論我國(guó)高科技園區(qū)的政策創(chuàng)新和立法促進(jìn)

1、行政與法政府與法治!滕!（廣東商學(xué)院麗廣州法學(xué)院，廣東）摘要：高科技創(chuàng)新是高科技園區(qū)發(fā)展的核心和動(dòng)力，體現(xiàn)時(shí)代精神、符合實(shí)踐需要的政策及法律等軟環(huán)境創(chuàng)新建設(shè)也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。我國(guó)政府應(yīng)及時(shí)做出戰(zhàn)略應(yīng)對(duì)，在系統(tǒng)評(píng)估園區(qū)發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)上，建立完善的國(guó)際化、規(guī)范化制度體系，實(shí)現(xiàn)我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的縱深和全面發(fā)展。關(guān)鍵詞：高科技園區(qū)；政策；法律；創(chuàng)新中圖分類號(hào)：文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：文章編號(hào)：（）一、高科技園區(qū)政策創(chuàng)新和法律促進(jìn)的必要性高科技園區(qū)是由高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)組織和管理、區(qū)域環(huán)境、管理模式和體制、法律和政策供給等諸多要素組成的區(qū)域系統(tǒng)。世紀(jì)末，鑒于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要重新界定或進(jìn)行二次開(kāi)發(fā)，各國(guó)紛紛制定或調(diào)

2、整有關(guān)科技政策和立法。例如，美國(guó)作為高科技園區(qū)的發(fā)源地，其高科技園區(qū)的數(shù)量和規(guī)模居世界之冠。它于年即制定了第一部技術(shù)創(chuàng)新法反壟斷，隨后修改了法等數(shù)以千計(jì)的法律法規(guī)，通過(guò)了、信息法高性能計(jì)算與高速網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用法、電信法等多項(xiàng)科技法案，并且授權(quán)各州可以視具體情況頒布有關(guān)規(guī)定。作為世界上最大、秩序良好的科技園的“硅谷”，僅法律規(guī)范性日本繼年頒布文件就達(dá)，多種。筑波研究學(xué)園都市建設(shè)法后，又出臺(tái)了高技術(shù)工業(yè)智密區(qū)開(kāi)發(fā)促進(jìn)法以及一系列配套法規(guī)，如、技術(shù)城法新都市基礎(chǔ)整備法、新產(chǎn)業(yè)都市建設(shè)促進(jìn)法、地域振興整備公團(tuán)法等等。、地價(jià)公示法我國(guó)自年建立第一個(gè)高科技園區(qū)以來(lái)，通過(guò)高科技園區(qū)培育和扶持高新技術(shù)企業(yè)群體，已成

3、為具有機(jī)制性、體制性和規(guī)律性的成功實(shí)踐。期“十一五”間，由于高科技園區(qū)在國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的核心地位，加速其規(guī)劃與發(fā)展的要求更加迫切：第一，要進(jìn)一步發(fā)揮園區(qū)的集聚效應(yīng)。利用其具有獨(dú)特資源秉賦的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，形成高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高地，率先發(fā)展起具有創(chuàng)新能力的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)部門，改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成互動(dòng)的產(chǎn)業(yè)鏈；第二，要保證園區(qū)的孵化機(jī)制和示范功能，創(chuàng)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)極。當(dāng)這些增長(zhǎng)極達(dá)到一定的發(fā)展規(guī)模，并與周邊地區(qū)形成梯度差異時(shí)，會(huì)通過(guò)不同的渠道向周邊地區(qū)輻射和擴(kuò)散，最終帶動(dòng)整個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第三，要建立規(guī)范、透明的法治界面，將制度模式內(nèi)化為系統(tǒng)支持要素。有效的制度決定著經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)、決策結(jié)

4、構(gòu)、信息結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行方式，通過(guò)政府整合和市場(chǎng)磨礪，營(yíng)造公平、高效、功能完善的社會(huì)環(huán)境。當(dāng)然，一個(gè)有活力的高科技園區(qū)不能簡(jiǎn)單地通過(guò)各種要素的堆積、組合來(lái)實(shí)現(xiàn)，構(gòu)建科學(xué)的組織方式使各種創(chuàng)新資源有效發(fā)揮才是問(wèn)題的關(guān)鍵。為此，政策和法律作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下最有效的制度性規(guī)范，對(duì)高科技園區(qū)的系統(tǒng)整合發(fā)揮著至關(guān)重要的作用?？疾靽?guó)外大多數(shù)高科技園區(qū)，一般經(jīng)歷過(guò)初創(chuàng)階段、創(chuàng)業(yè)階段、強(qiáng)化階段和成熟階段四個(gè)發(fā)展時(shí)期。在產(chǎn)業(yè)起步階段，各國(guó)主要是通過(guò)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和計(jì)劃施加原動(dòng)力，而在產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張階段，則主要是通過(guò)法律規(guī)范市場(chǎng)行為。目前，我國(guó)個(gè)國(guó)家級(jí)高新科技產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)均已渡過(guò)了初創(chuàng)階段，整體處于創(chuàng)業(yè)階段向強(qiáng)化階段過(guò)渡時(shí)期，一

5、部分處于強(qiáng)化階段或開(kāi)始步入成熟階段。相應(yīng)地，我國(guó)科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度模式主要表現(xiàn)為階段轉(zhuǎn)換型的過(guò)渡性立法與大量政策性措施并存。要順利實(shí)現(xiàn)發(fā)展收稿日期：作者簡(jiǎn)介：滕麗（），女，遼寧沈陽(yáng)人，廣東商學(xué)院法學(xué)院教授，法學(xué)碩士導(dǎo)師，研究方向?yàn)槊裆谭▽W(xué)。!滕麗：論我國(guó)高科技園區(qū)的政策創(chuàng)新和立法促進(jìn)階段順利轉(zhuǎn)換和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展，政策創(chuàng)新及法律完善的雙重要求仍是不可回避的問(wèn)題。由于公共政策的制定、推行及其評(píng)價(jià)體系本身便體現(xiàn)了民主的過(guò)程，代表了為實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的共同利益，孕育了一種法治的精神，筆者認(rèn)為，作為過(guò)渡性立法的表現(xiàn)，現(xiàn)階段政府采取公共政策和法律治理兩種運(yùn)作模式仍可并行不悖。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，科技政策法

6、律化，即健全具有穩(wěn)定性和權(quán)威性的法律，協(xié)調(diào)完善有效的運(yùn)作程序和模式，則既是各國(guó)規(guī)范科技活動(dòng)的基本手段和發(fā)展趨勢(shì)，也是我國(guó)加強(qiáng)科技法制建設(shè)，建設(shè)法治國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)之一。二、高科技園區(qū)的制度創(chuàng)新是發(fā)展型政府的職責(zé)和使命近現(xiàn)代社會(huì)發(fā)生的各種變革，如技術(shù)創(chuàng)新、知識(shí)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等等，均與社會(huì)制度變遷所提供的激勵(lì)與導(dǎo)向作用有著密切的關(guān)系。高科技園區(qū)的聚集效應(yīng)、示范效應(yīng)與輻射效應(yīng)同樣需要高效的服務(wù)體系以及遠(yuǎn)程戰(zhàn)略計(jì)劃的支撐。世界高科技園區(qū)基本形成兩種發(fā)展模式：美國(guó)硅谷模式和日本筑波模式。前者是以市場(chǎng)力量為主導(dǎo)，政府提供自由的創(chuàng)新環(huán)境和健全的法律環(huán)境，優(yōu)勢(shì)主要是臨近大學(xué)、產(chǎn)業(yè)自發(fā)、文化活躍，主導(dǎo)因素是科技人

7、員的創(chuàng)新精神、私人企業(yè)家風(fēng)險(xiǎn)投資和科技人才致富氛圍，而弊端在于：過(guò)分依賴市場(chǎng)機(jī)制，合作和協(xié)調(diào)不足，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈，環(huán)境缺乏規(guī)劃，易造成資源浪費(fèi)。后者以政府為主導(dǎo)，是在危機(jī)意識(shí)驅(qū)動(dòng)下由政府推進(jìn)的，其優(yōu)勢(shì)主要在于力量集中，規(guī)劃有序，協(xié)調(diào)合作，缺點(diǎn)則是市場(chǎng)作用發(fā)揮不充分，個(gè)人創(chuàng)新不夠。以上兩種高科技園區(qū)的成長(zhǎng)過(guò)程表明：要發(fā)揮市場(chǎng)在高新技術(shù)資源配置中的基礎(chǔ)性作用和高科技園區(qū)作為有機(jī)整體的宏觀調(diào)控功能，決不意味著政府可以無(wú)為而治，單純扮演的角色。相反，必須且只能“守夜人”由政府出面構(gòu)建完備有效的制度體系，方能促進(jìn)科技、金融與產(chǎn)業(yè)的有機(jī)結(jié)合。各國(guó)在高科技園區(qū)管理模式選擇中根據(jù)各自獨(dú)特的系統(tǒng)資源，主要形成了三

8、種類型：政府規(guī)制型：充分發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用，政府不直接參與對(duì)企業(yè)的管理，而只對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范和管制以及在市場(chǎng)失效的方面發(fā)揮作用。這種模式以美、英等國(guó)為代表；政府參與型：政府控制基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)業(yè)等較為重要的產(chǎn)業(yè)，并且通過(guò)制定政策、計(jì)劃以及對(duì)國(guó)有企業(yè)的控制來(lái)引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，同時(shí)以完善的社會(huì)保障系統(tǒng)保證社會(huì)公平。這種模式以德、法、瑞典等歐洲國(guó)家為代表；政府促導(dǎo)型：政府不僅采用前兩種模式下的法律、政策手段，而且利用政府與企業(yè)的密切聯(lián)系對(duì)其發(fā)展給予行政指導(dǎo)，使企業(yè)在政府的主導(dǎo)下經(jīng)營(yíng)和發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)更新。這種模式以日本、韓國(guó)等為代表。由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚未完善，市場(chǎng)在資源配置方面尚

9、顯乏力，高科技園區(qū)體制改革的動(dòng)力主要是來(lái)源于經(jīng)濟(jì)全球化的外力要求或是由內(nèi)向外地表現(xiàn)為政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的動(dòng)機(jī)。目前高科技園區(qū)所處的特定階段，決定了在選擇管理模式時(shí)必須以政府為主導(dǎo)，注重管理創(chuàng)新。通過(guò)各種利益機(jī)制，誘導(dǎo)產(chǎn)業(yè)更新，實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)。與各發(fā)達(dá)國(guó)家相比較，我國(guó)高科技園區(qū)管理制度呈現(xiàn)以下發(fā)展態(tài)勢(shì)：由改革之初的供給主導(dǎo)型制度變遷方式逐漸向中間擴(kuò)散型制度變遷方式轉(zhuǎn)變，最終將過(guò)渡到與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在要求相一致的需求誘致型制度變遷方式，從而奠定企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的微觀主體地位，確立政府宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能。期間，我國(guó)政府可以參照“十一五”成熟高科技園區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，編制公效兼容型的發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行前瞻

10、性的規(guī)劃引導(dǎo)。規(guī)劃需涵蓋以下主要內(nèi)容：一是高科技園區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位，包括區(qū)域發(fā)展的目標(biāo)、程序、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)秩序、交易規(guī)則等；二是創(chuàng)新激勵(lì)制度，包含各項(xiàng)優(yōu)惠政策和激勵(lì)機(jī)制；三是高科技園區(qū)的約束制度，包括一些限制性行為和條件。三、我國(guó)高科技園區(qū)立法的價(jià)值取向上世紀(jì)末我國(guó)高科技園區(qū)研究已取得了階段性的成果，陸續(xù)制訂了一些區(qū)域性政策和法規(guī)。但是，隨著時(shí)代的發(fā)展，相關(guān)法律規(guī)定已滯后于社會(huì)實(shí)踐，缺陷比較明顯：缺乏開(kāi)放性、全局性、可操作性；缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，各層級(jí)立法供給量不平衡，暫行、試行性文件過(guò)多；法律個(gè)性化不足，與政策表達(dá)混同；缺乏法律評(píng)價(jià)體系和監(jiān)督措施，調(diào)控手段單一等。筆者認(rèn)為需要盡快制定有關(guān)高科技園區(qū)的

11、專項(xiàng)法律法規(guī)，加大研究力度，在今后的立法中需要著重體現(xiàn)以下要求：（一）開(kāi)放性與地域性、體系化與多層次性的統(tǒng)一。我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展，已將區(qū)域立法從地方化向全球化目標(biāo)的制度創(chuàng)新問(wèn)題提到了議事日程。為此，有必要加強(qiáng)與國(guó)際立法的銜接，保持與、等國(guó)際組織規(guī)則相一致，清理、摒棄以往地方保護(hù)主義為核心的政策、法規(guī)。目前立法體制的多層次性已經(jīng)造成高科技園區(qū)立法淵源的多層次性，往往既有職權(quán)立法，又有授權(quán)立法，既有中央立法，又有地方立法，這種立法混亂狀況嚴(yán)重影響了深層次的對(duì)外開(kāi)放。譬如，我國(guó)一些高新科技企業(yè)國(guó)際間合作或海外上市的失敗，說(shuō)明我們?cè)S多基礎(chǔ)制度和做法與國(guó)際慣例存在很大的差別。今后，應(yīng)重視不同層次間立

12、法的相互銜接，由過(guò)去的專門性立法轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)綜合性立法。我國(guó)大多（二）法律原則性與政策靈活性的統(tǒng)一。數(shù)高科技園區(qū)主要是通過(guò)提供土地和稅收等優(yōu)惠政策以及勞動(dòng)力價(jià)值優(yōu)勢(shì)等條件來(lái)吸引企業(yè)進(jìn)區(qū)而形成的空間聚集，由于這種企業(yè)的空間聚集不是以其內(nèi)在的機(jī)制和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)為基礎(chǔ)，因此，企業(yè)缺乏強(qiáng)烈的根植性，尚未形成真正的產(chǎn)業(yè)簇群。企業(yè)、政府與非贏利機(jī)行政與法政府與法治構(gòu)間的合作機(jī)制沒(méi)有形成，有效的風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制、多層次的資本市場(chǎng)體系亦未建立。有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)投資和產(chǎn)權(quán)交易的法規(guī)缺位，風(fēng)險(xiǎn)投資缺乏退出渠道，就會(huì)導(dǎo)致有意介入高科技的民間資本和海外資本徘徊不前。我們認(rèn)為政府可以通過(guò)設(shè)立各種正式和非正式的制度安排，保證社會(huì)收益和企業(yè)收

13、益的均衡，保護(hù)各類主體科技創(chuàng)新的積極性；進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)研究的投資，降低企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的壁壘；可以設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)基金，保證一些重大的、高風(fēng)險(xiǎn)的創(chuàng)新項(xiàng)目得以進(jìn)行，為科技型企業(yè)成長(zhǎng)提供平臺(tái)。作為過(guò)渡性立法的表現(xiàn)，高科技園區(qū)仍可以在法律授權(quán)范圍內(nèi)因地制宜地出臺(tái)相應(yīng)的政策，以適與此同應(yīng)轉(zhuǎn)型期的快速變化，克服法律滯后的負(fù)效應(yīng)。時(shí)，我國(guó)應(yīng)抓緊制定及其相關(guān)法律、法高科技園區(qū)法規(guī)，并將行之有效的政策性規(guī)定上升到法律的高度。在立法上進(jìn)一步明確高科技園區(qū)的管理體制，管理機(jī)構(gòu)的法律地位，包括行政級(jí)別、人員編制、財(cái)政預(yù)算等；明確高科技園區(qū)管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍，包括法律、法規(guī)的實(shí)施規(guī)劃、各項(xiàng)計(jì)劃的擬定權(quán)、規(guī)范性法律文件的立法權(quán)

14、等；明確高科技園區(qū)管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任承擔(dān)，對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣裾c行業(yè)主管部門之間的責(zé)任范圍等。我國(guó)高科技園區(qū)可持續(xù)（三）堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展觀。發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)是保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、資源環(huán)境支持與可持續(xù)發(fā)展能力之間達(dá)到一種最理想的優(yōu)化組合狀態(tài)。我國(guó)以往主要沿襲的“技術(shù)梯度轉(zhuǎn)移”產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式和的技術(shù)發(fā)展策略，“以跟蹤模仿為主”而今，世界高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)已加速由生產(chǎn)階段前移到研究開(kāi)發(fā)階段，發(fā)達(dá)國(guó)家以其雄厚的知識(shí)產(chǎn)權(quán)實(shí)力控制著絕大多數(shù)領(lǐng)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)開(kāi)發(fā)主動(dòng)權(quán)。因此，高科技園區(qū)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)原始創(chuàng)新，努力實(shí)現(xiàn)科技從以跟蹤模仿為主向以自主創(chuàng)新為主的轉(zhuǎn)變，根據(jù)資源、市場(chǎng)等比較優(yōu)勢(shì)，培育有中國(guó)特色的、有競(jìng)爭(zhēng)力和生

15、命力的產(chǎn)業(yè)。立法上應(yīng)當(dāng)以智能化、生態(tài)型、綜合性、現(xiàn)代化為目標(biāo)，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源相協(xié)調(diào)，開(kāi)發(fā)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)同步規(guī)劃，同步實(shí)施。高科技園區(qū)應(yīng)建立網(wǎng)絡(luò)化、社會(huì)化科技信息服務(wù)平臺(tái)，采納由國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織技術(shù)委員會(huì)制定的環(huán)境管理體系標(biāo)準(zhǔn)并爭(zhēng)取通過(guò)認(rèn)證，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)型發(fā)展向生態(tài)型發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。過(guò)（四）統(tǒng)一優(yōu)惠立法，區(qū)域優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠并重。去我國(guó)高科技園區(qū)為了招商引資，存在過(guò)度運(yùn)用產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策的問(wèn)題。區(qū)域優(yōu)惠立法有其不利的一面，它破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使市場(chǎng)呈現(xiàn)出塊狀格局，造成生產(chǎn)要素的浪費(fèi)，區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，加大了各經(jīng)濟(jì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)的難度。筆者認(rèn)為，首先要實(shí)現(xiàn)制度的統(tǒng)一性，采取標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、切實(shí)

16、可行的優(yōu)惠措施。以稅收優(yōu)惠為例，在完善科技稅收政策時(shí)，可以由國(guó)務(wù)院?jiǎn)为?dú)制定一個(gè)特別優(yōu)惠法案，將散見(jiàn)各處的科技稅收政策集中頒行。該法案應(yīng)先列出國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和地區(qū)發(fā)展政策以及與科技稅收政策有關(guān)的其他政策，列出國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列和地區(qū)發(fā)展序列，然后具體規(guī)定稅收優(yōu)惠方法，使人們明確稅收傾斜的原因、具體內(nèi)容、辦理方法和程序，加強(qiáng)立法的嚴(yán)肅性和執(zhí)法的有效性。其次，應(yīng)注意體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策相結(jié)合，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局向合理、協(xié)調(diào)、互補(bǔ)的方向發(fā)展。根據(jù)高科技園區(qū)存在的經(jīng)濟(jì)總量偏少，企業(yè)規(guī)模不大，科技含量不高的特點(diǎn)，制定重點(diǎn)扶持大型高新技術(shù)企業(yè)的優(yōu)惠政策，把提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和效益放在首位，努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。為什么同（五）建立政策、法律實(shí)施效果評(píng)價(jià)制度。一政策在不同國(guó)家、同一國(guó)家的不同地區(qū)實(shí)施的效果會(huì)產(chǎn)生很大的區(qū)別呢？其根本原因就在于政策的適應(yīng)性、適當(dāng)性和我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立高科技園區(qū)政“制度能力”。策制定機(jī)制和實(shí)施效果評(píng)價(jià)機(jī)制，評(píng)估和監(jiān)測(cè)目前和未來(lái)的創(chuàng)新政策的效果，因?yàn)楣汀耙粋€(gè)名副其實(shí)、機(jī)能健全的競(jìng)爭(zhēng)體系，在不具備明智的道德和法律框架，在不對(duì)競(jìng)爭(zhēng)按真正有效的原則所得以發(fā)生的條件實(shí)行正規(guī)監(jiān)督的情況下，便不可能存在下去。我們應(yīng)”當(dāng)學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)