中國(guó)殘疾人扶貧政策的演變與評(píng)價(jià)-2019年精選文檔

1、中國(guó)殘疾人扶貧政策的演變與評(píng)價(jià).、八、一前言目前，我國(guó)共有殘疾人 8296萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?6.34 。涉 及近五分之一的家庭。殘疾人由于生理缺陷導(dǎo)致勞動(dòng)能力低下， 獨(dú)立生活困難，貧困問題比較突出。據(jù) 2006 年第二次全國(guó)殘疾 人抽樣調(diào)查表明， 2005 年，全國(guó)有殘疾人的家庭戶人均收入與 正常家庭人均收入的比，城鎮(zhèn)為 46.35 ，農(nóng)村為 48.80 。我 國(guó)政府歷來十分重視和關(guān)心殘疾人扶貧助困工作，自 20 世紀(jì) 80 年代以來， 發(fā)布了一系列有關(guān)殘疾人事業(yè)發(fā)展的計(jì)劃綱要， 把殘 疾人的扶貧作為工作重點(diǎn)， 通過設(shè)立康復(fù)扶貧專項(xiàng)貸款等一系列 有力措施對(duì)貧困殘疾人予以扶持，緩解農(nóng)村殘疾人的貧

2、困程度， 保障農(nóng)村殘疾人的基本生活。一、農(nóng)村殘疾人扶貧政策的發(fā)展和演變 我國(guó)農(nóng)村殘疾人扶貧至今已走過了二十多年。 這二十多年的 殘疾人扶貧工作可以劃分為三個(gè)階段。（一）起步階段（19871997年）1 979年，農(nóng)村實(shí)行“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，充分調(diào)動(dòng)了 農(nóng)民的積極性，極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從 1978 年到 1985 年，農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)了 2.6 倍，貧困人口平均每 年減少 1 786萬(wàn)人，總脫貧人數(shù)達(dá)到 1.25 億人。但是，與此同時(shí)， 社會(huì)貧富差距開始拉大， 以殘疾人為主體的弱勢(shì)群體的相對(duì)貧困 程度加深。第一次殘疾人抽樣調(diào)查 （1987 年） 表明，同當(dāng)?shù)厣鐣?huì) 平均收入相

3、比， 農(nóng)村殘疾人的人均收入一般低三分之一至一半左 右；經(jīng)濟(jì)發(fā)展中等以下的地區(qū)，處于貧困線 （ 人均收入三百元以 下） 的殘疾人一般占?xì)埣踩丝倲?shù)的 60以上；貧困縣殘疾人一般 占貧困人口的3075%。20 世紀(jì) 80 年代以前，農(nóng)村的扶貧政策以生產(chǎn)自救為主，輔 以政府有限救濟(jì)。 1986 年，農(nóng)村扶貧政策轉(zhuǎn)向開發(fā)式扶貧，標(biāo) 志著政府的農(nóng)村貧困政策從消極救助政策轉(zhuǎn)向積極開發(fā)政策。 雖 然在扶貧開發(fā)實(shí)施過程中，并沒制定殘疾人扶貧開發(fā)的專項(xiàng)計(jì) 劃，但殘疾人一直是農(nóng)村扶貧開發(fā)的重點(diǎn)對(duì)象。1988年3月，中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)成立， 加快了農(nóng)村殘疾人扶貧工作進(jìn)程。 1991 年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了中國(guó)殘疾人事業(yè)“八五

4、”計(jì)劃綱要 （1991 1995 年） 。 “八五”計(jì)劃綱要提出的目標(biāo)之一是設(shè)立“康復(fù)扶 貧”專項(xiàng)貼息貸款， 在 400 個(gè)縣幫助殘疾人恢復(fù)補(bǔ)償功能、 培訓(xùn) 提高勞動(dòng)技能、組織參加生產(chǎn)勞動(dòng)，使其解決溫飽。1992 年，國(guó)家在國(guó)定貧困縣以外的 505個(gè)縣安排康復(fù)扶貧貸款， 這一新舉 措使 200 萬(wàn)殘疾人脫貧。 1996 年，國(guó)務(wù)院又批轉(zhuǎn)中國(guó)殘疾人 事業(yè)“九五”計(jì)劃綱要 （19962000年）?！熬盼濉庇?jì)劃綱要 提出的目標(biāo)之一是基本解決 1500萬(wàn)貧困殘疾人溫飽問題，采取 專項(xiàng)補(bǔ)助辦法， 保障 300 萬(wàn)特困殘疾人基本生活， 設(shè)立康復(fù)扶貧 貸款，專項(xiàng)開展殘疾人扶貧。自 1994 年實(shí)施國(guó)家八七扶

5、貧攻 堅(jiān)計(jì)劃至 1997 年，各地大規(guī)模進(jìn)行的扶貧，以及針對(duì)殘疾人 特殊情況設(shè)立康復(fù)扶貧貸款開展的殘疾人專項(xiàng)扶貧， 已使 300 萬(wàn) 貧困殘疾人解決溫飽問題。 1997 年通過開發(fā)扶貧和社會(huì)保障， 分別使 162 萬(wàn)農(nóng)村貧困殘疾人和 108萬(wàn)城鄉(xiāng)特困殘疾人解決了溫 飽（ 城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)未計(jì)算在內(nèi) ） 。這一時(shí)期，農(nóng)村殘疾人扶貧政策表現(xiàn)為以下幾個(gè)特點(diǎn)： 一是殘疾人扶貧工作重心從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。自20 世紀(jì) 50年代起， 政府一直把殘疾人生活問題作為工作重心， 在城鎮(zhèn)實(shí)行 了以就業(yè)為主的扶貧制度， 而在農(nóng)村實(shí)行了以救濟(jì)為主的殘疾人 生活扶助制度， 農(nóng)村殘疾人的扶貧問題主要由集體解決， 政府的 主要精

6、力用來解決城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)問題。 由于政府財(cái)力有限， 農(nóng) 村救濟(jì)水平低， 救助人數(shù)少， 加上隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革之后集 體經(jīng)濟(jì)的衰落，大多數(shù)農(nóng)村殘疾人的生活處于比較困難的境地， 特別是隨著農(nóng)民收入的快速上升，這一問題凸顯。所以，中國(guó)政 府以農(nóng)村殘疾人作為扶貧的重點(diǎn)對(duì)象， 首先解決農(nóng)村殘疾人的生 活問題， 抓住了問題的本質(zhì)， 為減少農(nóng)村貧困人口起到十分重要 的作用。二是從救濟(jì)向開發(fā)轉(zhuǎn)向。 20 世紀(jì) 80 年代以前，我國(guó)對(duì)殘疾 人的扶貧助困政策以消極的社會(huì)救濟(jì)為主， 在一定程度上解決了 重殘家庭及特困殘疾家庭的生活問題。但自 1978 年以后，農(nóng)村 救濟(jì)人數(shù)大幅度減少， 導(dǎo)致農(nóng)村殘疾人的生活狀況更

7、加艱難。 而 在農(nóng)村實(shí)施的開發(fā)式扶貧給農(nóng)村殘疾人扶貧提供了宏觀環(huán)境， 自 此，農(nóng)村殘疾人扶貧逐步納入農(nóng)村扶貧開發(fā)的整體計(jì)劃之中。 殘 疾人扶貧開發(fā)重點(diǎn)扶持有助于直接解決農(nóng)村貧困殘疾人溫飽問 題的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、手工業(yè)和家庭副業(yè)；選擇適合當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)經(jīng) 濟(jì)發(fā)展需要，與地方支柱產(chǎn)業(yè)相配套，兼顧殘疾人特點(diǎn)的項(xiàng)目； 選擇的項(xiàng)目資金覆蓋面大， 效益到戶到人率高， 與直接提高貧困 殘疾人收入有密切聯(lián)系； 并主要通過殘疾人扶貧基地輻射帶動(dòng)或 小額信貸扶貧到戶等多種形式，扶持貧困殘疾人參加生產(chǎn)勞動(dòng)， 做到扶持資金、干部幫扶、扶貧項(xiàng)目和生產(chǎn)服務(wù)到戶到人。三是以社會(huì)參與為理念。 20 世紀(jì) 80 年代以前，政府對(duì)農(nóng)村

8、 殘疾人的扶貧助困政策并不基于平等理念， 而是同情， 并帶有一 定的歧視。 它把殘疾人看成是正常人之外的另類群體， 認(rèn)為他們 無法與正常人一樣通過自身的努力擺脫貧困， 是需要政府扶持的 人。80 年代中期以來實(shí)施的扶貧助困政策，強(qiáng)調(diào)通過殘疾人自 身的努力來擺脫貧困， 真正強(qiáng)調(diào)殘疾人的社會(huì)參與。 體現(xiàn)了平等 理念。 這種理念在“八五”計(jì)劃的康復(fù)扶貧中尤為明顯。 與過去 的扶貧手段相比， 康復(fù)扶貧是一個(gè)巨大進(jìn)步， 在 20 世紀(jì) 80 年代 我國(guó)對(duì)貧困殘疾人先開展救濟(jì)扶貧、 生產(chǎn)扶貧， 后發(fā)展到科技扶 貧和教育扶貧， 但都沒有解決殘疾人的功能障礙問題， 開展康復(fù) 扶貧把目標(biāo)定位于殘疾人貧困人口，

9、而不是貧困地區(qū)， 對(duì)于解決 殘疾人溫飽問題更有效果。自 1992 年設(shè)立康復(fù)扶貧貸款，開展 殘疾人專項(xiàng)扶貧以來， 國(guó)家不斷加大康復(fù)扶貧貸款投入數(shù)量， 到 2001年底累計(jì)共投放 34 億元。比之于救濟(jì)， 開發(fā)式扶貧做到幫扶者與被扶貧的貧困地區(qū)的農(nóng)民相結(jié)合， 一方主動(dòng)幫扶與另一方主動(dòng)接受幫扶的相結(jié)合。 是，開發(fā)式扶貧的目標(biāo)群體是有勞動(dòng)能力和生產(chǎn)資料的貧困人 口，而對(duì)于無勞動(dòng)能力的農(nóng)村殘疾人來說不僅無法參與開發(fā)式扶 貧項(xiàng)目中的生產(chǎn)勞動(dòng)， 而且失去了原先來自救濟(jì)式扶貧的生活補(bǔ) 助，使得貧困程度加深。而且，全國(guó)70的貧困殘疾人生活在非國(guó)定貧困縣， 缺少國(guó)家的特別扶持， 這近千萬(wàn)貧困殘疾人的溫 飽問題成

10、為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題。（二）攻堅(jiān)階段 （1998-2000 年）經(jīng)過十多年的扶貧開發(fā)，農(nóng)村殘疾家庭貧困程度有所減輕，貧困人口數(shù)量下降。但是 殘疾人貧困現(xiàn)象依然十分嚴(yán)重。數(shù)據(jù)表明， 1998 年，全國(guó)殘疾 貧困人數(shù)約占全國(guó)殘疾人總數(shù)的 1/5 ，約占全國(guó)總貧困人口的 1/3 。其中最高的 5 個(gè)省為：寧夏貧困殘疾人占本省殘疾人數(shù)比 例高達(dá) 66.1 、云南也達(dá)到 52.9 。造成這種現(xiàn)象的原因有三： 一是在扶貧工作中， 有相當(dāng)數(shù)量的殘疾人未被列入扶持對(duì)象； 二 是國(guó)家投入的專門用于殘疾人的康復(fù)扶貧專項(xiàng)貸款規(guī)模較小， 一 些地方?jīng)]有落實(shí)匹配資金， 受惠的殘疾人有限； 三是由于大部分 農(nóng)村地區(qū)未建立

11、初級(jí)安全網(wǎng)， 許多應(yīng)納入救助的殘疾人未能得到 保障。針對(duì)這種情況， 1998 年 4 月，國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組等 部門共同制定了殘疾人扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（19982000年）。攻堅(jiān)計(jì)劃提出：“經(jīng)過三年左右的努力，通過扶貧開發(fā)，基本解決 適合參加生產(chǎn)勞動(dòng)的貧困殘疾人的溫飽； 通過社會(huì)保障， 基本解 決缺乏勞動(dòng)條件的特困殘疾人的溫飽?！蓖?10 月，針對(duì)貧困 殘疾人絕大多數(shù)集中在農(nóng)村的實(shí)際情況， 國(guó)務(wù)院殘疾人工作協(xié)調(diào) 委員會(huì)等部門又共同制定了農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)實(shí)施辦法 （1998-2000 年） ，提出全國(guó)農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)的總目標(biāo)是： 經(jīng)過三年左右的努力， 基本解決適合參加生產(chǎn)勞動(dòng)的農(nóng)村 876

12、萬(wàn) 貧困殘疾人的溫飽。 根據(jù)這一目標(biāo)， 按年度逐級(jí)分解任務(wù)指標(biāo)如 下： 1998年180萬(wàn)人， 1999年300萬(wàn)人， 2000年 396萬(wàn)人。經(jīng)過兩年多的攻堅(jiān)， 殘疾人扶貧工作取得了一定成效。 “九 五”期間，實(shí)際安排扶貧資金 25 億元，扶貧開發(fā)累計(jì)扶持貧困 殘疾人 1327萬(wàn)，解決溫飽 829萬(wàn)，到 2000年底貧困殘疾人口下 降到 979 萬(wàn)人； 2129 個(gè)縣建立了殘疾人服務(wù)分社，占全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn) 總數(shù)的 79.8 ，27742 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了殘疾人服務(wù)分社， 占全國(guó)鄉(xiāng) 鎮(zhèn)總數(shù)的 60，初步形成了農(nóng)村基層殘疾人扶貧服務(wù)體系；全 國(guó)得到康復(fù)扶貧貸款的縣 （市、區(qū) ）數(shù)為 2329個(gè)，覆蓋比例達(dá)

13、 83.4 ，河南、貴州、內(nèi)蒙、云南等 15個(gè)省（區(qū)、市）在殘疾人 專項(xiàng)扶貧中，推行小額信貸的比例都已超過 70。這一時(shí)期的殘疾人扶貧政策具有如下特點(diǎn)： 一是組織工作體系更加完善。 殘疾人扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃組織工作 的原則是“以省為主、分級(jí)負(fù)責(zé)、加強(qiáng)基層、狠抓落實(shí)”，在地 方各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下。 由各級(jí)殘疾人聯(lián)合會(huì)和扶貧辦組織有關(guān)部門 實(shí)施。中國(guó)殘聯(lián)成立了由殘聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人、教育就業(yè)部、組織聯(lián)絡(luò)部 和發(fā)展部組成的扶貧開發(fā)工作辦公室， 加強(qiáng)了對(duì)殘疾人扶貧開發(fā) 工作的領(lǐng)導(dǎo)。省、地市級(jí)殘聯(lián)設(shè)立跨處 （ 室） 的扶貧開發(fā)協(xié)調(diào)組織， 指定辦事機(jī)構(gòu)， 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)。 在縣殘疾人就業(yè)服務(wù)所的基礎(chǔ) 上成立縣級(jí)殘疾人服務(wù)社，

14、并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立分社。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立殘聯(lián)、 殘疾人服務(wù)社、志愿工作者站“三位一體”的工作機(jī)構(gòu)。二是對(duì)扶貧形式進(jìn)行創(chuàng)新。從 1992 年起，將殘疾人扶貧到 戶到人具體化為“公司加農(nóng)戶”方式， 輻射、帶動(dòng)到戶到人。 1998 年，根據(jù)小額信貸投入少、見效快、覆蓋面大、回收率高，適合 扶持殘疾人參加生產(chǎn)勞動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)，積極推廣小額信貸扶貧方式。 同時(shí)，探索了“黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位包村”，“黨員、干部結(jié) 對(duì)包戶”，志愿者、鄰里、富裕戶“一幫一”、“眾幫一”等做 法。取得了一定的成效。三是實(shí)施分類指導(dǎo)。政府將殘疾人扶貧攻堅(jiān)分為兩類地區(qū)， 即國(guó)定貧困縣和其他地區(qū)。 在資金保障上， 國(guó)定貧困縣的殘疾人 扶貧開發(fā)資金， 在

15、當(dāng)?shù)氐姆鲐氋Y金中統(tǒng)籌安排， 中央和地方視情 況予以優(yōu)先考慮和支持。 地方財(cái)政給國(guó)定貧困縣的殘疾人聯(lián)合會(huì) 及殘疾人服務(wù)社安排扶貧工作經(jīng)費(fèi)。 為支持國(guó)定貧困縣的殘疾人 扶貧工作， 中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)給予一次性工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。 非國(guó)定 貧困縣的殘疾人扶貧資金主要由地方投入。這一時(shí)期的扶貧政策忽略了農(nóng)村殘疾人扶貧工作的長(zhǎng)期性 和艱巨性， 目標(biāo)要求超過當(dāng)時(shí)的條件， 造成預(yù)期目標(biāo)與實(shí)際目標(biāo) 差距較大。原定通過扶貧開發(fā)基本解決 1500 萬(wàn)貧困殘疾人的溫 飽問題，但實(shí)際解決溫飽 829萬(wàn)，只完成總?cè)蝿?wù)的 55。從 1998年開始，把農(nóng)村 876 萬(wàn)可扶持的貧困殘疾人作為扶貧攻堅(jiān)的重 點(diǎn)，19982000年間解決

16、了 662萬(wàn)貧困殘疾人的溫飽問題，到 2000 年末農(nóng)村可扶持的貧困殘疾人應(yīng)下降到214 萬(wàn)，但實(shí)際數(shù)字為 682 萬(wàn)。這表明，農(nóng)村殘疾人的返貧率相當(dāng)高，也說明了農(nóng) 村殘疾人扶貧工作的復(fù)雜性。（三）長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃階段 （2001 年以后 ）進(jìn)入新世紀(jì)后， 政府連續(xù)頒發(fā)了 中國(guó)殘疾人事業(yè)“十五” 計(jì)劃綱要 （2001 2005年） 和中國(guó)殘疾人事業(yè)“十一五”發(fā) 展綱要（2006 20 1 0年） ?！笆濉庇?jì)劃提出扶持 1200萬(wàn)農(nóng)村 貧困殘疾人參加生產(chǎn)勞動(dòng)，“十一五”計(jì)劃提出扶持 1000萬(wàn)農(nóng) 村貧困殘疾人基本解決溫飽， 幫助中西部地區(qū) 1 00萬(wàn)名農(nóng)村適合 參加生產(chǎn)勞動(dòng)的貧困殘疾人接受實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)

17、， 扶持中西部地區(qū) 25萬(wàn)戶農(nóng)村貧困殘疾人家庭進(jìn)行危房改造，完成 32萬(wàn)戶農(nóng)村貧 困殘疾人家庭危房改造任務(wù)。 2001 年 6 月，國(guó)務(wù)院印發(fā)中國(guó) 農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 （2001 2010 年），同年 11 月，政府召開全 國(guó)農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)工作會(huì)議， 部署實(shí)施國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo) 小組等部門共同制定的農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)計(jì)劃 （2001 2010 年） ?！笆濉逼陂g，扶貧開發(fā)累計(jì)扶持貧困殘疾人 1166萬(wàn)人， 完成總?cè)蝿?wù) 1200 萬(wàn)人的 97.2 ，解決溫飽 699.7 萬(wàn)人；“十五” 末，全國(guó)建立縣級(jí)殘疾人服務(wù)社 1865個(gè)，占縣 （市、區(qū) ）總數(shù)的 65.2 ，鄉(xiāng)鎮(zhèn)殘疾人服務(wù)社 1872

18、4個(gè)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的 43.3 。2007 年殘疾人扶貧基地達(dá)到 3123個(gè)，安排和扶持貧困殘疾人 240621 人，實(shí)施農(nóng)村貧困殘疾人危房改造工作的縣有1760個(gè)，受益貧困殘疾人 167404 人。同時(shí)殘疾人生活保障制度也逐步建 立。截至 2008 年 6 月，全國(guó) 31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市都已經(jīng)建 立實(shí)施了農(nóng)村低保制度，低保對(duì)象已達(dá) 3749.9 萬(wàn)人，其中殘疾 人 326.5 萬(wàn)。這一時(shí)期的農(nóng)村殘疾人扶貧政策具有長(zhǎng)期性特點(diǎn)， 具體說來 表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是扶貧目標(biāo)具有長(zhǎng)期性。中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001 2010年）和農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)計(jì)劃（20012010年）已認(rèn) 識(shí)到農(nóng)村扶貧工作

19、的長(zhǎng)期性， 認(rèn)為我國(guó)目前正處于并將長(zhǎng)期處于 社會(huì)主義初級(jí)階段， 在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)存在貧困地區(qū)、 貧困人口和貧 困現(xiàn)象是不可避免的。 正因?yàn)槿绱耍?此后的有關(guān)殘疾人的扶貧目 標(biāo)有所調(diào)整， 殘疾人事業(yè)“十五”計(jì)劃綱要和“十一五”發(fā)展綱 要更多強(qiáng)調(diào)扶持有勞動(dòng)能力的貧困殘疾人參加生產(chǎn)勞動(dòng)， 盡快解 決其溫飽問題，而沒有提出明確的脫貧目標(biāo)。二是逐步重視安全網(wǎng)的建設(shè)。 隨著有勞動(dòng)能力貧困殘疾人數(shù) 量的減少，無勞動(dòng)能力貧困殘疾人的脫貧問題變得更加復(fù)雜和艱 巨，特別是重殘人員，從扶貧開發(fā)政策得到的收益微乎其微，而 安全網(wǎng)的建設(shè)對(duì)其作用更大。殘疾人事業(yè)“十五”計(jì)劃綱要和 “十一五”計(jì)劃綱要中提出將殘疾人納入 社會(huì)保

20、障體系的目 標(biāo)，要求：對(duì)不適合參加生產(chǎn)勞動(dòng)、無法定扶養(yǎng)義務(wù)人或雖有法 定扶養(yǎng)義務(wù)人但扶養(yǎng)義務(wù)人無扶養(yǎng)能力、無生活來源的殘疾人， 按照規(guī)定予以供養(yǎng)、 救濟(jì)；在農(nóng)村繼續(xù)實(shí)行對(duì)貧困殘疾人的救濟(jì)、 扶助政策，保障其基本生活；有條件的地方，適當(dāng)提高殘疾人的 生活保障水平；加強(qiáng)殘疾人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)建設(shè)和管理。三是重視人力資本建設(shè)。 “十五”計(jì)劃綱要要求繼續(xù)實(shí)施一 批重點(diǎn)工程， 使 510 萬(wàn)殘疾人得到不同程度的康復(fù)， 欠發(fā)達(dá)地區(qū) 農(nóng)村 70以上的殘疾人得到康復(fù)服務(wù)。殘疾人事業(yè)“十五”計(jì) 劃綱要和“十一五”計(jì)劃綱要均要求大力推廣隨班就讀， 積極發(fā) 展學(xué)前教育， 大力開展殘疾人職業(yè)教育。 目的在于提高殘疾人的

21、能力，并起到預(yù)防貧困發(fā)生的作用。但是，由于地域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡性和殘疾人自身特 性等因素的影響， 全國(guó)仍有 994 萬(wàn)農(nóng)村殘疾人處在貧困狀態(tài)。 根 據(jù)對(duì)第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算可知， 貧困殘疾人 仍達(dá) 1372 萬(wàn)，有殘疾人的家庭戶共 7050 萬(wàn)戶，占全國(guó)家庭戶總 戶數(shù)的 17.8 ，殘疾人家庭人均收入不足全國(guó)人均水平的一半。 殘疾人扶貧工作任重道遠(yuǎn)。二、我國(guó)農(nóng)村殘疾人扶貧政策存在的問題（一）重扶貧開發(fā)，輕安全網(wǎng)建設(shè)從 1986 年開始的農(nóng)村扶貧開發(fā)政策使 1200 萬(wàn)貧困殘疾人得 到不同程度的扶持， 700 萬(wàn)農(nóng)村貧困殘疾人擺脫貧困，生活得到 改善。但是，開發(fā)式扶貧只能解

22、決有勞動(dòng)能力的殘疾人貧困問題， 而對(duì)于那些喪失勞動(dòng)能力和不具備開發(fā)條件的地方的貧困殘疾 人來說不能使其脫貧， 必須采用救助式扶貧和保障式扶貧予以解 決。從目前的情況來看， 針對(duì)農(nóng)村貧困殘疾人的最低生活保障制 度尚不完善， 殘疾人的生活保障仍以家庭撫養(yǎng)及臨時(shí)性的救助和 救濟(jì)活動(dòng)為主，盡管從 2007 年以來在全國(guó)農(nóng)村建立最低生活保 障制度，相當(dāng)多的殘疾人被納入低保體系中，但總體而言，直接 依靠制度性保障的殘疾人還有限， 特別是低保標(biāo)準(zhǔn)外處于邊緣狀 態(tài)的大量城鎮(zhèn)低收入殘疾人家庭和農(nóng)村貧困殘疾人家庭。 基本保 障仍然主要依靠家屬、 親友鄰里的幫助以及干部節(jié)日走訪、 黨團(tuán) 幫扶和一些親友臨時(shí)性救濟(jì)。（

23、二）重東部，輕西部在殘疾人數(shù)量上， 2007 年，絕對(duì)貧困殘疾人在東中西部地 區(qū)的分布比例存在明顯差異，西部占 47.5 ，中部占 37.4 ， 東部占 15.1 。但是就殘疾人扶貧資源的分配看，卻呈現(xiàn)“東 部多、西部少”非均衡發(fā)展趨勢(shì)。 2004 年，全國(guó)殘疾人康復(fù)工 作辦公室在全國(guó)進(jìn)行的一次調(diào)查顯示，東、中、西部地區(qū)殘疾兒 童入學(xué)率的差距是 25，農(nóng)村殘疾人在業(yè)率的差距是 45，貧 困殘疾人占當(dāng)?shù)貧埣踩吮壤牟罹嗍?64.12 。2005 年，東、中、 西部農(nóng)村殘疾人就業(yè)率分別為 88.98 、80.14 、83.73 ，東、 中、西部殘疾人受培訓(xùn)人數(shù)分別為 172076 人、77023

24、人和 97662 人；農(nóng)村未就業(yè)殘疾人培訓(xùn)率分別為 36.78 、15.27 、28.54 。 造成這種局面的一個(gè)重要原因在于東、 中、西部發(fā)展差距拉得過 大，東部地區(qū)各省份殘疾人數(shù)量少，財(cái)力充足，殘疾人得到的人 均資源多，而中西部卻相反。要改變這種局面，關(guān)鍵是要建立中 央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制， 加大對(duì)中部和西部地區(qū)的財(cái)政支援； 同時(shí) 扶貧政策更多地向中西部?jī)A斜。（三）重扶貧工程建設(shè)。輕人力資本開發(fā)20世紀(jì) 90年代以來，政府在殘疾人扶貧基地建設(shè)、服務(wù)社 與分社建設(shè)以及農(nóng)村貧困殘疾人危房改造方面安排了大量資金 和服務(wù)人員，取得了良好效果。但是想要徹底走出貧困，必須進(jìn) 行智力扶貧。 而目前我國(guó)對(duì)于貧

25、困殘疾人的人力資本投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn) 不夠。 2006 年第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)表明，殘疾人受 教育水平和文化程度比 1987 年有較大幅度提高。但總的看來， 殘疾人口的受教育水平仍然比較低。 15 歲及以上殘疾人文盲人 口有 3591 萬(wàn)人，文盲率為 43.29 ，而全國(guó)人口的文盲率為 6.72 。具有大學(xué)程度 （指大專及以上 ）的殘疾人為 94 萬(wàn)人，占 全部殘疾人口的 1.13 ，而全國(guó)人口中具有大學(xué)程度的有 6764 萬(wàn)人，占全國(guó)人口的5.18 %。在614歲的246萬(wàn)學(xué)齡殘疾兒 童中，正在普通教育或特殊教育學(xué)校接受義務(wù)教育的占63.19，這一比例大大低于全國(guó)適齡兒童接受義務(wù)教育的平均水

26、平 （97 % 以上 ） 。此外，殘疾人教育政策還存在一些問題，比如特殊教育 學(xué)校和特教班主要集中在大中城市，全國(guó)大多數(shù)縣沒有特殊學(xué) 校，相當(dāng)多的縣沒有一個(gè)特教班；殘疾兒童家庭一般比較困難， 而特教學(xué)校一般實(shí)行寄宿制， 許多學(xué)生因交納不起學(xué)雜費(fèi)、 寄宿 費(fèi)而輟學(xué)，因此，殘疾人教育還大大滯后于我國(guó)教育發(fā)展水平。鑒于人力資本對(duì)于殘疾人就業(yè)、 脫貧的重要性， 亟待政府增加對(duì) 殘疾人的教育投入。（四）重實(shí)物扶貧，輕文化精神扶貧 殘疾人作為脆弱群體往往需要社區(qū)內(nèi)正規(guī)或非正規(guī)的服務(wù) 和照顧，去協(xié)助他們?cè)谏鐓^(qū)內(nèi)繼續(xù)過正常的生活， 使其回歸社會(huì)， 而目前對(duì)于殘疾人回歸社會(huì)所做的重要準(zhǔn)備主要是殘疾人就業(yè) 保障和

27、生活保障，缺乏對(duì)殘疾人的精神層次和文化層次的保障。 現(xiàn)在我國(guó)大部分地區(qū)對(duì)殘疾人的救助內(nèi)容不夠全面， 大多集中在 對(duì)殘疾人的現(xiàn)金救助、實(shí)物救助、康復(fù)救助、就業(yè)救助、教育救 助等幾個(gè)方面， 而殘疾人所需要的救助內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些， 還需 要權(quán)利救助、 心理救助等。 面向殘疾人的最低生活保障制度只保 障了殘疾人的物質(zhì)生活， 缺乏對(duì)其心理和精神的救助， 殘疾人由 于生理缺陷往往容易產(chǎn)生自卑、 逃避社會(huì)的心理， 而一些地區(qū)并 沒有專門的殘疾人心理咨詢機(jī)構(gòu)， 由于救助內(nèi)容不夠全面， 使一 些需要救助的殘疾人不能獲得相應(yīng)的、 及時(shí)有效的救助， 并長(zhǎng)期 處于貧困狀況之中。 此外， 當(dāng)前的殘疾人特殊教育也在一定程

28、度 上忽視了殘疾人的人性情感、個(gè)性發(fā)展、能力發(fā)揮、自身價(jià)值實(shí) 現(xiàn)等方面，特殊教育體系還需要進(jìn)一步完善。（五）重新制度建設(shè)，輕現(xiàn)有制度整合從 20 世紀(jì) 80 年代以來， 我國(guó)先后兩次開展全國(guó)殘疾人抽樣 調(diào)查，頒布了殘疾人保障法、殘疾人教育條例、殘疾 人就業(yè)條例等法律法規(guī)，出臺(tái)了中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn) 殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見 ，實(shí)施了五個(gè)發(fā)展殘疾人事業(yè)國(guó)家計(jì)劃， 設(shè)立了政府殘疾人工作機(jī)構(gòu)，制定了涉及殘疾人康復(fù)、教育、就 業(yè)、社會(huì)保障等各領(lǐng)域的政策措施。但是，在現(xiàn)行社會(huì)保障制度 建設(shè)中，由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、總體設(shè)計(jì)，在基本社會(huì)保障制度覆 蓋面窄、 有效性不高的條件下， 殘疾人社會(huì)保障還存在著被割裂

29、的危險(xiǎn)。另外，對(duì)殘疾人社會(huì)保障缺乏合理定位，在當(dāng)前的政策 框架下， 忽視了對(duì)現(xiàn)有制度的整合。 比如工傷保險(xiǎn)沒有考慮職業(yè) 傷害與殘疾人事業(yè)的有機(jī)結(jié)合； 交通工具的強(qiáng)制保險(xiǎn)忽略了對(duì)殘 疾人康復(fù)事業(yè)的重視； 醫(yī)療保障制度的建設(shè)缺乏與殘疾人福利事 業(yè)的有機(jī)結(jié)合， 造成許多能夠通過醫(yī)療與康復(fù)措施實(shí)現(xiàn)康復(fù)的殘 疾人無法得到康復(fù)等， 這些制度缺陷都對(duì)殘疾人社會(huì)保障制度的 總體規(guī)劃以及動(dòng)員和整合社會(huì)力量發(fā)展殘疾人事業(yè)不利。三、建構(gòu)我國(guó)殘疾人扶貧政策的三個(gè)層次 殘疾人事業(yè)有其獨(dú)特的要求， 要實(shí)現(xiàn)殘疾人事業(yè)的持續(xù)、 穩(wěn) 定發(fā)展， 必須有完整的政策體系予以支撐。 殘疾人扶貧政策應(yīng)包 括三個(gè)方面的內(nèi)容。（一）建立“兜

30、底”的社會(huì)保護(hù)政策 殘疾人應(yīng)該納入正常的社會(huì)保障體系之中， 但是同時(shí)還應(yīng)針 對(duì)殘疾人的特點(diǎn)，適當(dāng)給予殘疾人以優(yōu)惠政策。目前，我國(guó)在最 低生活保障制度的實(shí)施過程中，急需完善殘疾人的分類保障措 施。建議根據(jù)殘疾程度、經(jīng)濟(jì)收入、消費(fèi)需求的不同，使殘疾人 享受相應(yīng)的最低生活保障待遇， 同時(shí)適當(dāng)提高對(duì)殘疾人的保障水 平。具體來說，對(duì)重度殘疾人一般在當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，上浮 10至 50的比例發(fā)放低保金，對(duì)輕度殘疾人視情況增加一定 數(shù)額的低保金。而對(duì)于輕度殘疾人，視其勞動(dòng)能力，政府開發(fā)公 益性崗位， 以就業(yè)保障為主。 對(duì)精神病殘疾人的分類救助也應(yīng)成 為重點(diǎn)保障對(duì)象。具體可以分為三種情況：對(duì)家庭貧困、有子女

31、 贍養(yǎng)的精神病殘疾人， 由政府給予部分生活補(bǔ)助； 將無法定監(jiān)護(hù) 人、無固定收入、 無勞動(dòng)能力的“三無”精神病殘疾人送到福利 機(jī)構(gòu)，進(jìn)行集中收養(yǎng)；對(duì)于受到家庭歧視、虐待精神病殘疾人的 情況，應(yīng)由政府部門出面干預(yù)。除此之外， 還需要建立具有中國(guó)特色的殘疾人津貼制度。 一 是建立殘疾人救助津貼制度。 這一津貼的主要受益對(duì)象為中低收 入家庭中“永久失能”的殘疾人，目的是維護(hù)殘疾人的“生存 權(quán)”、“健康權(quán)”和“生活質(zhì)量權(quán)”， 從功能上體現(xiàn)的主要是消 極補(bǔ)救性質(zhì)。如廣州市 1999 年實(shí)行的重度貧困殘疾人專項(xiàng)補(bǔ)助 金制度就屬于這種津貼。 廣州市的做法是： 全部貧困殘疾人在享 受全市最低生活保障補(bǔ)助的同時(shí)，

32、 可再領(lǐng)取一、 二級(jí) 120 元，三、 四級(jí) 60 元的貧困殘疾人專項(xiàng)補(bǔ)助金。二是建立重殘家庭護(hù)理津 貼。國(guó)家財(cái)政應(yīng)對(duì)供養(yǎng)重度殘疾人的家庭給予相應(yīng)的補(bǔ)貼， 對(duì)集 中供養(yǎng)殘疾人的機(jī)構(gòu)給予必要的財(cái)政支持；同時(shí)要出臺(tái)相應(yīng)優(yōu) 惠、扶持政策， 積極鼓勵(lì)社會(huì)力量參與興辦多種形式的殘疾人托 養(yǎng)照料機(jī)構(gòu)，并加強(qiáng)規(guī)范管理。當(dāng)前國(guó)內(nèi)已經(jīng)有這方面的實(shí)踐， 2006 年，上海市制定了上海市實(shí)施重殘無業(yè)人員養(yǎng)護(hù)服務(wù)方 案，以政府購(gòu)買服務(wù)的方式為 3500 名具有本市戶籍、持有殘 疾人證、 有養(yǎng)護(hù)需求的困難重殘人員提供養(yǎng)護(hù)服務(wù)， 每個(gè)殘疾人 每月補(bǔ)貼 400 元。(二) 完善“積極的”的貧困預(yù)防制度 除扶貧開發(fā)之外， “

33、積極的”貧困預(yù)防制度主要包括以下幾 個(gè)方面的內(nèi)容：一是完善殘疾人康復(fù)制度。殘疾人康復(fù)是殘疾人提高學(xué)習(xí)、 生活、工作和社會(huì)適應(yīng)能力，回歸主流社會(huì)，提高生存質(zhì)量的重 要途徑。開展殘疾人康復(fù)工作應(yīng)做到： (1) 建立“縱到底、橫到 邊”的社區(qū)管理康復(fù)體制。 從縱向上來看， 省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)( 街 道辦事處 ) 要有領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)；從橫向上來看，要建立社 區(qū)康復(fù)站等服務(wù)機(jī)構(gòu)。在農(nóng)村，殘疾人居住分散，交通不便，可 對(duì)重度殘疾人采取康復(fù)員進(jìn)入家庭進(jìn)行康復(fù)服務(wù)， 對(duì)康復(fù)員的工 作進(jìn)行事后評(píng)估，按勞計(jì)酬的措施，對(duì)輕度殘疾，則采取康復(fù)到 村和殘疾人就近訓(xùn)練相結(jié)合的方式。 (2) 充分發(fā)揮專業(yè)康復(fù)機(jī)構(gòu) 的優(yōu)勢(shì)

34、，有計(jì)劃地培訓(xùn)和指導(dǎo)當(dāng)?shù)鼗鶎涌祻?fù)技術(shù)人員提高康復(fù)技 術(shù)水平。還可以通過與大專院校、科研院所密切合作，聘請(qǐng)專家 等方式提高康復(fù)水平。 (3) 鼓勵(lì)和扶持社會(huì)力量興辦殘疾人康復(fù) 機(jī)構(gòu)。 二是完善殘疾人教育。 針對(duì)殘疾人教育水平較低的現(xiàn)狀， 需要逐步完善殘疾人教育體制。 (1) 改善貧困地區(qū)的特殊教育條 件，解決農(nóng)村特別是貧困地區(qū)農(nóng)村特教學(xué)校辦學(xué)條件和新建特教 學(xué)校問題， 推進(jìn)特教事業(yè)社會(huì)化， 動(dòng)員社會(huì)力量積極建設(shè)特教學(xué) 校。(2) 地方政府、教育行政部門以及殘聯(lián)要多渠道籌措資金， 開展多種形式的扶殘助學(xué)活動(dòng)， 建立和完善助學(xué)制度， 對(duì)貧困殘 疾學(xué)生及殘疾人子女實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助， 幫助其順利完成學(xué)業(yè)， 防 止出現(xiàn)殘疾學(xué)生因貧輟學(xué)現(xiàn)象。 (3) 拓寬殘疾學(xué)生接受高一級(jí)學(xué) 校教育渠道，形成學(xué)前教育、義務(wù)教育、高級(jí)中等教育、高等教 育相銜接的殘疾人特殊教育體系。 依托職業(yè)學(xué)校和社會(huì)各培訓(xùn)機(jī) 構(gòu)的資源優(yōu)勢(shì)完善殘疾人培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)， 有針對(duì)性地開展