國庫集中支付制度中存在的“逆向選擇”問題研究(一)

1、國庫集中支付制度中存在的“逆向選擇”問題研究(一)    摘要：為了提高財政資金的有效性，國庫集中支付制度應運而生。該制度在實施過程中取得了一定的成效，但在實踐中也存在著一些財務問題。從博弈角度對這些問題進行分析，有利于我們（京師論文輔導中心）找到針對國庫集中支付制度中“逆向選擇”的對策與建議。關鍵詞：國庫集中支付制度；逆向選擇；對策建議一、國庫集中支付制度取得了一定成效長期以來，我國沒有明確的國庫機構，中國人民銀行承擔國庫會計職能，與西方國家的國庫職能相比，我國的工作重心在銀行部門，而西方國家的工作重心在政府部門。中國傳統(tǒng)的公共財政框架的基本特征是：一

2、個高度集權的財政體制，加上一個高度分散化的財政管理框架。從20 世紀80 年代以來，中國財政改革的重心一直集中在財政體制方面，到20 世紀90 年代中期實施分稅制財政體制以后，財政體制的集權化程度已經(jīng)大為降低了，但是高度分散的財政管理框架對國庫功能方面的影響卻愈加嚴重，用官方文件對國庫體系過度分散化及其后果的描述是：“重復和分散設置賬戶，導致財政資金活動透明度不高，不利于對其實施有效管理和全面監(jiān)督；財政收支信息反饋遲緩，難以及時為預算編制、執(zhí)行分析和宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供準確依據(jù)；財政資金入庫時間延滯，收入退庫不規(guī)范，大量資金經(jīng)常滯留在預算單位，降低了使用效率；財政資金使用缺乏事前監(jiān)督，截留、擠占、

3、挪用等問題時有發(fā)生，甚至出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象?！痹瓉淼呢斦芨吨贫仁秦斦块T按下達的預算將資金從國庫撥付到一級預算單位，一級預算單位按照預算級次層層下?lián)艿交鶎訂挝?，基層單位根?jù)預算確定的用途購買商品或支付勞務款項，形成財政資金實際支出。資金尚未支付之前，就形成了國庫外資金的沉淀，正是由于這種沉淀降低了財政資金的使用效率。為了改變這一現(xiàn)象，國庫集中支付制度應運而生。國庫集中支付即國庫單一賬戶制度，是指財政部門在中央銀行設立一個統(tǒng)一的銀行賬戶，所有財政支出均通過這一賬戶進行撥付，預算資金不再撥付到各預算單位銀行賬戶，預算單位可以根據(jù)自己履行職能的需要，在批準的預算項目和額度內(nèi)自行決定購買何種商品和勞務，并

4、對此進行全面預算管理，但款項由財政部門統(tǒng)一支付，資金都要通過國庫直接支付給商品和勞務供應者。實現(xiàn)集中支付后，國庫資金的劃撥方式發(fā)生了較大的變化，庫款統(tǒng)一調(diào)度，降低了財政資金運行成本，提高了資金使用效率，規(guī)范了預算資金的管理，提高了預算執(zhí)行和監(jiān)督力度。建立在會計集中核算基礎上的國庫集中收付制度，使得所有預算單位的資金全部集中在國庫，防止了大量財政資金庫外無效運作，充分將國庫、會計中心以及專業(yè)銀行之間的資金劃撥、結算和對賬等問題進行有效融合，使政府在調(diào)控宏觀經(jīng)濟方面更加得心應手、游刃有余，大大提高了財政會計信息質量。二、國庫集中支付制度存在“逆向選擇”問題（一）“逆向選擇”的含義“逆向選擇”源于喬

5、治。阿克爾洛夫（ GeorgeA. Akerlof） 1970 年提出的“檸檬市場”（the“l(fā)emons”market） 的概念，“檸檬”一詞是美國俚語，意為“次品”或劣等的貨色。該模型是用來描述在舊車市場上，交易雙方之間存在非對稱信息（asymmetric information） ，賣方對產(chǎn)品質量比買方有更多的信息，買主無法區(qū)分次品和好車。買者只知道車的平均質量，因而只愿意根據(jù)平均質量支付價格。這樣一來，質量高于平均水平的賣者就會退出交易，只有質量低的賣者才愿意進入市場，出現(xiàn)了劣幣驅逐良幣“的現(xiàn)象，低質量產(chǎn)品將會驅逐高質量商品，從而使市場上出現(xiàn)產(chǎn)品質量持續(xù)下降的情形。在市場充斥次品的情況

6、下，買主與其承擔風險，還不如干脆不買（當然，需求較低使價格下降的事實又進一步提高了次品的比例，這是一種惡性循環(huán)） .最終結果，賣主選擇銷售次品，買主選擇不買，”逆向選擇“就產(chǎn)生了。（二） 國庫集中支付中的“逆向”表現(xiàn)1.“逆向選擇”表現(xiàn)之一預算單位過分使用授權支付“逆向選擇”這一現(xiàn)象同樣存在于我們（京師論文輔導中心）財政國庫集中支付制度中。財政國庫集中支付一般分為直接支付和授權支付，直接支付的內(nèi)容主要是基建、政府采購、工資等三部分，授權支付的金額必須在預算范圍之內(nèi)。國庫集中支付是將政府所有財政性資金集中在國庫或國庫指定的代理銀行開設賬戶，各單位不再設有銀行賬戶，納入政府采購的預算支出，屬直接支

7、付的款項，統(tǒng)一由財政部門通過國庫直接支付給商品和勞務供應者。此外，對于未納入政府采購的購買支出和小額零星支出，預算單位申請授權支付，采用零余額賬戶進行撥款。財政部門的零余額賬戶用于財政直接支付與國庫單一賬戶支出的清算；預算單位的零余額賬戶用于財政部門授權預算單位支付額度內(nèi)的財政資金和與國庫單一賬戶的資金預算。根據(jù)統(tǒng)計資料，我國實行了國庫集中支付之后，預算資金的使用效率是提高了，政府采購的商品平均成本降低了10 %.但是，又有數(shù)據(jù)表明，在所有采購中采用了政府采購的項目也只有10 % ，于是我們（京師論文輔導中心）可以很簡單地得到一個數(shù)據(jù)，10 % ×10 % = 1 % ，這表明了我們

8、（京師論文輔導中心）花了那么大力氣推行的政府集中采購制度只給我們（京師論文輔導中心）帶來了1 % 這樣一個與推行成本完全不能配比的收益。那么也可以推斷出其他90 %的業(yè)務都是通過授權支付來操作的。可想而知，很多單位可能是將一些較大的采購項目進行拆分，盡量申請授權支付，以保護原先的個人利益、單位利益，但無論怎樣，都會使得實行國庫集中支付的所有努力付諸東流。2.“逆向選擇”表現(xiàn)之二對“代理銀行”的信任問題在實施了國庫集中支付之后，一般由代理銀行根據(jù)支付指令，通過零余額賬戶，先墊付資金給收款人，匯總后再與國庫單一賬戶進行清算，在此情況下，代理銀行申請清算的財政資金，一般情況會很快到位。但特殊情況會有

9、兩種：一是代理銀行錯過與人民銀行清算的時間，導致財政資金不能到賬，代理銀行較長時間墊資；二是當人民銀行庫款余額不夠的時候，代理銀行也會較長時間墊資。某人民銀行國庫處曾經(jīng)統(tǒng)計過：一家業(yè)務量較大的代理銀行每月只能收取5 000元左右的清算費用，而其每月為代理財政資金清算業(yè)務的費用卻超過10 萬元。收入與費用差距太大，商業(yè)銀行的代理成本過高。按照“囚徒困境”的理論，銀行面對難以為繼的業(yè)務，被迫選擇背叛。在實際運營過程中，人民銀行已發(fā)現(xiàn)代理銀行存在違規(guī)操作，例如代理銀行通過超額清算或先清算后支付等方式套取財政資金。因為當人民銀行國庫部門進行清算時，只要清算金額在額度控制范圍內(nèi)，庫款余額又足夠支付，國庫

10、就予以劃轉，至于代理銀行的清算金額是否是當天的實際金額，國庫部門無法知曉。人民銀行認為其監(jiān)管職能有所弱化，所以某人民銀行已開始進行由國庫直接清算財政資金的可行性研究，他們從制度上、技術上以及業(yè)務操作上進行了論證，表明了人民銀行是完全有能力自行完成國庫集中支付的操作，同時也表明了人民銀行想取代代理銀行的想法。但是否這樣就解決了問題呢？ 也不盡然，因為過分的集中化也會帶來相應的集中化的風險。例如：在那些國庫與代理銀行清算過程中，當國庫資金比較緊張的時候，他們完全可能私下交易或按照操作人員的偏好來決定付款順序。這樣，按規(guī)劃應優(yōu)先分配的預算資金就被國庫機構的偏好次序分配取而代之，結果就是預算執(zhí)行結果同

11、預算目標的偏離。這會導致“分散違規(guī)”轉變成“集中違規(guī)”，應引起我們（京師論文輔導中心）的高度警惕。三、針對國庫集中支付制度中“逆向選擇”的對策與建議（一） 加強集中支付單位的全面預算管理實行國庫集中支付后，無論是領導還是財政管理人員，都應從傳統(tǒng)的理財思想和方法中轉變過來，由于資金不再撥到單位賬戶，不可能隨意更改和變通支出項目，所以認真編制預算有利于提高國庫集中支付的效率。預算應廣泛征求修改意見，對每一項支出都要從實際出發(fā)認真編制，詳細論證，使年度預算計劃更科學全面，更規(guī)范細化。預算是由基層部門廣泛參與制定的，預算所包含的信息更為廣泛，作用的空間更廣闊，它把管理的計劃與控制功能有機地結合起來，盡

12、量擴大直接預算的編制范圍。并且要提高各級預算單位領導者的思想素質，讓其認識到集中支付的目的不是收權，而是提高財政資金的使用效率，只有他們從內(nèi)心認識到集中支付的戰(zhàn)略意義，才能逐步減少授權支付的申請，政府采購的力度才能逐步加大，國庫集中支付制度才能充分發(fā)揮其效用。（二） 加強預算單位會計委派制的執(zhí)行力度會計委派制是指實行兩權分離的單位中，由管理方或所有者向被管理方委任派遣主要會計人員的一種管理制度。會計委派制的主要特點是被管理方的主要會計人員由所有者委派，被管理方不得干涉委派會計人員的工作，也就是說，主要會計人員的任用不是由單位任命而是由管理方委派。實行會計委派制可以防止會計信息失真，維護管理方的

13、利益。此外會計委派制還有效地擺脫了會計人員與單位之間的依附關系，使會計人員的工作相對獨立。我們（京師論文輔導中心）在研究會計集中支付制度時會發(fā)現(xiàn)很多問題：存在一定模式上的缺陷，財務管理與預算管理分離，預算管理有些失控，審核只是流于形式，會計監(jiān)督職能難以真正實現(xiàn)。目前，很多預算單位的領導與編制預算的會計人員互相聯(lián)合，通過大量申請授權支付的方式來抵制集中支付制度的執(zhí)行，從而降低了集中支付的有效性。如果引入會計委派制將會限制單位領導與財務人員的勾結，使得財務的獨立性得到保障。因此，必須加強預算單位會計委派制的執(zhí)行，并且實行不定期輪崗制度，將會計人員的利益與預算單位的利益人為分開，會大大提高全面預算的

14、執(zhí)行力。（三） 相關利益群體應建立正和博弈的合作關系在國庫集中支付制度中，也有很多利益相關的群體：財政會計、國庫、代理銀行、預算單位及眾多的會計人員。在這樣的群體中，任何個體的行為都不是單人決策，而屬于多人互動決策。單人決策是指個人的收益只與自己的行為有關，而多人互動決策是指一個人的所得不僅依賴于自己的選擇而且也依賴于他人的選擇。如果參與人事前達成一個協(xié)議，每個人都積極遵守這個協(xié)議，這個協(xié)議就是納什均衡。“囚徒困境”又告訴我們（京師論文輔導中心），只要博弈的次數(shù)是有限的，合作就不會出現(xiàn)，背叛往往不會吃虧。但是如果博弈進行時間足夠長，合作仍然可能出現(xiàn)。也就是說重復博弈會迫使參與人必須戰(zhàn)略、長遠地

15、看待問題，當人們著眼長遠后發(fā)現(xiàn)合作比背叛帶來的收益更多，他們自然而然就會成為互助者。國庫和代理銀行之間，財政與預算單位之間也存在這種博弈關系，應讓每個人都意識到合作才是最優(yōu)決策。例如：國庫與代理銀行之間應互相信任，代理銀行認真把關，絕不允許出現(xiàn)套取國庫資金的現(xiàn)象，否則一票否決，取消其代理資格；同時國庫也應積極配合，及時與代理銀行清算代墊資金，如果財政資金緊張，無法清算，那么應及時補辦手續(xù)，作為政府向銀行的貸款處理，按規(guī)定還本付息。財政不能總是高高在上，認為其他任何單位個人都應該為其無條件付出和為之服務，互助雙方應互利互惠，任何交易決不可能建立在單方面受益的基礎上。我們（京師論文輔導中心）常說重

16、復博弈可以使壞人干好事，并不是壞人真的變好了，而是在博弈中，只有雙方是互利的，重復交易才有可能持續(xù)發(fā)生。（四） 運用網(wǎng)絡信息系統(tǒng)，完善國庫集中支付制度國庫集中支付的目的是減少資金下?lián)芘c支付過程中運行的中間環(huán)節(jié)。財政撥付額度給用款單位，所有用款單位統(tǒng)一采購用品，在額度范圍內(nèi)使用財政資金，由國庫統(tǒng)一支付。這樣的過程，不僅提高了財政支出透明度，加強了財政管理監(jiān)督，而且提高了資金使用效率。應做到實時支付，當日清算。而這所有的過程必須依賴現(xiàn)代網(wǎng)絡信息系統(tǒng)?，F(xiàn)在的網(wǎng)絡信息系統(tǒng)可以實現(xiàn)預算單位網(wǎng)上申請用款，會計核算中心網(wǎng)上審核，代理銀行網(wǎng)上支付這一系列的工作，使各類財政收支在國庫單一賬戶體系網(wǎng)絡中實現(xiàn)高效、

17、安全運行，有效解決財政資金多環(huán)節(jié)撥付、多戶頭存款和多環(huán)節(jié)審批程序的問題。而過去傳統(tǒng)的手工操作是不能滿足這種管理要求的。這也對我們（京師論文輔導中心）現(xiàn)代的財務人員提出了更高的要求，既要懂業(yè)務知識，熟悉會計電算化知識，又要掌握網(wǎng)絡知識，由核算型向核算管理型轉變對財務人員自身能力和素質提出了更高層次的復合型的要求。（五） 促使會計集中核算與國庫集中支付的耦合實行會計集中核算制度是健全財政監(jiān)督機制的客觀需要，彌補了當前會計監(jiān)督機制存在的兩大缺陷，一是現(xiàn)有經(jīng)濟監(jiān)督體系基本上屬于事后監(jiān)督，難以起到預警作用，誘發(fā)了會計信息失真；另一方面是“內(nèi)部人”控制，弱化了財政監(jiān)督的有效性。一旦會計集中核算與國庫集中支付兩種制度能有效融合，便能使整個政府財政體系的經(jīng)濟活動的監(jiān)督由事后監(jiān)督向事前、事中監(jiān)督轉移，對各單位財務運行狀況達到有效監(jiān)控。會計集中核算與國庫集中支付兩種制度的融合是必然的，因為它們承擔對象一致，兩種制度的最終目標一致。會計集中核算制度是通過改革會計人員管理體制和會計業(yè)務處理程序達到提高財政資金使用效益的目的；國庫集中支付制度則是通過改變國庫資金撥付方式，解決國庫資金多環(huán)節(jié)撥付、多戶頭存放形成的大量庫外沉淀和閑置浪費，達到提高財政資金使用效益的目的。兩種制度的出發(fā)點盡管不同，但最終歸宿是完全一致的，目前很多已