)榫唧w行政行為存在違法或不當(dāng)?shù)那楣?jié)，是行政部門內(nèi) 部（復(fù)議機(jī)關(guān)也是行政機(jī)關(guān)）糾錯(cuò)的體現(xiàn)。聽(tīng)證程序中行政機(jī)關(guān)可能會(huì)采納當(dāng)事人的陳述 申辯意見(jiàn)，對(duì)擬做

10、出的具體行政行為（比如行政處罰）有所改變，正是為了保證具體行政 行為更加合法、合理，及時(shí)糾正多種不確定因素對(duì)當(dāng)事人利益的損害。這絕不是因?yàn)樾姓?權(quán)可以處分，而是法律為保障公權(quán)力不可處分這一原則確立的執(zhí)法監(jiān)督制度和聽(tīng)證程序制 度。322為了論證行政和解制度的合理性，有人對(duì)行政案件不適用調(diào)解和公權(quán)力不可處分理 論的依據(jù)之一公共利益優(yōu)先論提出懷疑，認(rèn)為公共利益優(yōu)先論受到了來(lái)自各個(gè)方面的質(zhì)疑。 本人認(rèn)為，公共利益優(yōu)先論在某些行政領(lǐng)域仍然是執(zhí)法的基本思想和原則。比如，對(duì)違法 行為實(shí)施行政處罰，對(duì)違法者的妥協(xié)，客觀上是對(duì)公眾安全的不負(fù)責(zé)任。公共利益優(yōu)先論 不應(yīng)當(dāng)受到懷疑和否定?，F(xiàn)代行政的主要理論之一是行政

11、契約論。作為和解制度的理論根據(jù)行政契約論的擴(kuò) 大化，作者不予反對(duì)。但是，在當(dāng)前的中國(guó)社會(huì)，這種理論還不能普遍適用于行政領(lǐng)域。 堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證上級(jí)政令的暢通和統(tǒng)一是行政機(jī)關(guān)，包括行政執(zhí)法部門的主要任務(wù)。 行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)還不可能平等，契約論還很難適用于目前我國(guó)的 執(zhí)法實(shí)踐。有人認(rèn)為“訴訟和解符合行政主體的需要”。這種說(shuō)法欠妥。行政審判機(jī)關(guān)和復(fù)議 機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為的審查權(quán)，是對(duì)行政執(zhí)法行使監(jiān)督權(quán)，這種監(jiān)督權(quán)不能因?yàn)樽鳛楸簧?請(qǐng)人或被告的行政機(jī)關(guān)的“需要”而受到干擾。行政機(jī)關(guān)的官本位思想、敗訴“丟面子”、 影響政績(jī)等對(duì)和解的所謂的“需要”是與依法行政要求格格不入的，不能成為

12、行政和解制 度存在的依據(jù)。行政機(jī)關(guān)的客觀需要，是爭(zhēng)取執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)的公正裁判（不要枉法裁決）， 是對(duì)行政執(zhí)法困境（責(zé)任重大，經(jīng)費(fèi)緊張，條件艱苦等）的理解?！霸谠V訟中引入訴訟和解制度并不違背我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定?！眮?lái)論證行政和解制 度的合理性。這種說(shuō)法不能茍同。用“不違背我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定”來(lái)論證客觀存在的行 政和解制度的合理性是可以的，但是以此作為訴訟中引入和解制度的理論根據(jù)就不妥當(dāng)了。 如果在訴訟中確立（或稱引入）行政和解制度，需要有法律的明確規(guī)定，就不存在違背法 律的問(wèn)題。3.3行政執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)重視行政和解在處理行政爭(zhēng)議中的作用。復(fù)議機(jī)關(guān)和行政審判機(jī)關(guān)是否采取和解的方式處理行政爭(zhēng)議，那不是行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的。但 是，在行政執(zhí)法領(lǐng)域，采取和解的方式處理行政糾紛，無(wú)疑是值得肯定的。如果認(rèn)為行政 和解的理論依據(jù)是相對(duì)人的參與，那么，在處理行政爭(zhēng)議或糾紛時(shí)應(yīng)當(dāng)給予相對(duì)人充分參 與的機(jī)會(huì)，發(fā)揮行政相對(duì)人的參與在化解行政爭(zhēng)議中的作用。在具體行政行為做出后，在行政訴訟和行政復(fù)議過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)排除行政和解的方 式