論我國職業(yè)安全衛(wèi)生法制的現(xiàn)狀問題及完善

1、論我國職業(yè)安全衛(wèi)生法制的現(xiàn)狀、問題及完善職業(yè)安全衛(wèi)生法制是指我國有關(guān)職業(yè)安全衛(wèi)生的法 律和制度的總稱，其以保護(hù)勞動(dòng)者的職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)利、促進(jìn)工作 場所職業(yè)安全衛(wèi)生條件的提高與改善作為目標(biāo)，從世界范圍來看， 職業(yè)安全衛(wèi)生條件的提高與改善并不是一個(gè)簡單的問題，它和一個(gè) 國家的治國理念、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治結(jié)構(gòu)、勞資力量對比、甚至 國際環(huán)境的變化都有著密切的聯(lián)系，但不論是奉行職業(yè)安全衛(wèi)生問 題應(yīng)當(dāng)主要由市場解決的國家，還是主張應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)首要角色 的國家，都非常重視法制在改善職業(yè)安全衛(wèi)生條件上的重要作用。 就我國的情況而言，暫不論法律的執(zhí)行效果，職業(yè)安全衛(wèi)生問題一 直都在法制的視野之內(nèi)，但坦率地說，

2、我國職業(yè)安全衛(wèi)生法制本身 仍然存在若干弊病，難以滿足當(dāng)前嚴(yán)峻的職業(yè)安全衛(wèi)生形勢的需要, 應(yīng)當(dāng)進(jìn)步完善。一、我國職業(yè)安全衛(wèi)生法制現(xiàn)狀由于職業(yè)安全衛(wèi)生法律體系的完善程度、享有職業(yè) 安全衛(wèi)生權(quán)利的主體范圍及實(shí)現(xiàn)該權(quán)利的保障機(jī)制是否有效、職業(yè) 傷害的補(bǔ)償狀況、職業(yè)安全衛(wèi)生教育培訓(xùn)、安全投入的保障狀況以 及對違法行為的制裁狀況是影響一個(gè)國家職業(yè)安全衛(wèi)生水平的重要因素，因此下文對我國職業(yè)安全衛(wèi)生法制的考察將從這幾個(gè)方面展 開。（一）職業(yè)安全衛(wèi)生法律體系現(xiàn)狀目前，我國的職業(yè)安全衛(wèi)生法律體系大致形成了這 樣一個(gè)框架：（ 1）憲法、勞動(dòng)法層次，兩部法律中關(guān)于勞 動(dòng)保護(hù)的規(guī)定對我國職業(yè)安全衛(wèi)生立法工作起著宏觀指導(dǎo)

3、作用； （ 2） 安全生產(chǎn)法、 職業(yè)病防治法層次，其中前者規(guī)范了職業(yè)安全 問題，后者規(guī)范了職業(yè)衛(wèi)生問題，且兩部法律的適用都突破了行業(yè) 的限制，是目前本領(lǐng)域中最核心的法律；（ 3）以煤炭法和礦 山安全法為代表的行業(yè)性法律和行業(yè)性安全法律中的相關(guān)內(nèi)容，其 特點(diǎn)是只適用于特定行業(yè)； （4） 工傷保險(xiǎn)條例、安全生產(chǎn)許可 證條例等行政法規(guī)中的相關(guān)內(nèi)容，這些行政法規(guī)是對上述法律某一 方面內(nèi)容的具體化，在實(shí)踐中發(fā)揮著重要的作用；（ 5）以國家安全 生產(chǎn)監(jiān)督管理總局 （以下簡稱安監(jiān)總局） 為代表的相關(guān)部門制定的部 門規(guī)章；（ 6）其他法律法規(guī)及地方性法規(guī)、規(guī)章中有關(guān)職業(yè)安全衛(wèi) 生的規(guī)定，這部分也是本體系的重要

4、組成部分。另外，我國在長期 的勞動(dòng)保護(hù)實(shí)踐中也逐漸形成了安全衛(wèi)生檢查、安全生產(chǎn)責(zé)任制、 五同時(shí)、三同時(shí)制度、安全生產(chǎn)定期檢查制度，安全文化月 （周）、 安全風(fēng)險(xiǎn)抵押金等制度，其中有些已經(jīng)上升到法律層面。上述法律法規(guī)及制度從從業(yè)人員的職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)利、用人單位的安全保障 義務(wù)、職業(yè)衛(wèi)生的監(jiān)督檢查、政府的安全促進(jìn)責(zé)任、職業(yè)傷害的補(bǔ) 償、職業(yè)傷害事故的處理機(jī)制、各方的法律責(zé)任等角度對我國的職 業(yè)安全衛(wèi)生問題進(jìn)行了規(guī)范，基本搭建起了我國職業(yè)衛(wèi)生法制的大 致框架。（二）有關(guān)職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)利的主體范圍及權(quán)利實(shí)現(xiàn) 途徑的法律現(xiàn)狀勞動(dòng)法第 54、56 條規(guī)定勞動(dòng)者對用人單位管理 人員的違章指揮、強(qiáng)令冒險(xiǎn)作業(yè)行

5、為有權(quán)拒絕執(zhí)行；對危害生命安 全和身體健康的行為，有權(quán)提出批評、檢舉和控告；有權(quán)獲得國家 規(guī)定的勞動(dòng)安全衛(wèi)生條件和必要的勞動(dòng)防護(hù)用品；從事有職業(yè)危害 作業(yè)的勞動(dòng)者享有定期進(jìn)行健康檢查的權(quán)利， 勞動(dòng)法 賦予勞動(dòng)者 的此類權(quán)利可以被總稱為勞動(dòng)者的職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)利。 2002 年出臺(tái) 的安全生產(chǎn)法和職業(yè)病防治法將該權(quán)利體系的內(nèi)容進(jìn)一步細(xì) 化并擴(kuò)大到知情權(quán)、建議權(quán)、緊急情況處置權(quán)等等。至于權(quán)利的主 體范圍，勞動(dòng)法及其實(shí)施意見將其界定為與用人單位（在實(shí)施意 見中將用人單位的范圍有所擴(kuò)大） 建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者； 職業(yè)病 防治法界定為企業(yè)、事業(yè)單位和個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，破除了必 須建立勞動(dòng)關(guān)系的制約；

6、安全生產(chǎn)法 則界定為在我國領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的單位 （以下統(tǒng)稱生產(chǎn)經(jīng)營單位） 的勞動(dòng)者，由以上法 律來看，各個(gè)法律規(guī)定的職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)利的主體范圍并不統(tǒng)一。 該權(quán)利的實(shí)現(xiàn)途徑有兩個(gè)方面，一方面是上述法律規(guī)定了用人單位 負(fù)有保障工作場所職業(yè)安全與衛(wèi)生的法律義務(wù)， 安全生產(chǎn)法與職 業(yè)病防治法在總括性的規(guī)定用人單位的安全衛(wèi)生保障義務(wù)以外，又 都用專章一一例舉了安全衛(wèi)生保障義務(wù)的具體內(nèi)容，并通過立法 - 執(zhí) 法-制裁的模式為權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供保障；另一方面，勞動(dòng)者還可以通 過工會(huì)、集體談判、三方機(jī)制或直接向用人單位主張權(quán)利。（三）職業(yè)傷害補(bǔ)償?shù)姆涩F(xiàn)狀職業(yè)傷害隨著人類工業(yè)化的進(jìn)程日益成為嚴(yán)重的社 會(huì)問

7、題，因此職業(yè)傷害補(bǔ)償問題也日益成為世界各國的職業(yè)安全衛(wèi) 生法制不得不面對的重大課題。 工傷保險(xiǎn)條例 規(guī)定我國實(shí)行強(qiáng)制 性的工傷保險(xiǎn)，由保險(xiǎn)基金對工傷職工及其家屬支付補(bǔ)償費(fèi)用，但 是我國工傷保險(xiǎn)覆蓋率并不高， 2006 年我國為推進(jìn)農(nóng)民工特別是礦 山、建筑等高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)，專門制定了農(nóng)民工 “平安計(jì)劃”，擬到 2008 年全面解決工傷保險(xiǎn)對農(nóng)民工的覆蓋，但 具體的推行效果尚未見到明確的官方結(jié)論。在工傷保險(xiǎn)之外， 煤炭 法和建筑法還規(guī)定企業(yè)還必須為從業(yè)人員辦理意外傷害險(xiǎn)；今 年，安監(jiān)總局和保監(jiān)會(huì)醞釀逐步在全國通過立法強(qiáng)制推行由商業(yè)保險(xiǎn)公司承保的安全責(zé)任險(xiǎn)。另外在實(shí)踐中，有些企業(yè)為了化

8、解風(fēng)險(xiǎn) 自愿投保了雇主責(zé)任險(xiǎn)、團(tuán)意險(xiǎn)等商業(yè)保險(xiǎn)，因此在我國現(xiàn)階段， 職業(yè)傷害保險(xiǎn)分為三種類型：強(qiáng)制性的工傷保險(xiǎn)、自愿性的商業(yè)保 險(xiǎn)以及強(qiáng)制性的商業(yè)保險(xiǎn)。對于沒有參加工傷保險(xiǎn)的，法律則規(guī)定 由用人單位承擔(dān)賠償責(zé)任。（四）有關(guān)職業(yè)安全衛(wèi)生教育及安全投入的法律現(xiàn)狀 職業(yè)安全衛(wèi)生教育培訓(xùn)是從根本上預(yù)防職業(yè)傷害事 故的對策之一，我國近幾年發(fā)生的生產(chǎn)安全傷亡事故的 90%以上是由 于人的不安全行為造成的，此現(xiàn)象凸顯了我國職業(yè)安全衛(wèi)生教育培 訓(xùn)的重要意義。 安全生產(chǎn)法 明確規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)對從業(yè)人 員進(jìn)行安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)、 職業(yè)病防治法 規(guī)定應(yīng)當(dāng)對用人單位 的負(fù)責(zé)人進(jìn)行職業(yè)衛(wèi)生培訓(xùn)、對勞動(dòng)者進(jìn)行上崗前

9、的職業(yè)衛(wèi)生培訓(xùn) 和在崗期間的定期職業(yè)衛(wèi)生培訓(xùn)， 2005 年底又專門出臺(tái)生產(chǎn)經(jīng)營 單位安全培訓(xùn)規(guī)定 ，再次強(qiáng)調(diào)企業(yè)是安全生產(chǎn)培訓(xùn)的責(zé)任主體，要 求按照安全生產(chǎn)法 及等法律依據(jù)，建立安全生產(chǎn)培訓(xùn)制度，對生 產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人、安全生產(chǎn)管理人員、特種作業(yè)人員和其 他從業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)；并規(guī)定加工、制造業(yè)等生產(chǎn)單位的其他從業(yè) 人員，在上崗前必須經(jīng)過廠（礦）、車間（工段、區(qū)、隊(duì)）、班組三 級安全培訓(xùn)教育。安全投入不足是制約我國安全生產(chǎn)工作的瓶頸，在我國現(xiàn)階段，安全投入的絕大部分來自于企業(yè)， 2004 年國務(wù)院針對 國內(nèi)安全生產(chǎn)的嚴(yán)峻形勢發(fā)布了 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工 作的決定（以下簡稱決定）

10、，其中在第 13 條決定在包括礦山 開采、建筑施工、危險(xiǎn)品生產(chǎn)以及道路交通運(yùn)輸在內(nèi)的高危行業(yè)企 業(yè)全面實(shí)行安全費(fèi)用提取制度。此決定之后， 煤炭生產(chǎn)安全費(fèi)用提 取和使用管理辦法 、煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)安全費(fèi)用提取與使用管理 辦法相繼出臺(tái)，不少省市或行業(yè)也制定了本地區(qū)或本行業(yè)的提取辦 法。該項(xiàng)費(fèi)用不但可以用于安全設(shè)施的改進(jìn)，重大危險(xiǎn)源的監(jiān)控， 還可以用于安全生產(chǎn)宣傳教育培訓(xùn)。除企業(yè)的投入之外，政府的財(cái) 政支持也是促進(jìn)職業(yè)安全衛(wèi)生工作的重要保障，根據(jù) 決定第 5 條， 全國很多省市地方都設(shè)立了安全生產(chǎn)專項(xiàng)資金，各地使用情況不同， 有的省市包括職業(yè)安全衛(wèi)生方面的列支項(xiàng)目，有的并不包括。（五）職業(yè)安全衛(wèi)生法

11、律責(zé)任配置現(xiàn)狀法律責(zé)任的強(qiáng)弱配置也是調(diào)整職業(yè)安全衛(wèi)生狀況的 手段之一，違反法律的責(zé)任一般設(shè)置為民事責(zé)任、行政責(zé)任與刑事 責(zé)任并舉，職業(yè)安全衛(wèi)生法律也不例外。民事責(zé)任主要體現(xiàn)為用人單位的民事賠償責(zé)任及工傷保險(xiǎn)基金的補(bǔ)償責(zé)任，這個(gè)問題已經(jīng)在 職業(yè)傷害補(bǔ)償問題中論及，在此不在贅述。行政責(zé)任主要體現(xiàn)為對 違反職業(yè)安全衛(wèi)生法律義務(wù)的直接責(zé)任人員的行政處罰及對用人單 位的罰款、停業(yè)整頓、吊銷許可證等處罰，在法律有明文規(guī)定的情 況下，也會(huì)采用雙罰制，在職業(yè)安全衛(wèi)生實(shí)踐中，行政責(zé)任的適用 范圍非常廣泛并被頻繁適用。對于刑事制裁，我國目前刑法及修正案中確立了重大責(zé)任事故罪、重大勞動(dòng)安全事故罪、謊報(bào)不報(bào)事 故罪等

12、罪名。二、我國現(xiàn)階段職業(yè)安全衛(wèi)生法制存在的問題（一）職業(yè)安全衛(wèi)生法律體系不完善由于職業(yè)安全衛(wèi)生問題本身是一個(gè)復(fù)雜的問題，所 以決定了其法律調(diào)整手段的復(fù)雜性。從我國的實(shí)踐來看，我國現(xiàn)行 的職業(yè)安全衛(wèi)生法律并沒有很好地發(fā)揮作用，當(dāng)然這其中有執(zhí)法、 守法等因素的影響，但立法本身的問題也是不容回避的，立法最大 的問題在于我國并沒有建立完善的職業(yè)安全衛(wèi)生法律體系，而其中 最重要的問題就是缺乏對我國職業(yè)安全衛(wèi)生問題起全面調(diào)整作用的 基本法。基本法對于職業(yè)安全衛(wèi)生法律體系具有重要的意義，因?yàn)?基本法作為本體系的統(tǒng)領(lǐng)，其不但應(yīng)全面規(guī)范職業(yè)安全衛(wèi)生領(lǐng)域最 基本的問題，而且具有廣泛的適用性，其他有關(guān)職業(yè)安全衛(wèi)生的

13、法 律法規(guī)都應(yīng)當(dāng)在其規(guī)劃與指導(dǎo)下制定、修改及運(yùn)行以保證整個(gè)法律 體系的協(xié)調(diào)性、科學(xué)性和嚴(yán)密性，并從而發(fā)揮其有效性。在我國， 缺乏職業(yè)安全衛(wèi)生基本法的直接后果是導(dǎo)致我國的職業(yè)安全衛(wèi)生立 法體現(xiàn)出一定的被動(dòng)性，不少法規(guī)都是問題日趨嚴(yán)重之后所采取的 緊急應(yīng)對措施， 國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定 的 出臺(tái)就是例證；再比如也造成了相關(guān)法律之間的重復(fù)甚至矛盾， 安 全生產(chǎn)法與職業(yè)病防治法的規(guī)范內(nèi)容有很多共性存在，兩者的 相關(guān)內(nèi)容完全可以在基本法的指導(dǎo)下合一規(guī)定，但現(xiàn)在卻是分開立 法的，而且同樣是對與勞動(dòng)者相對應(yīng)的勞動(dòng)關(guān)系的另一方的稱呼， 安全生產(chǎn)法稱為“生產(chǎn)經(jīng)營單位”，而 職業(yè)病防治法 稱為“

14、用 人單位”，諸如此類的問題不一而足。另外，有學(xué)者認(rèn)為 安全生產(chǎn) 法就職業(yè)安全衛(wèi)生法律領(lǐng)域的基本法，不可否認(rèn)，在我國目前的情 況下，安全生產(chǎn)法的確是保護(hù)全體勞動(dòng)者生命安全的大法 1 ， 但從安全生產(chǎn)法 的立法修改過程、法律名稱、立法目標(biāo)和法律內(nèi) 容及適用范圍來看， 安全生產(chǎn)法 是無法勝任基本法的重任的，而 職業(yè)病防治法 由于適用范圍的原因也同樣不能擔(dān)當(dāng)此項(xiàng)任務(wù)，考 察現(xiàn)行體系中其他層次的法律法規(guī)更無一合適，因此完善職業(yè)安全 衛(wèi)生法律體系的首要任務(wù)便是構(gòu)建本體系的基本大法。（二）職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)利主體的范圍過窄、權(quán)利實(shí)現(xiàn)途徑不暢通由于勞動(dòng)法中賦予勞動(dòng)者的職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)利被進(jìn)一步細(xì)化為職業(yè)病防治法和安全生產(chǎn)法中的權(quán)利，實(shí)踐中 主體權(quán)利的享有及實(shí)現(xiàn)都要以這兩部法律為依托，所以在此不再考 察勞動(dòng)法中的相關(guān)問題。安全生產(chǎn)法則將權(quán)利主體界定為在 我國領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的單位 （以下統(tǒng)稱生產(chǎn)經(jīng)營單位）的勞 動(dòng)者，這個(gè)規(guī)定比較模糊，因?yàn)榉刹]有同時(shí)對“生產(chǎn)經(jīng)營單位” 做出界定，那么就不免產(chǎn)生歧義，一般來說，“生產(chǎn)”是指創(chuàng)造物 質(zhì)財(cái)富的勞動(dòng)，“經(jīng)營”則指辦理經(jīng)濟(jì)事業(yè)，也有辭典將其解釋為 籌劃并管理的意思，實(shí)踐中通常將生產(chǎn)經(jīng)營理解為工商業(yè)范疇的活 動(dòng)，如果這種理解準(zhǔn)確的話，安全生產(chǎn)法適用范圍是比較狹窄的；職業(yè)病防治法確定的權(quán)利主體是我國境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位和社 會(huì)經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，從