《蘇州市投資項(xiàng)目管理暫行辦法》后評(píng)估報(bào)告

1、蘇州市政府投資項(xiàng)目管理暫行辦法后評(píng)估報(bào)告RHP-Y07160093-3-1瑞和安惠項(xiàng)目管理集團(tuán)有限公司編二。一六年十月第一章項(xiàng)目評(píng)估概述1 -1第一節(jié)評(píng)估目的2 -1第二節(jié)評(píng)估對(duì)象及方法3 -1第三節(jié)評(píng)估情況綜述4 -1第二章項(xiàng)目基本情況5 -1第一節(jié)設(shè)立的背景及目的 2-1第二節(jié)實(shí)施范圍和內(nèi)容 2-1第三節(jié)政府類投資項(xiàng)目數(shù)目及分布2 -3第四節(jié) 與蘇州市“十三五”發(fā)展戰(zhàn)略的互適性 2-7第三章執(zhí)行效果分析 3-1第一節(jié)分析方法3 -1第二節(jié)執(zhí)行情況 3-4第三節(jié)效益分析3-8第四節(jié)與國(guó)外行政審批制度對(duì)比3 -9第四章發(fā)達(dá)國(guó)家政府投資項(xiàng)目管理模式經(jīng)驗(yàn)4 -1第一節(jié)日本政府投資項(xiàng)目管理模式5 -

2、1第二節(jié)美國(guó)政府投資項(xiàng)目管理模式 4-1第三節(jié)英國(guó)政府投資項(xiàng)目管理模式 4-2第四節(jié)德國(guó)政府投資項(xiàng)目管理模式 4-3第五節(jié)經(jīng)驗(yàn)總結(jié) 4-3第五章存在問題6 -1第一節(jié)審批過程時(shí)間控制仍待加強(qiáng)7 -1第二節(jié)若干條款需進(jìn)一步細(xì)化 5-2第三節(jié)項(xiàng)目監(jiān)管制度尚需完善5-3第四節(jié)審批流程信息化管理需加快推進(jìn)5-4第六章對(duì)策建議6-1第一節(jié)建立政府投資項(xiàng)目分級(jí)體系6-1第二節(jié)充分發(fā)揮主管單位協(xié)調(diào)責(zé)任6-1第三節(jié)完善細(xì)化相關(guān)條款6-2第四節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管力度6-26第七章結(jié)論第五節(jié)建立項(xiàng)目信息化管理系統(tǒng)3 7-1第一章 項(xiàng)目評(píng)估概述第一節(jié) 評(píng)估目的報(bào)告評(píng)估的目的是評(píng)價(jià)蘇州市政府投資項(xiàng)目管理暫行辦法（以下簡(jiǎn)稱暫行辦

3、法）頒布實(shí)施以來，在政府投資項(xiàng)目從規(guī)劃儲(chǔ)備、政府決策、部門審核、資金使用、建設(shè)實(shí)施、稽察監(jiān)督、竣工驗(yàn)收、資產(chǎn)移交到后評(píng)價(jià)等全過程管理中取得的成效、存在的問題，并提出有針對(duì)性的建議。第二節(jié) 評(píng)估對(duì)象及方法報(bào)告評(píng)估對(duì)象為暫行辦法，評(píng)估方法包括問卷調(diào)查、實(shí)地走訪、座談會(huì)及統(tǒng)計(jì)分析法等。調(diào)研階段采用問卷調(diào)查與實(shí)地調(diào)研相結(jié)合的方式，調(diào)研對(duì)象包括蘇州市發(fā)改委、財(cái)政局、審計(jì)局等政府部門，蘇州城投地產(chǎn)發(fā)展有限公司、蘇州城投項(xiàng)目投資管理有限公司和蘇州建設(shè)（ 集團(tuán) ） 有限責(zé)任公司（ 民營(yíng)企業(yè)） 等企業(yè)。 報(bào)告擬采用統(tǒng)計(jì)分析的方法對(duì)暫行辦法實(shí)施前后蘇州市政府投資項(xiàng)目審批數(shù)量、成效等進(jìn)行評(píng)估。第三節(jié) 評(píng)估情況綜述報(bào)

4、告結(jié)合調(diào)研結(jié)果及統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果采用三個(gè)層次對(duì)暫行辦法的執(zhí)行效果進(jìn)行分析，評(píng)估結(jié)果顯示：暫行辦法目前的執(zhí)行效果基本達(dá)到目標(biāo)設(shè)立要求，在暫行辦法執(zhí)行過程中，各部門基本能夠依照暫行辦法規(guī)定履行各自職責(zé)。暫行辦法實(shí)施后，有助于優(yōu)化蘇州市投資結(jié)構(gòu)，執(zhí)行效果良好。暫行辦法執(zhí)行制度流程設(shè)計(jì)合理，各相關(guān)主體職責(zé)設(shè)置較為明確；暫行辦法建立了項(xiàng)目稽察管理機(jī)制，能夠有效保證項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)行質(zhì)量，并對(duì)審批后的項(xiàng)目進(jìn)行公示，保障公眾知情權(quán)。暫行辦法的執(zhí)行目標(biāo)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，有利于履行政府職能，有利于資源優(yōu)化配置和結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展

5、。第二章 項(xiàng)目基本情況第一節(jié) 設(shè)立的背景及目的2014 年 8 月，蘇州市委、市政府印發(fā)蘇州市深化經(jīng)濟(jì)體制改革三年行動(dòng)計(jì)劃(2014-2016) ，明確了包括行政審批事項(xiàng)目錄清單和權(quán)力清單等在內(nèi)的5 張清單的出臺(tái)時(shí)間和具體要求。按照省統(tǒng)一部署和要求，2014年 12 月底，市政府正式發(fā)文公布“市級(jí)行政審批事項(xiàng)目錄清單”共 253項(xiàng)、“政府行政權(quán)力清單”共 5398 項(xiàng) ( 不含垂直管理部門) 、“政府部門專項(xiàng)資金管理清單”共 20 項(xiàng)和“市級(jí)政府性基金管理清單”共 9 項(xiàng)以及“行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單”共 120 項(xiàng)。在本輪審改工作的推動(dòng)下，蘇州市行政審批事項(xiàng)的審批流程得到更充分優(yōu)化；在時(shí)間上進(jìn)

6、一步加快了辦理辦結(jié)速度，目前所有進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)中心事項(xiàng)法定總承諾時(shí)限為15779 個(gè)工作日，實(shí)際總承諾時(shí)限為8547 個(gè)工作日，總提速率為%。所有進(jìn)駐部門和事項(xiàng)均開通了網(wǎng)上審批功能。同時(shí)，有11 個(gè)部門的57 項(xiàng)進(jìn)駐事項(xiàng)實(shí)施了審批權(quán)下放或設(shè)立延伸服務(wù)點(diǎn)，全市范圍內(nèi)的延伸服務(wù)點(diǎn)數(shù)量達(dá)124 個(gè)。為進(jìn)一步深化蘇州市行政審批制度改革，2015 年 7 月， 蘇州市政府為規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理，建立健全科學(xué)、民主、高效的政府投資項(xiàng)目決策程序和實(shí)施程序，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、提高投資效益、強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的基本原則，結(jié)合蘇州實(shí)際，制定了蘇州市政府投資項(xiàng)目管理暫行辦法。第二節(jié) 實(shí)施范圍和內(nèi)容一、明

7、確項(xiàng)目界定政府投資項(xiàng)目是指政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目。主要包括全部使用財(cái)政資金的建設(shè)項(xiàng)目、財(cái)政資金占項(xiàng)目總投資的比例超過50%或總投資比例在50%以下，但政府擁有項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)實(shí)際控制權(quán)的建設(shè)項(xiàng)目。二、明確管理范圍暫行辦法適用于直接投資、資本金注入方式的政府投資項(xiàng)目。對(duì)政府投資項(xiàng)目規(guī)劃儲(chǔ)備、政府決策、部門審核、資金使用、建設(shè)實(shí)施、稽察監(jiān)督、竣工驗(yàn)收、資產(chǎn)移交、后評(píng)價(jià)等進(jìn)行全過程的管理。三、規(guī)范計(jì)劃管理實(shí)行項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)和年度投資建設(shè)計(jì)劃管理，儲(chǔ)備庫(kù)實(shí)行年度滾動(dòng)管理，于每年11 月底前完成更新入庫(kù)，市主管部門對(duì)儲(chǔ)備庫(kù)實(shí)行共管共享。編制計(jì)劃遵循量入為出、綜合平衡的原則，原則上從儲(chǔ)備庫(kù)中選取。計(jì)

8、劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得擅自變更。四、嚴(yán)格審批管理政府投資項(xiàng)目實(shí)行審批制，一般依次批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)和概算。對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境有重大影響，資源消耗大以及涉及重大公共利益和社會(huì)公眾普遍關(guān)注的項(xiàng)目，應(yīng)向社會(huì)公示，廣泛征求社會(huì)各界和公眾的意見。五、強(qiáng)化建設(shè)管理蘇州市投資主管部門嚴(yán)格按照項(xiàng)目法人制，在項(xiàng)目建議書批復(fù)中明確項(xiàng)目建設(shè)主體。非經(jīng)營(yíng)性和多個(gè)項(xiàng)目在同一地塊的政府投資項(xiàng)目應(yīng)推行代建制。項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理及重要設(shè)備、材料等采購(gòu)活動(dòng)，依法實(shí)行招投標(biāo)并按規(guī)定備案登記。六、事后稽察保障建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目完工后三個(gè)月內(nèi)辦理工程驗(yàn)收手續(xù)。未經(jīng)項(xiàng)目驗(yàn)收或者項(xiàng)目驗(yàn)收不合格的政

9、府投資項(xiàng)目，建設(shè)單位不得交付使用，使用單位不得接收。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)于項(xiàng)目驗(yàn)收后一個(gè)月內(nèi)及時(shí)申報(bào)辦理產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。并按適當(dāng)比例選擇不同類別項(xiàng)目進(jìn)行后評(píng)價(jià)。第三節(jié) 政府類投資項(xiàng)目數(shù)目及分布一、項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)范圍本報(bào)告中政府類投資項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)時(shí)間范圍為2014 年 -2016 年上半年，涵蓋了蘇州市政府部門及國(guó)有公司投資建設(shè)的103 個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目行業(yè)涉及教育、文化、衛(wèi)生、交通、社會(huì)保障、生態(tài)建設(shè)及環(huán)境保護(hù)等類別。二、項(xiàng)目樣本數(shù)量本次評(píng)估共取得103 個(gè)有效樣本項(xiàng)目數(shù)據(jù)，樣本總金額萬(wàn)元，其中 2014 年投資建設(shè)項(xiàng)目42個(gè)，總投資萬(wàn)元，2015年投資建設(shè)項(xiàng)目34個(gè)，總投資 萬(wàn)元，至2016年上半年，投資建設(shè)項(xiàng)

10、目 27個(gè)，總投資萬(wàn)元。三、項(xiàng)目行業(yè)分布根據(jù)暫行辦法規(guī)定，政府投資項(xiàng)目類別主要包括教育、文化、衛(wèi) 生、體育、社會(huì)保障、水利、社會(huì)保障、生態(tài)建設(shè)環(huán)境保護(hù)等涉及民生的 公益性項(xiàng)目及水利、農(nóng)業(yè)、能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。本報(bào)告中2014-2016 年上半年項(xiàng)目樣本數(shù)量分布見下表。2014年政府投資項(xiàng)目行業(yè)類別及數(shù)量表 2-3-11 丁 P項(xiàng)目類別項(xiàng)目數(shù)量（個(gè)）所占比例（%）總投資（萬(wàn)元）1教育102社會(huì)保障33體育34交通75生態(tài)建設(shè)及景觀提升66機(jī)關(guān)事業(yè)技術(shù)用房17公共服務(wù)48文化19衛(wèi)生210水利5合計(jì)42圖2-3-1 2014 年政府投資項(xiàng)目行業(yè)構(gòu)成圖（按項(xiàng)目數(shù)量）其中，教育、交通、生態(tài)景觀及

11、水利領(lǐng)域投資項(xiàng)目占主要地位，超過總項(xiàng)目比例的10%衛(wèi)生、文化及機(jī)關(guān)事業(yè)技術(shù)用房領(lǐng)域占比均低于5%2015年政府投資項(xiàng)目行業(yè)類別及數(shù)量表 2-3-21 丁 P項(xiàng)目類別項(xiàng)目數(shù)量（個(gè)）所占比例（%）總投資（萬(wàn)元）1教育52社會(huì)保障23體育24交通85生態(tài)建設(shè)及景觀提升71 丁 P項(xiàng)目類別項(xiàng)目數(shù)量（個(gè)）所占比例（%）總投資（萬(wàn)元）6公共服務(wù)37機(jī)關(guān)事業(yè)技術(shù)用房48文化19衛(wèi)生110水利1合計(jì)34圖2-3-2 2015 年政府投資項(xiàng)目行業(yè)構(gòu)成圖（按項(xiàng)目數(shù)量）其中，教育、交通及生態(tài)景觀領(lǐng)域投資項(xiàng)目仍占要地位，超過總項(xiàng)目 比例的10%機(jī)關(guān)事業(yè)技術(shù)用房占比較 2014年有所提升，水利領(lǐng)域項(xiàng)目所 占比例較201

12、4年下降，文化及衛(wèi)生領(lǐng)域占比均低于5%2016年上半年政府投資項(xiàng)目行業(yè)類別及數(shù)量表 2-3-31 丁 P項(xiàng)目類別項(xiàng)目數(shù)量（個(gè)）所占比例（%）總投資（萬(wàn)元）1教育62社會(huì)保障23交通64生態(tài)建設(shè)及景觀提升25公共服務(wù)26機(jī)關(guān)事業(yè)技術(shù)用房57衛(wèi)生28水利2合計(jì)27圖2-3-3 2016 年上半年政府投資項(xiàng)目行業(yè)構(gòu)成圖（按項(xiàng)目數(shù)量）其中，教育及交通領(lǐng)域投資項(xiàng)目仍占要地位，超過總項(xiàng)目比例的10%機(jī)關(guān)事業(yè)技術(shù)用房占比較 2015年有所提升，生態(tài)建設(shè)及景觀提升占比較 2015年下降，未有占比均低于 5%勺領(lǐng)域，投資項(xiàng)目總體分布較2015年平均。從圖 2-3-1、圖 2-3-2、圖 2-3-3 可以看出，2

13、014 年、2015 年、2016 年上半年政府投資項(xiàng)目均主要集中在教育、交通、生態(tài)建設(shè)及景觀提升類 別，其中教育類項(xiàng)目共 21個(gè)，占全部項(xiàng)目比例的 %交通類項(xiàng)目21個(gè)， 占全部項(xiàng)目比例的%生態(tài)建設(shè)及景觀提升類項(xiàng)目15個(gè)，占全部項(xiàng)目比例%。圖 2-3-4 2014-2016 年上半年各類項(xiàng)目數(shù)量比例變化圖總體分析來看，2014-2016 年上半年教育類、交通、生態(tài)建設(shè)及景觀提升類項(xiàng)目占比較大，體育類項(xiàng)目占比逐年下降，機(jī)關(guān)事業(yè)技術(shù)用房建設(shè)項(xiàng)目占比逐年提升，社會(huì)保障類項(xiàng)目占比平穩(wěn)，文化類項(xiàng)目占比較小，水利項(xiàng)目占比呈下降趨勢(shì)，公共服務(wù)類項(xiàng)目占比平穩(wěn)，衛(wèi)生類項(xiàng)目占比有上升趨勢(shì)。第四節(jié)與蘇州市“十三五”

14、發(fā)展戰(zhàn)略的互適性根據(jù)蘇州市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要，“十三五”期間，蘇州市將實(shí)施創(chuàng)“新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，開放提升戰(zhàn)略，空間優(yōu)化戰(zhàn)略，民生優(yōu)先戰(zhàn)略，文化強(qiáng)市戰(zhàn)略及綠色發(fā)展戰(zhàn)略”六大戰(zhàn)略，蘇州市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃剛要中指出，要提高公共服務(wù)均等化水平，合理配置公共資源，推進(jìn)教育優(yōu)先發(fā)展，完善公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)體系，加快推動(dòng)體育事業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化水平，不斷提高人民生活質(zhì)量。發(fā)展優(yōu)質(zhì)現(xiàn)代教育，著力深化教育綜合改革，全力推進(jìn)基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，深化高等教育綜合改革，不斷增強(qiáng)地方政府對(duì)高等教育的協(xié)調(diào)引導(dǎo)能力。暫行辦法實(shí)施后，教育類項(xiàng)目始終處于較高比例，符合十三五規(guī)劃的

15、要求。提升醫(yī)療衛(wèi)生計(jì)生服務(wù)水平，堅(jiān)持基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的公益性，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的現(xiàn)代醫(yī)療衛(wèi)生體系，啟動(dòng)新一輪醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃，合理調(diào)整醫(yī)療資源布局。暫行辦法實(shí)施后，衛(wèi)生類項(xiàng)目占比有上升趨勢(shì)，符合蘇州市提升醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平的規(guī)劃要求。大力推進(jìn)現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)交通設(shè)施互聯(lián)互通，進(jìn)一步改造境內(nèi)國(guó)道、省道，不斷完善與周邊省市的路網(wǎng)體系。重點(diǎn)加強(qiáng)城市軌道交通、有軌電車等公共交通的統(tǒng)籌對(duì)接。加快推進(jìn)內(nèi)環(huán)放射線、中環(huán)二期等城市快速路建設(shè)。暫行辦法實(shí)施后，交通類項(xiàng)目占比持續(xù)上升，道路類新建及改建項(xiàng)目增多，軌道交通1 號(hào)線、 4 號(hào)線、 2 號(hào) 線的線路及地下空間建設(shè)項(xiàng)目占比較大，符合大

16、力發(fā)展現(xiàn)代交通運(yùn)輸體系 的規(guī)劃。建立生態(tài)宜居的綠色發(fā)展體系，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，營(yíng)造良好人居環(huán)境。 切實(shí)把生態(tài)文明建設(shè)放在更加突出的戰(zhàn)略位置，推動(dòng)綠色發(fā)展。加快實(shí)施 長(zhǎng)江、虎丘、南湖蕩、陽(yáng)澄東湖等濕地公園建設(shè)，著力建設(shè)一批生態(tài)園。暫行辦法實(shí)施后，政府投資建設(shè)了一批綠化景觀、生態(tài)修復(fù)工程，生 態(tài)建設(shè)及景觀提升類項(xiàng)目一直占比較大，符合蘇州市綠色發(fā)展，實(shí)施生態(tài) 環(huán)境治理工程的規(guī)劃。目前，蘇州市政府投資項(xiàng)目結(jié)構(gòu)基本符合蘇州市“十三五”戰(zhàn)略發(fā)展 方向。第三章 執(zhí)行效果分析第一節(jié) 分析方法本文將采用三個(gè)層次對(duì)暫行辦法的執(zhí)行情況進(jìn)行分析。首先, 考察暫行辦法是否達(dá)到設(shè)計(jì)的目標(biāo)；其次, 評(píng)估暫行辦法執(zhí)行的制度設(shè)計(jì)是

17、否有效地協(xié)助了目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；最后, 從價(jià)值層面評(píng)價(jià)暫行辦法目標(biāo)本身是否恰當(dāng)、是否促進(jìn)了某些社會(huì)認(rèn)可的價(jià)值。一、執(zhí)行結(jié)果分析（ 一 ） 執(zhí)行結(jié)果評(píng)估的目標(biāo)設(shè)定后評(píng)估第一層次對(duì)暫行辦法實(shí)施效果和執(zhí)行程度進(jìn)行評(píng)估, 描述由于暫行辦法的執(zhí)行而帶來的預(yù)期中或是預(yù)期外的社會(huì)變化, 是從實(shí)證層面對(duì)暫行辦法實(shí)施的情況進(jìn)行價(jià)值中立的事實(shí)性描述與評(píng)估。任何一項(xiàng)政策后評(píng)估首先必須進(jìn)行客觀準(zhǔn)確的政策實(shí)施效果評(píng)估, 它是一切后續(xù)評(píng)估的基礎(chǔ)。（ 二 ） 執(zhí)行結(jié)果評(píng)估的內(nèi)容確立執(zhí)行結(jié)果評(píng)估旨在考察暫行辦法規(guī)定的事項(xiàng)是否得到了有效的執(zhí)行，因此評(píng)估內(nèi)容包括執(zhí)行效果評(píng)估、執(zhí)行狀況評(píng)估和執(zhí)行效率評(píng)估三方面。首先 , 從執(zhí)行效果評(píng)估人

18、手, 考察 暫行辦法在實(shí)施一段時(shí)間后, 暫行辦法提出的目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn), 即實(shí)際產(chǎn)生的效果與目標(biāo)之間是否存在差距（如果存在差距, 體現(xiàn)在哪些方面）；其次, 執(zhí)行狀況評(píng)估通過考察暫行辦法的執(zhí)行程度, 判斷執(zhí)行效果上的差距是否由執(zhí)行力度不夠造成的。從執(zhí)行過程中評(píng)估暫行辦法所涉及的各類主體是否完全履行了暫行辦法規(guī)定的事項(xiàng)。例如, 在執(zhí)行過程中是否存在監(jiān)管缺失, 各主體是否充分履行了執(zhí)行過程中的職責(zé)，是否存在責(zé)任缺失等。最后, 結(jié)合效果評(píng)估和執(zhí)行狀況評(píng)估, 可以進(jìn)行暫行辦法實(shí)施的效率評(píng)估。效率評(píng)估既可以考察暫行辦法實(shí)施后社會(huì)總成本與總收益的差值, 也可以對(duì)暫行辦法中規(guī)定的各種條款的實(shí)施績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。前者考

19、察暫行辦法的實(shí)施是否實(shí)現(xiàn)了社會(huì)資源的有效配置, 后者考察暫行辦法所規(guī)定的各種機(jī)制是否有效率地執(zhí)行。（ 三 ） 執(zhí)行結(jié)果評(píng)估的方法選擇政策執(zhí)行結(jié)果評(píng)估是實(shí)證層面的評(píng)估, 主要通過一系列定性和定量的研究方法對(duì)政策實(shí)施結(jié)果進(jìn)行事實(shí)性描述和統(tǒng)計(jì)。在效果評(píng)估中通常可以采用問卷調(diào)查、政策方案實(shí)施前后相對(duì)比的準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)方法來描述和檢驗(yàn)政策實(shí)施情況。執(zhí)行狀況評(píng)估可以采用參考行政機(jī)關(guān)執(zhí)行數(shù)據(jù)、問卷調(diào)研、案例等方法獲取定量數(shù)據(jù)評(píng)估執(zhí)行投入；還可以通過訪談等方法, 定性了解政策執(zhí)行過程的障礙和其他預(yù)期外的情況；數(shù)據(jù)的分析方法主要采用統(tǒng)計(jì)描述分析、案例分析、專家應(yīng)驗(yàn)分析等方法進(jìn)行。效率評(píng)估綜合執(zhí)行和效果評(píng)估中收集的數(shù)據(jù)資

20、料, 配合其他公共統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù), 運(yùn)用成本一收益（ 效益 ）法分析可以評(píng)估暫行辦法實(shí)施的效率。二、對(duì)暫行辦法執(zhí)行制度的評(píng)估與描述（ 一 ） 對(duì)暫行辦法執(zhí)行制度評(píng)估的目標(biāo)設(shè)定在第一層次評(píng)估的基礎(chǔ)上, 第二層次展開對(duì)暫行辦法執(zhí)行制度的評(píng)估 , 探尋暫行辦法執(zhí)行設(shè)計(jì)和效果之間的因果關(guān)系, 以解釋暫行辦法沒有被嚴(yán)格執(zhí)行, 或是執(zhí)行帶來了沒有預(yù)測(cè)到的社會(huì)變化的制度原因。對(duì)暫行辦法執(zhí)行制度評(píng)估的內(nèi)容確立暫行辦法可以設(shè)計(jì)多種執(zhí)行手段和制度設(shè)計(jì), 直接影響暫行辦法的實(shí)施效果。如果第一層次的評(píng)估顯示了執(zhí)行效果的偏差, 則需要進(jìn)一步分析在具體操作中是否有合理的體制保障使得這些機(jī)制能有效運(yùn)行, 如執(zhí)行的保障機(jī)制、監(jiān)督管

21、理機(jī)制是否合理。（ 二 ） 對(duì)暫行辦法執(zhí)行制度評(píng)估的方法選擇對(duì)于執(zhí)行制度的評(píng)估更多采用能夠發(fā)現(xiàn)因果關(guān)系的社會(huì)科學(xué)研究方法。例如, 采用準(zhǔn)社會(huì)實(shí)驗(yàn)比較不同制度設(shè)計(jì)造成的執(zhí)行差異、采用計(jì)量方模型建立暫行辦法規(guī)定事項(xiàng)與實(shí)施效果之間的因果關(guān)系, 從而判斷實(shí)施效果中的某些問題是否由于暫行辦法規(guī)定的不合理導(dǎo)致。在做分析時(shí) , 可以運(yùn)用德爾菲法通過專家意見來判斷政策方案設(shè)計(jì)的合理性, 還可以選擇問卷調(diào)查或是專家訪談的方式, 獲得執(zhí)行主體和社會(huì)公眾對(duì)現(xiàn)行暫行辦法執(zhí)行制度的意見和建議, 作為執(zhí)行評(píng)估的參考。三、對(duì)暫行辦法設(shè)立目標(biāo)的評(píng)估如果暫行辦法完全按照既定規(guī)定執(zhí)行, 但在效果上不顯著或者在效率上造成了大量的資

22、源浪費(fèi), 那么可以進(jìn)一步評(píng)估最本質(zhì)的問題, 即暫行辦法對(duì)審批流程的規(guī)定是否合理。（ 一 ） 暫行辦法設(shè)立目標(biāo)的目標(biāo)設(shè)定如果在第二層次的評(píng)估中發(fā)現(xiàn)法律手段和制度設(shè)計(jì)并不是造成實(shí)施效果問題的主要原因, 就需要啟動(dòng)第三層次的政策目標(biāo)評(píng)估。對(duì)政策目標(biāo)合理性的評(píng)估可以進(jìn)一步檢查政策的合法性, 旨在判斷暫行辦法設(shè)立目標(biāo)所追求的價(jià)值是否符合當(dāng)前社會(huì)和政治的需求。（ 二 ） 暫行辦法設(shè)立目標(biāo)評(píng)估的內(nèi)容設(shè)定對(duì)政策目標(biāo)的評(píng)估, 是評(píng)估政策所希望達(dá)到的執(zhí)行效果是否符合時(shí)代和社會(huì)的需要。目標(biāo)評(píng)估主要評(píng)估政策目標(biāo)是否具有回應(yīng)性、代表性, 是否與上位政策相違背。伴隨社會(huì)環(huán)境的變化和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展, 經(jīng)過一段時(shí)期后 , 一

23、些政策目標(biāo)可能會(huì)產(chǎn)生適用性的問題, 尤其是一些具體的可操作性強(qiáng)的行政規(guī)制, 這就需要對(duì)政策目標(biāo)進(jìn)行檢查和修正。（ 三 ） 政策目標(biāo)評(píng)估的手段選擇目標(biāo)評(píng)估將眾多利益相關(guān)者的訴求因素納入進(jìn)行評(píng)估, 因此通常采用定性方法將不同的觀點(diǎn)進(jìn)行整合, 可以采用結(jié)構(gòu)化或非結(jié)構(gòu)化的訪談法,或是將專家意見進(jìn)行集中的德爾菲法等。圖 3-1-1 評(píng)估方法圖第二節(jié) 執(zhí)行情況利用以上評(píng)估框架，對(duì)暫行辦法進(jìn)行后評(píng)估。一、執(zhí)行結(jié)果分析（ 一 ） 執(zhí)行效果評(píng)估暫行辦法設(shè)立的目標(biāo)是規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理，完善優(yōu)化政府投 資項(xiàng)目決策程序和實(shí)施程序，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、提高投資效益、強(qiáng)化事中事 后監(jiān)管。設(shè)立了對(duì)政府投資項(xiàng)目規(guī)劃儲(chǔ)備、政府決策

24、、部門審核、資金使用、建設(shè)實(shí)施、稽察監(jiān)督、竣工驗(yàn)收、資產(chǎn)移交、后評(píng)價(jià)等進(jìn)行全過程的管理。明確了項(xiàng)目準(zhǔn)備到后評(píng)價(jià)過程中，政府各有關(guān)部門的職責(zé)。規(guī)范了政府投資項(xiàng)目管理，優(yōu)化了決策程序及實(shí)施程序。分析顯示2014 年、 2015 年、 2016 年上半年蘇州市政府投資項(xiàng)目均主要集中在教育、交通、 生態(tài)建設(shè)及景觀提升類別。各年分析結(jié)果顯示，2016年未有占比均低于5%的領(lǐng)域，投資項(xiàng)目總體分布較2015 年平均。暫行辦法實(shí)施后，政府投資項(xiàng)目符合蘇州市規(guī)劃發(fā)展方向，且各領(lǐng)域投資項(xiàng)目分布趨于平衡，避免了政府投資集中于某一領(lǐng)域。由上述分析可知，暫行辦法目前的執(zhí)行效果基本達(dá)到目標(biāo)設(shè)立要求。（ 二 ） 執(zhí)行狀況評(píng)

25、估暫行辦法涉及主體主要包括：發(fā)改委、財(cái)政局、審計(jì)局、國(guó)土、住建、規(guī)劃、水利（ 水務(wù) ） 、園林和綠化、環(huán)保、國(guó)資、安監(jiān)、檔案等有關(guān)部門、相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)單位及項(xiàng)目管理單位。2015 年，蘇州市共審批項(xiàng)目20 個(gè) （ 按可研報(bào)告審批統(tǒng)計(jì)） ，涉及建設(shè)單位主體包括市教育局、市交通局、市公安局等政府部門和蘇州市城市建設(shè)投資發(fā)展有限責(zé)任公司、蘇州市立醫(yī)院、蘇州市職業(yè)大學(xué)等。項(xiàng)目采用問卷調(diào)查及座談形式對(duì)暫行辦法涉及相關(guān)政府部門及建設(shè)單位進(jìn)行了走訪調(diào)研。調(diào)查結(jié)果顯示，在暫行辦法執(zhí)行過程中，各部門基本能夠依照暫行辦法規(guī)定履行各自職責(zé)。調(diào)研過程中，建設(shè)單位也提出希望能夠加強(qiáng)主管部門的協(xié)調(diào)作用，針對(duì)單個(gè)項(xiàng)目統(tǒng)籌安排

26、各部門職責(zé)，使項(xiàng)目的推進(jìn)更加高效有序的進(jìn)行，進(jìn)一步縮短審批時(shí)間。（ 三 ） 執(zhí)行效率評(píng)估2014 年蘇州市審批的政府投資建設(shè)項(xiàng)目42 個(gè)，總投資萬(wàn)元，2015 年蘇州市審批的政府投資建設(shè)項(xiàng)目34 個(gè)，總投資萬(wàn)元，2016 年蘇州市審批的的政府投資建設(shè)項(xiàng)目27 個(gè)，總投資萬(wàn)元。2014-2016 年上半年共審批教育類項(xiàng)目共 21個(gè)，交通類項(xiàng)目21個(gè)， 生態(tài)建設(shè)及景觀提升類項(xiàng)目15個(gè)，社會(huì)保障及公共服務(wù)類項(xiàng)目 16個(gè)。有 效改善了人民生活質(zhì)量，教育水平、醫(yī)療水平。暫行辦法實(shí)施后，政府在各領(lǐng)域的投資趨于平衡，優(yōu)化了投資結(jié) 構(gòu)，執(zhí)行效果良好。（四）執(zhí)行效果評(píng)估小結(jié)暫行辦法目前的執(zhí)行效果基本達(dá)到目標(biāo)設(shè)立

27、要求，在暫行辦法執(zhí)行過程中，各部門基本能夠依照暫行辦法規(guī)定履行各自職責(zé)，但在 項(xiàng)目審批過程中，仍需加強(qiáng)部門間的溝通協(xié)調(diào)， 進(jìn)一步縮短項(xiàng)目審批時(shí)間。暫行辦法實(shí)施后，有助于優(yōu)化蘇州市投資結(jié)構(gòu)，執(zhí)行效果良好。二、執(zhí)行制度分析（一）執(zhí)行體制安排暫行辦法中提出“非經(jīng)營(yíng)性和多個(gè)項(xiàng)目在同一地塊的政府投資項(xiàng) 目應(yīng)推行代建制?！睍盒修k法對(duì)代建制的定義為“政府通過招標(biāo)等方 式選擇專業(yè)化的代建單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和實(shí)施工程建設(shè)管理，項(xiàng) 目建成后交付使用單位的制度?！表?xiàng)目工程建設(shè)全權(quán)由代建機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，管理機(jī)構(gòu)并不參與，僅僅介入到 項(xiàng)目前期工作和后期管理中，使政府機(jī)構(gòu)規(guī)模精簡(jiǎn)化，擴(kuò)大了管理范圍。 另外，政府投資項(xiàng)目工

28、程管理機(jī)構(gòu)專業(yè)化，提高了辦事效率。暫行辦法涉及執(zhí)行階段主要包括項(xiàng)目計(jì)劃管理階段、項(xiàng)目審批管 理階段、項(xiàng)目建設(shè)管理階段、項(xiàng)目稽察管理階段四個(gè)階段，其中各部門的 職責(zé)如下表3-2-1所不：暫行辦法規(guī)定的各相關(guān)主體職責(zé)表 3-2-11 丁 P相關(guān)主體主體職責(zé)1市發(fā)改委負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)建設(shè)、年度投資建設(shè)計(jì)劃 編制及執(zhí)行、項(xiàng)目審批、稽察監(jiān)管、項(xiàng)目驗(yàn)收、后 評(píng)價(jià)等綜合管理工作。2市財(cái)政局負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目年度資金計(jì)劃編制及執(zhí)行、投資 概、預(yù)、決算的評(píng)審等建設(shè)全過程中資金財(cái)務(wù)活動(dòng) 的監(jiān)督管理工作。1 丁 P相關(guān)主體主體職責(zé)3市審計(jì)局負(fù)責(zé)對(duì)納入審計(jì)計(jì)劃的政府投資項(xiàng)目的預(yù)（概）算執(zhí)行情況、工程結(jié)算和竣工決算

29、進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。4市國(guó)土、住建、規(guī)劃、水禾1J （水務(wù)）、園林和綠化、 環(huán)保、國(guó)資、安監(jiān)、檔案 等肩關(guān)部門按照各自職責(zé)對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行管理和監(jiān)督。5市監(jiān)察局對(duì)涉及政府投資項(xiàng)目的各部門進(jìn)行行政監(jiān)察。6項(xiàng)目建設(shè)單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目申報(bào)及項(xiàng)目建設(shè)暫行辦法中強(qiáng)調(diào)了咨詢機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目管理過程中的作用，并對(duì)咨詢 機(jī)構(gòu)資質(zhì)進(jìn)行了規(guī)定，并建立了專家咨詢制度，保證了政府投資項(xiàng)目管理 的專業(yè)性。暫行辦法推行的“代建制”，在項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)施階段更加注重專 業(yè)化，項(xiàng)目管理更加集中；對(duì)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)采用公開招投標(biāo)的形式選擇， 保證了項(xiàng)目的公開透明；有效轉(zhuǎn)變了政府的職能，減輕了政府部門的建設(shè) 負(fù)擔(dān)，強(qiáng)化了政府的管理角色。調(diào)研結(jié)果顯示，暫

30、行辦法執(zhí)行體制安排涵蓋政府投資項(xiàng)目全過程 管理，流程設(shè)計(jì)合理，可操作性較強(qiáng)，能夠保障政府投資項(xiàng)目按計(jì)劃有序 進(jìn)行，其中各部門在各管理階段職責(zé)設(shè)置較為明晰，但在暫行辦法實(shí) 施過程中，各階段主管部門仍需加強(qiáng)其組織協(xié)調(diào)責(zé)任，加強(qiáng)各相關(guān)部門溝 通聯(lián)系，保障項(xiàng)目審批流程高效有序的進(jìn)行。（二）監(jiān)督機(jī)制暫行辦法采用主要通過外部監(jiān)督機(jī)制來實(shí)現(xiàn)對(duì)工程項(xiàng)目的監(jiān)督管 理，各部門依照自身職能形成對(duì)項(xiàng)目工程各個(gè)階段的監(jiān)管，其中，發(fā)改委 主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目研究、確立前期階段，行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)審核、建 設(shè)實(shí)施階段的監(jiān)管，財(cái)政局負(fù)責(zé)對(duì)建設(shè)全過程中資金財(cái)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督，審 計(jì)部門負(fù)責(zé)預(yù)（概）算執(zhí)行情況、工程結(jié)算和竣工決算等方面

31、的監(jiān)督，監(jiān)察 局負(fù)責(zé)對(duì)所有行政部門的行為進(jìn)行監(jiān)督，各部門各司其職，共同完善，共 同形成了一整套行之有效的監(jiān)督管理機(jī)制。項(xiàng)目審批通過后會(huì)經(jīng)發(fā)改委網(wǎng)站首頁(yè)進(jìn)行信息公開，保障了公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。（ 三 ） 執(zhí)行制度評(píng)估小結(jié)暫行辦法執(zhí)行制度流程設(shè)計(jì)合理，各相關(guān)主體職責(zé)設(shè)置較為明確；暫行辦法建立了項(xiàng)目稽察管理機(jī)制，能夠有效保證項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)行質(zhì)量，并對(duì)審批后的項(xiàng)目進(jìn)行公示，保障公眾知情權(quán)。三、執(zhí)行目標(biāo)分析暫行辦法的執(zhí)行目標(biāo)為規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理，建立健全科學(xué)、民主、高效的政府投資項(xiàng)目決策程序和實(shí)施程序，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、提高投資效益、強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。暫行辦法的執(zhí)行目標(biāo)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，區(qū)域發(fā)展

32、規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，有利于履行政府職能，有利于資源優(yōu)化配置和結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。第三節(jié) 效益分析一、規(guī)范了政府投資項(xiàng)目流程，提高投資效率暫行辦法執(zhí)行體制安排涵蓋了政府投資項(xiàng)目從項(xiàng)目計(jì)劃到項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的全過程管理，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的每一階段涉及的主管部門，項(xiàng)目的建設(shè)主體、各主體的職責(zé)等做了詳細(xì)的規(guī)范，可操作性較強(qiáng)。暫行辦法中強(qiáng)調(diào)了咨詢機(jī)構(gòu)及專家咨詢制度在項(xiàng)目管理過程中的作用，同時(shí)，暫行辦法推行的“代建制”通過專業(yè)機(jī)構(gòu)代建實(shí)現(xiàn)了政府投資項(xiàng)目模式由“投、建、管、用”一體向“投、建、管、用”職能分離的轉(zhuǎn)化，保證了項(xiàng)目建設(shè)管理的專業(yè)性，進(jìn)一步提高了項(xiàng)目投資效

33、率。二、加強(qiáng)了政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管暫行辦法明確了項(xiàng)目全過程中所涉及的各部門的監(jiān)督范圍及監(jiān)督職責(zé)，項(xiàng)目研究、確立前期階段由發(fā)改委主要負(fù)責(zé)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)審核、建設(shè)實(shí)施階段由相關(guān)行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)，項(xiàng)目建設(shè)過程中財(cái)務(wù)活動(dòng)由財(cái)政部門及審計(jì)部門負(fù)責(zé)，所有行政部門的行政許可行為則有監(jiān)察局負(fù)責(zé)監(jiān)督，各部門各司其職，共同完善，形成一個(gè)逐級(jí)監(jiān)督的監(jiān)督體系，加強(qiáng)了政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管。三、優(yōu)化蘇州市投資結(jié)構(gòu)，促進(jìn)蘇州市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)2015 年蘇州市審批的政府投資建設(shè)項(xiàng)目34 個(gè)，總投資萬(wàn)元，2016 年蘇州市審批的的政府投資建設(shè)項(xiàng)目27 個(gè)，總投資萬(wàn)元。2014-2016 年上半年共審批教育類項(xiàng)目共21 個(gè)，交通類項(xiàng)目

34、21 個(gè)，生態(tài)建設(shè)及景觀提升類項(xiàng)目15 個(gè)，社會(huì)保障及公共服務(wù)類項(xiàng)目16 個(gè)。有效改善了人民生活質(zhì)量，教育水平、醫(yī)療水平。暫行辦法實(shí)施后，政府在各領(lǐng)域的投資趨于平衡，優(yōu)化了投資結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了蘇州市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第四章 發(fā)達(dá)國(guó)家政府投資項(xiàng)目管理模式經(jīng)驗(yàn)第一節(jié)日本政府投資項(xiàng)目管理模式一、日本政府投資項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)2001 年前，日本由建設(shè)省負(fù)責(zé)政府公共工程的建造；2001 年，建設(shè)省被合并到國(guó)土交通省后，日本的政府部門一般不直接參與經(jīng)濟(jì)事務(wù)，而由公團(tuán)替代政府負(fù)責(zé)工程的建設(shè)、管理與維護(hù)。二、日本政府投資項(xiàng)目的管理實(shí)施日本政府投資項(xiàng)目主要通過健全的建設(shè)程序、責(zé)任明確的造價(jià)管理制度以及完善的招投標(biāo)制度

35、進(jìn)行管理實(shí)施。（ 一 ） 健全的建設(shè)程序相關(guān)建設(shè)程序主要有：針對(duì)工程的具體位置、規(guī)模以及構(gòu)造等基礎(chǔ)資料的調(diào)查；計(jì)劃制定；項(xiàng)目預(yù)算；設(shè)計(jì)和成本估算；招投標(biāo)、合同的簽訂；進(jìn)行施工監(jiān)理及檢查；竣工驗(yàn)收、交付使用；工程維護(hù)。（ 二 ） 責(zé)任明確的造價(jià)管理制度責(zé)任明確的造價(jià)管理制度，是指日本政府負(fù)責(zé)審核設(shè)計(jì)、控制規(guī)模、掌握預(yù)算；由國(guó)土交通省制定投資工程計(jì)價(jià)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以此對(duì)政府公共工程做有效控制；承發(fā)包雙方明確標(biāo)底及工程造價(jià)，實(shí)行“勞動(dòng)定額制”。（ 三 ） 完善的招投標(biāo)制度完善的招投標(biāo)制度，建設(shè)項(xiàng)目一般要通過招投標(biāo)方式進(jìn)行建設(shè)，公共工程則要全部實(shí)行招投標(biāo)制度，并一般采用隨意契約、一般競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)和指明競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)

36、三種方式進(jìn)行。第二節(jié)美國(guó)政府投資項(xiàng)目管理模式一、美國(guó)政府投資項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)美國(guó)在各地方政府均設(shè)有政府采購(gòu)部門，在嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算的基礎(chǔ)之上，聯(lián)邦、州以及地方三級(jí)政府可依據(jù)需要對(duì)工程項(xiàng)目自行采購(gòu)，由聯(lián)邦事務(wù)服務(wù)總局負(fù)總責(zé)，采取集中與分散兩種采購(gòu)方式相結(jié)合的方法進(jìn)行采購(gòu)。美國(guó)政府投資項(xiàng)目的管理實(shí)施主要通過政府采購(gòu)、對(duì)承包商的管理體系及質(zhì)量保證體系三個(gè)方面進(jìn)行控制。即除軍事國(guó)防項(xiàng)目外，所有的公共工程在采購(gòu)上都要采用競(jìng)爭(zhēng)性的工程采購(gòu)方式；對(duì)承包商在政府工程中的管理主要通過合同執(zhí)行責(zé)任的明確及黑名單制度的執(zhí)行來管理；在質(zhì)量保證方面主要通過類似于ISO9000系列的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的竣工驗(yàn)收及付款 程序加以控制

37、。三、美國(guó)在政府投資項(xiàng)目方面的相關(guān)立法美國(guó)在政府投資項(xiàng)目方面的相關(guān)立法主要有針對(duì)政府采購(gòu)的基本法律、 政府各部門制定的相關(guān)實(shí)施條例等。比如， 聯(lián)邦政府采購(gòu)條例、 聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)與行政服務(wù)法以及武裝部隊(duì)采購(gòu)條例等。第三節(jié)英國(guó)政府投資項(xiàng)目管理模式一、英國(guó)政府投資項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)英國(guó)由副首相辦公室和環(huán)境交通區(qū)域部來充當(dāng)政府投資項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)。 其中， 副首相辦公室主要負(fù)責(zé)為各地提供更多的土地和更好的建筑，以促進(jìn)地區(qū)繁榮及可持續(xù)發(fā)展，而環(huán)境交通區(qū)域部則是英國(guó)中央政府的建設(shè)主管部門。二、英國(guó)政府投資項(xiàng)目的管理實(shí)施英國(guó)政府投資項(xiàng)目的管理實(shí)施和美國(guó)類似，歸納來說也是主要通過政府采購(gòu)、對(duì)承包商的管理體系及質(zhì)量保證體系

38、三個(gè)方面進(jìn)行控制。其中，政府工程的采購(gòu)主要采用公開招標(biāo)、談判招標(biāo)和有限招標(biāo)的方式；對(duì)承包商的管理主要是通過采用承包商注冊(cè)體系，來提高政府工程項(xiàng)目效益；而質(zhì)量保證體系則需企業(yè)獲得ISO9000 系列標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證并以此作為投標(biāo)條件。英國(guó)政府的采購(gòu)需在其財(cái)政部授權(quán)范圍內(nèi)，由各政府部門依據(jù)自身實(shí)際需要進(jìn)行采購(gòu)，并由議會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督，政府僅起到預(yù)算控制和指導(dǎo)的作用。三、英國(guó)在政府投資項(xiàng)目方面的相關(guān)立法英國(guó)在政府投資項(xiàng)目方面的相關(guān)立法主要包括七個(gè)方面，包括國(guó)際慣例、歐洲單一市場(chǎng)內(nèi)部商品服務(wù)自由流動(dòng)的條款規(guī)定、專門法律法規(guī)、商業(yè)法律及一般合同、世貿(mào)組織的政府采購(gòu)協(xié)議以及其他國(guó)際上的協(xié)定和英國(guó)地方制定的一些法律。第四

39、節(jié)德國(guó)政府投資項(xiàng)目管理模式一、德國(guó)政府投資項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)德國(guó)的政府投資項(xiàng)目基本上都是由財(cái)政直接投資形成的。德國(guó)設(shè)建設(shè)部 , 負(fù)責(zé)管理全國(guó)除鐵路以外的各類工程建設(shè), 其下屬 16 個(gè)直屬各專業(yè)工程建設(shè)局, 對(duì)聯(lián)邦政府的投資項(xiàng)目進(jìn)行直接管理。各州、市、縣均設(shè)有地方建設(shè)局, 負(fù)責(zé)地方政府公款投資項(xiàng)目和民間投資項(xiàng)目的建設(shè)管理工作。二、德國(guó)政府投資項(xiàng)目的管理實(shí)施政府投資自下而上呈寶塔型, 地方位于底部大頭, 中央位于頂部, 用于建設(shè)的總支出只占整個(gè)聯(lián)邦建設(shè)總支出的大約1%。 德國(guó)對(duì)政府投資項(xiàng)目的管理有嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制, 該機(jī)制體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面: 一是建立嚴(yán)格透明的操作程序, 從制度上保證工程管理的有效進(jìn)

40、行。二是嚴(yán)格的外部監(jiān)督體制 , 承包商如認(rèn)為政府投資工程管理部門有不規(guī)范的行為, 可以向有關(guān)部門進(jìn)行投訴。在德國(guó) , 政府投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理涉及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、資本市場(chǎng)戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)、健康環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)以及預(yù)期效益風(fēng)險(xiǎn)等。規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的最常用方式是投保。保險(xiǎn)公司參與了建設(shè)項(xiàng)目的全過程。在項(xiàng)目前期工作階段, 保險(xiǎn)公司就參與技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)防范方案的制定, 也對(duì)項(xiàng)目的其他情況, 如地質(zhì)、工期、施工圖等有充分的了解并由專家指導(dǎo)保險(xiǎn)合同的擬定, 以期將風(fēng)險(xiǎn)降至最低。第五節(jié)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)各國(guó)政府投資項(xiàng)目管理機(jī)制如表4-5-1 所示。發(fā)達(dá)國(guó)家政府投資項(xiàng)目管理機(jī)制與暫行辦法對(duì)比分析表 4-5-1序 號(hào)內(nèi)容日本美國(guó)英國(guó)德國(guó)暫行辦法1法律 體系較

41、先者，有財(cái)政法、 國(guó)啟財(cái)產(chǎn)法、預(yù)算決 算會(huì)計(jì)令及建筑業(yè)法 等較完善，有聯(lián)邦采購(gòu)規(guī) 章和促進(jìn)合同公平競(jìng)爭(zhēng) 的法律等。較完善，有采購(gòu)政策指 南和采購(gòu)實(shí)施指南 等。較完善，有聯(lián)邦招標(biāo)投 標(biāo)法以及聯(lián)邦政府官 員法等。待完言，暫行辦法屬 于規(guī)范莊文件，政府投資 項(xiàng)目相關(guān)法律文件需待 上位部門出臺(tái)指導(dǎo)2投資 決策實(shí)行政府主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng) 濟(jì)體制，制定中長(zhǎng)期發(fā)展 計(jì)劃指導(dǎo)投資需經(jīng)過區(qū)域規(guī)劃、計(jì)劃書 發(fā)展研究、項(xiàng)目審定三個(gè) 階段。在管理與預(yù)算辦公 室、議會(huì)批準(zhǔn)后安排資 金。通過發(fā)達(dá)的市場(chǎng)化咨詢 服務(wù)，為政府決策提供依 據(jù)，來控制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。由項(xiàng)目使用者向財(cái)政部 提出立項(xiàng)申請(qǐng)，由財(cái)政部 和交通、建筑房屋部共同 審查。

42、實(shí)行項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)和年度 投資建設(shè)計(jì)劃管理，采用 審批制引入咨詢機(jī)構(gòu)及 專家咨詢制度實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目 專業(yè)化管理3工程 采購(gòu)必須公開招標(biāo)信息，原則 上是最低價(jià)中標(biāo)，但為了 防止傾銷也設(shè)立最低限 制價(jià)。以公開招標(biāo)為主，實(shí)行最 低價(jià)格中標(biāo)的原則，但合 同官員要確認(rèn)承包商的“負(fù)責(zé)任性”。以公開招標(biāo)為主，還有邀 請(qǐng)招標(biāo)和單一來源采購(gòu) 等方式。中標(biāo)原則為物有 所值。鼓勵(lì)采用伙伴式或 共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等采購(gòu)方式。按照項(xiàng)目金額大小選擇 在歐盟范圍內(nèi)或聯(lián)邦范 圍內(nèi)公開招標(biāo)。按照招投標(biāo)法及政 府采購(gòu)法執(zhí)行，以公開 招標(biāo)為主，采購(gòu)方式，還 有邀請(qǐng)招標(biāo)和單一來源 采購(gòu)等方式，適合多類型 項(xiàng)目4合同 管理有專門用于公共工程的 “公共工程

43、標(biāo)準(zhǔn)承包合 同條款”。存在規(guī)定政府部門特權(quán) 的特殊條款，如政府部門 有權(quán)力在認(rèn)為“符合政 府利益”的任何時(shí)候終 止合同。在創(chuàng)新項(xiàng)目模式 PFI等 的合同編制和管理方面 水平較局。聯(lián)邦建設(shè)部、審計(jì)署、財(cái) 政部可對(duì)項(xiàng)目的合同執(zhí) 行情況進(jìn)行檢查。有規(guī)范的合同條款和簽 訂流程5監(jiān)督公眾監(jiān)督和社會(huì)輿論監(jiān)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督的美國(guó)監(jiān)督主體如：公共支出委三級(jí)監(jiān)督機(jī)制：聯(lián)邦建外部監(jiān)督機(jī)制來實(shí)現(xiàn)對(duì)序 號(hào)內(nèi)容日本美國(guó)英國(guó)德國(guó)暫行辦法機(jī)制督機(jī)制較完善?？倳?huì)計(jì)師事務(wù)所下屬的 總審計(jì)署辦公室，可以接 觸到所有的政府義件。員會(huì)等均享有獨(dú)立工作 權(quán)和充分的資金使用監(jiān) 督權(quán)。設(shè)部的內(nèi)部監(jiān)督、審計(jì)署 的審計(jì)監(jiān)督、聯(lián)邦議會(huì)的 監(jiān)督。工

44、程項(xiàng)目的監(jiān)管。項(xiàng)目主 管部門，財(cái)政，審計(jì)部門， 監(jiān)察部門逐級(jí)監(jiān)督一、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)總結(jié)（ 一 ） 嚴(yán)格按照既定規(guī)則辦事 發(fā)達(dá)國(guó)家針對(duì)政府投資項(xiàng)目的管理實(shí)施普遍設(shè)立了專門法律法規(guī)及專門合同。政府投資項(xiàng)目無論從運(yùn)作方法上，還是從管理方式及機(jī)構(gòu)上，都與私人投資項(xiàng)目有所區(qū)別，因此一項(xiàng)必不可少的重要工作就是制定相應(yīng)法律法規(guī)，管理機(jī)構(gòu)、方式以及所有的運(yùn)作規(guī)則都需要法定。甚至有發(fā)達(dá)國(guó)家不惜犧牲效率，也要保證嚴(yán)格按照規(guī)則辦事，因?yàn)橐?guī)則作為實(shí)施政府投資項(xiàng)目的合理機(jī)制的重要支撐，能有效避免人為因素，排除不當(dāng)干擾，保證項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。（ 二 ） 機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督加強(qiáng) 在發(fā)達(dá)國(guó)家政府投資項(xiàng)目的建設(shè)中，使用單位、財(cái)政、預(yù)算等各

45、部門及議會(huì)在項(xiàng)目建設(shè)過程中分別擔(dān)負(fù)不同法定職責(zé)，根據(jù)職責(zé)劃分，在項(xiàng)目不同階段發(fā)揮各自作用。其中，項(xiàng)目使用單位主要負(fù)責(zé)提出需求、參與審計(jì)審查及交付驗(yàn)收工作；建設(shè)部門主要參與項(xiàng)目前期可行性的研究、概預(yù)算的編制并且負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施，有的還需要進(jìn)行項(xiàng)目的管理維護(hù)；議會(huì)最終決定項(xiàng)目是否建設(shè)及投資規(guī)模；預(yù)算、財(cái)政部門對(duì)工程預(yù)算進(jìn)行審查并集中支付。另外，項(xiàng)目實(shí)施過程中，對(duì)資金撥付時(shí)間及數(shù)額有嚴(yán)格的合同來管理制約，難以變通舞弊。通過這種職責(zé)明確、彼此制約的機(jī)制，使各部門只專注自身職能范圍內(nèi)的事，避免了權(quán)力尋租等問題的出現(xiàn)。（ 三 ） 政府投資項(xiàng)目管理透明度極高 發(fā)達(dá)國(guó)家公眾對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)施過程具有普遍知情權(quán)

46、，多方監(jiān)督政府投資項(xiàng)目實(shí)施，以此保證政府投資項(xiàng)目實(shí)施過程的廉潔公正。其監(jiān)督機(jī)制主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是操作程序嚴(yán)格透明，從制度方面保證了管理有效進(jìn)行；二是建立了嚴(yán)格的外部監(jiān)督體制，如果承包商認(rèn)為項(xiàng)目管理部門行為不規(guī)范，可向相關(guān)監(jiān)督部門投訴。這一理念對(duì)我國(guó)政府投資項(xiàng)目的管理具有重要的借鑒意義，其一，為使責(zé)任固定，應(yīng)建立嚴(yán)格有效的內(nèi)部控制制度，這樣不但利于工作的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，還可以在各環(huán)節(jié)有效防止個(gè)人徇私舞弊；其二，應(yīng)加強(qiáng)外部監(jiān)督制約體制建設(shè)，除強(qiáng)化財(cái)政及審計(jì)部門雙重監(jiān)督以外，還要有效發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察部門作用。（ 四 ） 充分依靠專業(yè)人士和中介組織發(fā)達(dá)國(guó)家在政府投資項(xiàng)目的專業(yè)化管理上主要有以下幾個(gè)方面的做

47、法：1. 其政府管理機(jī)構(gòu)主要由工程師、建筑師及合同律師等專業(yè)的人士構(gòu)成，本身具有專業(yè)性；2. 除自身對(duì)項(xiàng)目的管理外，大多按照規(guī)定程序選擇、委托相應(yīng)工程咨詢公司進(jìn)行管理，政府負(fù)責(zé)實(shí)施監(jiān)督；3. 項(xiàng)目所有重要技術(shù)環(huán)節(jié)都由專業(yè)人士把關(guān)，工程中成本、技術(shù)、質(zhì)量、安全等各方面責(zé)任明晰，專業(yè)人士受責(zé)任保險(xiǎn)制度、無限經(jīng)濟(jì)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任制度的約束，必須向政府及業(yè)主負(fù)責(zé)，提高了專業(yè)人士及機(jī)構(gòu)的責(zé)任心，有利于投資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。二、對(duì)蘇州市政府投資項(xiàng)目管理的啟示目前，蘇州市政府投資項(xiàng)目管理體系在法律體系及投資決策兩方面仍有待完善。（ 一 ） 在法律體系建設(shè)方面，需待上位法（ 如投資管理法等） 出臺(tái)，以便地方政府有更好

48、的法律支撐。（ 二 ） 在投資決策方面，除進(jìn)入重大項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，可考慮在項(xiàng)目計(jì)劃階段通過引入社會(huì)中介機(jī)構(gòu)或行業(yè)專家，建立科學(xué)的項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)投資決策的專業(yè)化。（ 三 ） 在合同管理、工程采購(gòu)和監(jiān)管機(jī)制三方面，蘇州市政府投資項(xiàng)目管理機(jī)制已形成了完善的操作規(guī)程，與發(fā)國(guó)際項(xiàng)目管理制度基本接軌。第五章 存在問題暫行辦法簡(jiǎn)化了審批流程，加強(qiáng)了監(jiān)督，取得了一定的成效，但仍存在一定的問題。第一節(jié) 審批流程仍待優(yōu)化在暫行辦法實(shí)際執(zhí)行過程中，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)審批時(shí)間過長(zhǎng)，影響政府投資項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度，其主要原因如下：一、所有規(guī)模項(xiàng)目按照同一流程管理，缺乏靈活性。目前，暫行辦法僅規(guī)定“總投資在三千萬(wàn)以下的政府投

49、資項(xiàng)目，在前期手續(xù)齊全的前提下，可以直接報(bào)批初步設(shè)計(jì)和概算”，其余政府投資項(xiàng)目不論項(xiàng)目大小、類別、投資額等區(qū)分，統(tǒng)一按照一個(gè)流程管理，雖然審批過程規(guī)范，但是耗費(fèi)時(shí)間較長(zhǎng)，且在項(xiàng)目驗(yàn)收階段，需要投入大量人力，增加項(xiàng)目監(jiān)察成本，有些項(xiàng)目投資額較小，可適當(dāng)簡(jiǎn)化程序，縮短項(xiàng)目周期，提高效率。二、政府類投資項(xiàng)目界定偏差在暫行辦法實(shí)際執(zhí)行過程中，對(duì)于國(guó)有企業(yè)不使用政府性資金投資建設(shè)的項(xiàng)目，項(xiàng)目申報(bào)流程仍按照政府投資項(xiàng)目的審批流程進(jìn)行，在一定程度上造成項(xiàng)目進(jìn)度緩慢，企業(yè)成本增加。三、項(xiàng)目計(jì)劃階段的會(huì)商工作的落實(shí)有待加強(qiáng)。由于政府投資項(xiàng)目的管理主體比較多，呈現(xiàn)出多元化，且項(xiàng)目生命周期中需多方參與管理及實(shí)施。投

50、資建設(shè)過程中涉及到財(cái)政、發(fā)改、 審計(jì) （ 資金運(yùn)用 ） 等多部門。由于各參與方相互獨(dú)立，相互之間缺少充分了解和信息上的溝通，信息共享及協(xié)作情況并不理想，可能會(huì)存在項(xiàng)目初步設(shè)想與規(guī)劃、環(huán)保、水利、國(guó)土等控制指標(biāo)存在差異，導(dǎo)致項(xiàng)目申報(bào)、審批進(jìn)展緩慢。尤其對(duì)政府投資項(xiàng)目來說，由于工程量大、不確定因素較多及管理主體多元化等特點(diǎn)，使問題更加突出。第二節(jié) 若干條款需進(jìn)一步細(xì)化目前，暫行辦法涉及的范圍已經(jīng)涵蓋了從項(xiàng)目計(jì)劃階段到項(xiàng)目驗(yàn)收、后評(píng)價(jià)及稽查階段，執(zhí)行制度設(shè)計(jì)比較完整，但在具體條款設(shè)計(jì)中，仍需進(jìn)一步細(xì)化。一、適當(dāng)簡(jiǎn)化程序，縮短項(xiàng)目周期，提高效率。暫行辦法僅規(guī)定“總投資在三千萬(wàn)以下的政府投資項(xiàng)目，在前期

51、手續(xù)齊全的前提下，可以直接報(bào)批初步設(shè)計(jì)和概算”建議：總投資在三千萬(wàn)以下的政府投資項(xiàng)目，建設(shè)內(nèi)容較為單一，可由可行性研究報(bào)告（ 代項(xiàng)目建議書） 直接報(bào)批，進(jìn)入施工圖設(shè)計(jì)和預(yù)算編制報(bào)職能部門審核報(bào)批。已列入財(cái)政部門預(yù)算內(nèi)維修項(xiàng)目，原則上不予審批，依據(jù)審批后的預(yù)算至職能部門辦理手續(xù)。國(guó)有企業(yè)自籌資金建設(shè)項(xiàng)目，無特殊要求，一律按國(guó)家相關(guān)規(guī)定實(shí)行核準(zhǔn)或備案。二、部分條款表述存在歧義。如“第三十八條：本辦法所稱工程驗(yàn)收，是指政府投資項(xiàng)目建成后，按照規(guī)定程序和要求，建設(shè)單位辦理涉及水土保持、環(huán)境保護(hù)、消防、人民防空、安全生產(chǎn)、建設(shè)檔案等專項(xiàng)驗(yàn)收的活動(dòng)。”上述專項(xiàng)驗(yàn)收類別根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)在建設(shè)單位操作過程中易引起

52、歧義。建議：“第三十八條：本辦法所稱工程驗(yàn)收，是指政府投資項(xiàng)目建設(shè)過程中，按照規(guī)定程序和規(guī)范，建設(shè)單位辦理涉及水土保持、環(huán)境保護(hù)、消防、人民防空、安全生產(chǎn)、建設(shè)檔案等專項(xiàng)驗(yàn)收的活動(dòng)?！比?、部分條款邊界設(shè)置模糊如“第三十條，對(duì)擬實(shí)施代建制的項(xiàng)目，市發(fā)改委應(yīng)當(dāng)在確定代建單位前，牽頭市財(cái)政局、市住建局及相關(guān)管理部門對(duì)代建單位資格進(jìn)行審查?！睏l款中資格審查具體方式及內(nèi)容未有明確。建議：明確確定項(xiàng)目管理單位（ 代建 ） 的操作方式和流程，資格審查具體方式及內(nèi)容?！暗谌邨l：建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目完工后三個(gè)月內(nèi)辦理工程驗(yàn)收手續(xù)，相關(guān)部門予以配合?？⒐Q算經(jīng)市財(cái)政局審核和市審計(jì)局按規(guī)定審計(jì)后，方可辦理項(xiàng)目驗(yàn)收

53、手續(xù)?！睏l款中所述“完工”概念不清楚，無法確定時(shí)間節(jié)點(diǎn)。且“項(xiàng)目驗(yàn)收”涉及驗(yàn)收內(nèi)容范圍不明確，難以操作。建議：建設(shè)單位（ 項(xiàng)目管理單位） 應(yīng)在項(xiàng)目完成批準(zhǔn)的建設(shè)內(nèi)容后三個(gè)月內(nèi)辦理（ 整理 ） 工程驗(yàn)收手續(xù)，相關(guān)部門予以配合。竣工決算經(jīng)市財(cái)政局審核和市審計(jì)局按規(guī)定審計(jì)后，方可辦理項(xiàng)目綜合竣工驗(yàn)收手續(xù)。暫行辦法在政府投資項(xiàng)目審批建設(shè)實(shí)際操作過程中具有指導(dǎo)意義，條款設(shè)計(jì)應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化明確。第三節(jié) 項(xiàng)目監(jiān)管制度尚需完善國(guó)外政府投資項(xiàng)目的相關(guān)法律法規(guī)比較健全，能做到事事按程序、按法律、按規(guī)則辦。內(nèi)部管控管理制度比較嚴(yán)格，能夠有效地使權(quán)利分開，責(zé)任固定，能夠防止官員徇私舞弊，保證投資、質(zhì)量與工期。同時(shí)加強(qiáng)外部監(jiān)督，能夠夠防治集體舞弊，根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)常及時(shí)的審計(jì)是防止集體舞弊的有效手段。在我國(guó)還可以發(fā)揮紀(jì)檢、監(jiān)察部門的作用，實(shí)行有效監(jiān)督。暫行辦法主要采用外部監(jiān)督機(jī)制來實(shí)現(xiàn)對(duì)工程項(xiàng)目的監(jiān)管