擴大社會需求必須實行積極稅收政策

1、擴大社會需求必須實行積極稅收政策 去年以來，我國在運用貨幣政策刺激需求擴大的努力收效不顯的情況下，實行了非稅收的積極財政政策，取得了一定的成效。本文認(rèn)為，刺激需求擴大，應(yīng)該充分注意稅收政策的運用。本文就此作些分析闡述。兩個基本判斷 一、我國宏觀稅收性負(fù)擔(dān)水平不是偏低而是偏高改革開放以來，我國稅收收入占GDF的比重不斷下降，到1998年已降至12%，這一水平不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達國家(像美國這樣的經(jīng)濟發(fā)達國家，其稅負(fù)水平是30%-35%，瑞典這樣的高福利國家達60%)，也低于發(fā)展中國家的平均水平(一般在20%以上)。從這個意義上來說，我國稅負(fù)水平明顯偏低，但我們就宏觀稅負(fù)進行國際比較，不能忽略另一個基

2、本事實，我們用來比較的這些國家稅收收入在政府收入中的比重極高，1994年稅收收入占全部政府收入的比重美國達92.3%，加拿大為88.6%，韓國是97.24%，印尼是92.18%，俄羅斯是93.17%(數(shù)據(jù)來源于高培勇中國財政稅收制度的進一步完善紹興國稅1998年第2期)這些國家的政府收入基本上是通過稅收獲得的。而我國的政府收入格局則大有不同，以1997年為例，政府收入中，稅收收入為主全的預(yù)算內(nèi)收入為6242.2億元，預(yù)算外收入、制度外收入、社會保障基金和沖減預(yù)算內(nèi)收入的財政退庫等四項合計約為8532.1億元，但預(yù)算內(nèi)收入占政府收入的比重約42%，也有專家分析比這更低。我國除稅收收入以外的政府收

3、入也具有稅收收入相同或相近的特性，政府或政府部門取得這些收入憑借的主要是政治權(quán)力而非財產(chǎn)權(quán)力，收入的支用是為了向社會或特定對象提供公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，以實現(xiàn)政府或政府部門的職能。當(dāng)然，沖減預(yù)算內(nèi)收入的財政退庫，則是稅收收入的一種轉(zhuǎn)形式。我國政府收入中的主要收入類型，均具有稅收性。所以，政府收入我們不妨稱其為稅收性收入。這一方面提醒我們，在分析我國稅負(fù)水平時，應(yīng)以政府收入這一稅收性收入指標(biāo)來計算我國的宏觀稅負(fù)。按此原則，我國稅收性負(fù)擔(dān)水平就大大提高，以1997年為例，就達25.4%，這個比率就比發(fā)展中國家的平均水平要高得多。所以，從我國經(jīng)濟發(fā)展水平的現(xiàn)實來看，我國稅收性負(fù)擔(dān)水平顯然是偏高，而不

4、是偏低。另一方面，也給我們以啟示，我國政府收入中的非稅收入大多可以用稅收形式來實現(xiàn)，以實現(xiàn)政府收入的稅收化。我國宏觀稅收性負(fù)擔(dān)偏重的現(xiàn)實，說明我們有必要也有可能通過稅制改革，降低宏觀稅收性負(fù)擔(dān)以促進需求擴大。二、我國現(xiàn)行積極財政政策的實行制約因素很多，回旋余地不大首先，如上所述，我國政府實際動用社會資源已經(jīng)偏大，即我國稅收性收入占GDP的比重已偏重，所以，通過增稅來擴大財政支出，刺激需求，沒有潛力。其次，我國財政赤字依存度偏高。1990年至1995年，工業(yè)化國家中美國、加拿大、英國等國的財政赤字依存度平均為15%，其他國家平均為10%，而我國的赤字依存度為30%左右(據(jù)國際貨幣基金組織的計算)

5、。我國的赤字依存度如按赤字占政府收入比例推算(假定預(yù)算內(nèi)收入占政府收入的比重為40%)，則赤字依存度為12%。這個比率顯然也偏高。這就說明，通過財政赤字來擴大財政支出，受到相當(dāng)制約。第四，政府投資的"乘數(shù)效應(yīng)"不顯。去年以來所實行的積極財政政策，有一定的積極作用，這是不爭的事實，特別是與政府公共投資相關(guān)的產(chǎn)業(yè)改善明顯，但是對非政府的社會民間投資和居民消費需求的拉動則不很明顯，這也是不爭的事實。產(chǎn)生這種結(jié)果，有深層原因。從投資需求方面看，經(jīng)過20年的體制改革，我國投資主體多元化、投資行為市場化，投資風(fēng)險機制強化，企業(yè)、銀行財務(wù)約束硬化的格局初步形成，政府投資無論是心理上或?qū)嵸|(zhì)

6、上均不能象計劃經(jīng)濟時代一樣有效、迅速啟動整個社會的投資行為。從消費需求看，經(jīng)過20年的改革，我國居民消費行為逐步理性化，與深化改革同步增長的居民減收增支預(yù)期，嚴(yán)重影響了居民邊際消費傾向下降，邊際儲蓄傾向上升。從政策內(nèi)容來看，現(xiàn)行積極財政政策不觸及收入分配關(guān)系調(diào)整，消費需求的政策刺激十分有限，也嚴(yán)重制約了積極財政政策的作用發(fā)揮。另外，以政府投資為主要手段的積極財政政策，不可避免地受低效率沖擊。目前所披露的政府投資工程質(zhì)量事故、貪污挪用等腐敗案件，已經(jīng)為我們敲響了警鐘。這一切，均嚴(yán)重制約了積極財政政策作用的發(fā)揮。由于這種制約是根本性的，所以，必然造成政府投資的"乘數(shù)效應(yīng)"的弱化

7、。另一個值得充分關(guān)注的事實是1997和1998年，我國稅收收入增長速度已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國民經(jīng)濟的增長速度，一方面加強征管，治理欠稅余地已經(jīng)不大，另一方面我國居民、企業(yè)總體負(fù)擔(dān)水平隨經(jīng)濟低谷期的延長而日益加重。與積極財政政策相伴的增稅政策，已日益顯得不適當(dāng)。增稅政府無論是導(dǎo)向上還是實際政策效果上均造成了對積極財政政策的抵消。積極財政政策的諸多制約，說明其不能作為一項長期政策來運用，其實效也有限。這也要求我們有必要運用其他宏觀經(jīng)濟政策，以實現(xiàn)經(jīng)濟增長。一個值得借鑒的國際經(jīng)驗20世紀(jì)70年代，經(jīng)濟"滯漲"困擾著OECD(經(jīng)濟合作與發(fā)展組織)國家，西方國家一直在尋找新的宏觀經(jīng)濟控制方法，

8、稅制改革在這樣的時代背景下應(yīng)運而生。這些國家的稅制改革與美國的帶動密切相關(guān)。1981年美國頒布了經(jīng)濟恢復(fù)稅收法案，內(nèi)容主要是加速折舊和投資抵免。1986年美國實行了更進一步的稅制改革，其目標(biāo)是"公平、簡化和經(jīng)濟增長"，基本措施是"降低稅率、擴大稅基。"這項改革幾乎立刻被OECD各成員國接受。進入90年代，雖然大規(guī)模的稅制改革浪潮已經(jīng)過去，但持續(xù)的稅收調(diào)整仍在進行?？v覽OECD成員國的稅制改革，其基本政策取向是降低稅負(fù)。降低稅負(fù)這一政策目標(biāo)在實行過程中有許多困難，但改革的結(jié)果是稅收負(fù)擔(dān)增幅明顯趨緩。這些國家90年代的稅負(fù)增長速度僅為80年代的一半，個別國家

9、稅負(fù)出現(xiàn)下降。其稅制改革的主要政策措施是以降低稅率，拓寬稅基為辦法改革個人所得稅和公司所得稅。多數(shù)OECD成員都降低了個人所得稅的邊際稅率，平均降低幅度達10個百分點，輔之以歸并稅率，減少個人所得稅的稅率檔次。同時拓寬稅基，采取縮小扣除范圍，開始對抵押利潤，小額福利優(yōu)惠征稅等措施來擴大稅基。這些成員國的公司所得稅稅率也平均降低了10個百分點。同時，通過限制或取消各種稅收優(yōu)惠來拓寬公司所得稅稅基。通過對個人所得稅和公司所得稅的改革，促進增加投資、擴大就業(yè)，促進消費。與個人所得稅和公司所得稅改革相配套，各國開始重視一般消費稅、擴大增值稅，消費稅稅率和增值稅稅率均有一定提高。OECD成員國稅制改革結(jié)

10、果，一定程度上造成了中低收入階層的稅收負(fù)擔(dān)的加重。象個人所得稅拓寬稅基，減少稅率檔次，提高一般消費稅稅率和提高增值稅稅率等舉措、均如此。但如此換來了高收入者負(fù)擔(dān)的減輕，有力地促進了高收入者作為主要投資者的投資增加，反過來擴大了就業(yè)，促進了經(jīng)濟的增長。OECD成員國的稅制改革，也是一個稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整過程，這個調(diào)整表明了以單一所得稅為主體稅種的稅制向復(fù)合稅制轉(zhuǎn)變的一種趨勢。這種趨勢，也反映出稅制改革在公平和效率的選擇上，效率優(yōu)化，是促進經(jīng)濟增長的必然選擇。我國當(dāng)前經(jīng)濟疲軟，投資需求和消費需求明顯不足，經(jīng)濟增長緩慢這一經(jīng)濟現(xiàn)狀，與20世紀(jì)70年代OECD成員國所面臨的經(jīng)濟"滯漲"

11、有許多相似之處。OECD成員國通過稅制改革，運用稅收杠桿刺激投資，促進消費的成功舉措是可供借鑒的。結(jié)合我國稅制結(jié)構(gòu)特點，以降低稅負(fù)，擴大稅基為基本政策取向，以效率優(yōu)先為原則，來實施我國的稅制改革，也是當(dāng)前我國經(jīng)濟所必需的。若干政策建議擴大需求，必須在實行適度的擴張性財政政策的同時，采取積極的稅收政策。所謂積極的稅收政策，就是運用稅收杠桿原理，通過稅制改革和有效的稅收政策，刺激經(jīng)濟增長。積極的稅收政策的主要手段是通過降低稅負(fù)來促進投資增長和擴大消費需求。積極的稅收政策不一味地強調(diào)稅收中性，而是主張對經(jīng)濟進行必要的稅收干預(yù)。我國在今后一個時期，應(yīng)把實行積極的稅收政策作為重點。實行積極的稅收政策，借

12、鑒國際經(jīng)驗，針對我國現(xiàn)階段經(jīng)濟現(xiàn)實和稅制結(jié)構(gòu)特點，宜采取的政策措施有：一、清理各級政府收費，加快"費改稅"步伐。這項政府措施的實施，應(yīng)實現(xiàn)二個目標(biāo)，一是規(guī)范各級政府取得收入的渠道，把稅收作為政府收入的主渠道；二是提高稅收收入占GDP的比重，同時降低政府收入占GDP的比重；這也是擴大稅基、降低稅負(fù)的一項最為關(guān)鍵的措施。當(dāng)前，我國稅收收入占GDP比重過低，中央財政尤其困難，而政府收入占GDP的比重卻過高，這又造成財力分散，管理失控，支用消費、缺乏效率甚至腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。這也是我國這幾年不斷增稅的原因所在。如果不解決這個問題，要降低政府收入占GDP的比重是不可能也是不現(xiàn)實的，實行

13、積極的財政政策也缺少基礎(chǔ)。實行"費改稅"的必要性在理論上或者說思想上已經(jīng)形成共識，當(dāng)前的問題是費改稅在實踐中顯得過于緩慢。當(dāng)然，費改稅稅涉及到方方面面的利益調(diào)整，又是一項系統(tǒng)工作，需要解決的問題很多，不可能一蹴而就。但是，如何進一步統(tǒng)一思想，集中精力，排除干憂，認(rèn)識到其緊迫性從而加快實施步伐，也是一項迫切的任務(wù)，這應(yīng)該引起各方面的足夠重視。 二、改革我國企業(yè)所得稅，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅制，降低稅率，規(guī)范優(yōu)惠，對企業(yè)所得稅的基本稅率可降低24%左右，以提高企業(yè)還貸資金來源，鼓勵有效益企業(yè)的投資熱情。同時，應(yīng)規(guī)范優(yōu)惠，把優(yōu)惠集中于鼓勵高新技術(shù)、鼓勵出口、鼓勵國產(chǎn)化上，充分注意運

14、用'加還折舊'這種特殊優(yōu)惠方法"以鼓勵企業(yè)技術(shù)改造和設(shè)備更新。當(dāng)然，內(nèi)外資企業(yè)的稅收優(yōu)惠待遇應(yīng)該一致，以促進公平競爭。改革我國企業(yè)所得稅制，一個非常重要的內(nèi)容，是加強非企業(yè)單位所得稅的征管。當(dāng)前我國非企業(yè)單位應(yīng)稅所得已經(jīng)有相當(dāng)?shù)牧?，而這些單位應(yīng)稅所得長期沒有有效征管，一方面造成稅源流失，另一方面也不利于市場公平競爭。這是擴大稅基的一個重要內(nèi)容。當(dāng)然這也需要通過降低稅率以減緩征管阻力。日前，國稅總局已印發(fā)了非企業(yè)單位企業(yè)所得稅的征管辦法，這是很有必要的，但這是第一步，最終應(yīng)把這些內(nèi)容結(jié)合到新的"企業(yè)所得稅法"或"條例"中去，以更有

15、利于稅收征管。我們通過加強對非企業(yè)性單位的所得稅征管，可以為降低所得稅稅率提供收入支持，以便于在導(dǎo)向上和實際經(jīng)濟動力上來促進企業(yè)性單位的經(jīng)濟增長。三、深化增值稅改革，規(guī)范出口退稅制度。深化增值稅改革的重點應(yīng)該是擴大范圍，轉(zhuǎn)換類型。擴大增值稅的范圍，既是完善增值稅制，有利于增值稅征管所必須的，又是增值稅轉(zhuǎn)型的前提。增值稅擴大范圍，意味著擴大稅基，這可以緩和由于增值稅轉(zhuǎn)型所必然帶來的減收。增值稅轉(zhuǎn)型目標(biāo)是實行消費型增值稅。我國目前實行的生產(chǎn)型增值稅的一個主要弊端是不鼓勵投資，特別是資金密集型和技術(shù)密集型投資項目和稅負(fù)過重。當(dāng)然，目前我國實行徹底的消費型增值稅尚有一定難度。從當(dāng)前鼓勵投資，刺激需求的

16、角度來看，實行部分消費型增值稅制是一種合適的選擇。部分消費型增值稅制，可以考慮對新投資項目實行消費型增值稅。而對原有投資部分仍實行生產(chǎn)型增值稅。如果這一步跨出仍有財政壓力的話，可以再考慮第一步先選擇部分需優(yōu)先發(fā)展，對整個經(jīng)濟帶動有力、又能提升產(chǎn)業(yè)層次的行業(yè)實行。94年實行的新增值稅制，對出口貨物實行零稅率的出口退稅政策基本確立，但由于增值稅征管上的不力和出口騙稅猖獗，后來執(zhí)行的出口退稅政策已與原設(shè)計退稅政策相背離。當(dāng)前情況下，實行出口貨物零稅率，按適用稅率完全退稅既是可能的，又是必要的，一方面，增值稅征管已得到有力的加強，退稅管理能力也已大有提高，出口騙稅勢頭已得到有效打擊；另一方面，東南亞金

17、融風(fēng)暴后，我國出口形勢嚴(yán)峻，迫切需要退稅政策支持。所以，重新把出口退稅政策回復(fù)到增值稅制的精神上來是非常必要的。四、完善我國收入再分配的稅收政策。我國經(jīng)濟有效需求不足，一方面是與我國需求總量不足有關(guān)，另一方面也與收入分配不均衡降低了全社會有支付能力的需求水平相關(guān)。就我國的收入水平現(xiàn)狀而言，結(jié)合消費特性分析，富人的邊際消費傾向要比窮人低一些，即富人的收入增量中相當(dāng)一部分會化成儲蓄，不能形成現(xiàn)實購買力。理論上，富人的邊際投資傾向比窮人要高一些，但考慮到我國高收入者的特殊心理和目前個人投資渠道不多，儲蓄偏好根深蒂固。投資傾向相對于消費傾向而言就不顯得很重要了，所以，我國的收入分配政策，調(diào)節(jié)貧富與刺激

18、需求目標(biāo)是基本吻合的。根據(jù)以上分析，我國的個人所得稅改革，一是擴大費用扣除，以降低低收入者的稅負(fù)水平，以刺激個人消費(這更多的是從導(dǎo)向上)，二是堅持實行超額累進稅率，并適當(dāng)提高較較高檔次的稅率，根據(jù)前面分析，我國對富人加重稅負(fù)，不會造成明顯的對投資的扼制作用，相反，可以增加財政收入擴大財政支出。三是改革征管方式，為便于征管，可選用分類預(yù)征，年終匯算清繳，把源泉課征與自行申報結(jié)合起來，這樣，可促進個人所得稅征管效率的提高，以充分發(fā)揮這個稅種的社會和經(jīng)濟功效。四是把居民儲蓄存款利息納入個人所得稅的征稅范圍，以利于把部分儲蓄轉(zhuǎn)化為消費。同時應(yīng)盡快開征遺產(chǎn)與贈與稅，加大對個人收入的調(diào)節(jié)力度。五、實行非稅制性的稅收政策措施，促進投資和消費。通過稅制改革來實現(xiàn)對需求的促進，需要一過程，當(dāng)前還應(yīng)該考慮一些"短平快"政策，一方面給社會以明顯的稅收政策導(dǎo)向，另一方面能及時發(fā)揮稅收杠桿作用?？煽紤]的稅收政策有：(一)出合鼓勵個人消費的稅收措施。如通過降低契稅、遺產(chǎn)稅稅率來刺激住房消費。如通過取消或降低征收各種汽車附加，來鼓勵汽車的個人消費。(二)出臺鼓勵投資的稅收政策，可以考慮停止實行"投資方向調(diào)節(jié)稅"。從實際效用看，投資方向調(diào)節(jié)稅對投資的調(diào)節(jié)作用是十分有限的