中國政策執(zhí)行中的變形現(xiàn)象及其對策

1、中國政策執(zhí)行中的變形現(xiàn)象及其對策 碩士學位論文 THESIS OF MASTER DEGREE論文題目: 中國政策執(zhí)行中的變形現(xiàn)象及其對策(英文):The Deformation Phenomenon and Solutions of Policy Execution in China作 者: 侯 國杰 指導教師: 吳愛明2005 年 5 月 20 日 1論文題目: (中文)中國政策執(zhí)行中的變形現(xiàn)象及其對策(外文)The Deformation Phenomenon and Solutions of Policy Execution in China所在院、系、所 :公共管理學院專 專 業(yè) 、

2、 名 、 稱 :行政管理 指專導專教專師姓專名、職專稱 :吳愛明 副教授論文主題詞:政策執(zhí)行;執(zhí)行變形;對策分析學專習專期專限 : 2003 年 9 月至 2005 年 7 月論文提交時間: 2005 年 5 月 20 日2 獨 創(chuàng) 性 聲 明本人鄭重聲明:所呈交的論文是我個人在導師指導下進行的研究工作及取得的研究成果。盡我所知,除了文中特別加以標注和致謝的地方外,論文中不包含其他人已經發(fā)表或撰寫的研究成果,以不包含為獲得中國人民大學或其他教育機構的學位或證書所使用過的材料。與我一同工作的同志對本研究所做的任何貢獻已在論文中作了明確地說明并表示了謝意。簽名: 侯 國 杰 日期: 2005.5.

3、10關于論文使用授權的說明本人完全了解中國人民大學有關保留、使用學位論文的規(guī)定,即:學校有 權保留送交論文的復印件,允許論文被查閱和借閱;學?？梢怨颊撐牡娜?或部分內容,可以采用影印、縮印或其他復制手段保存論文。簽名:侯國杰 導師簽名:吳愛明日期:2005.5.103中 國 人 民 大 學 碩 士 學 位 論 文 摘 要 (中、外文合訂)論 文題目:中國政策執(zhí)行中的變形現(xiàn)象 及其對策 院、系、所: 公共管理學院 專業(yè): 行政管理 作者: 侯 國 杰指導教師姓名、職稱: 吳 愛 明副教授4 摘 要 本文旨在國內外政策執(zhí)行相關理論和我國現(xiàn)行政治運行制度的基礎上對我國政策執(zhí)行中的變形現(xiàn)象進行研究

4、。結合中國政策執(zhí)行實踐,具體分析了政策執(zhí)行變形的含義、表現(xiàn)及其危害,并深刻探討了導致政策執(zhí)行變形的原因,在此基礎上提出了相應的對策建議,努力防止我國政策執(zhí)行中的變形,提高政策執(zhí)行效率和效果。 政策執(zhí)行是政策執(zhí)行者通過建立組織機構,運用各種政策資源,采取各種執(zhí)行手段,將政策規(guī)劃的內容由觀念轉化為實際效果,從而實現(xiàn)既定政策目標的活動過程。美國學者艾利森說過:“在實現(xiàn)政策目標的過程中,方案確定的功能只占10%,而其余90%取決于有效的執(zhí)行?！笨梢?政策執(zhí)行是政策過程的關鍵環(huán)節(jié),政府政策問題的解決,不僅有賴于完善政策方案,更有賴于有效的政策執(zhí)行。 但是長期以來,不管在西方還是國內,人們普遍把政策研究的

5、重點放在了政策的選擇或政策的制定上,認為公共政策一旦制定,只要配以一定的經費和人員,政策自然會執(zhí)行,目標也自然會達成。政策執(zhí)行并沒有引起人們足夠的重視,導致在現(xiàn)實生活中,政策執(zhí)行的實踐總是不盡如人意,人們越來越多地發(fā)現(xiàn)政策并沒有按照人們所預期的那樣被貫徹下去,正如威爾達夫斯基所言“我們這個世界充滿了政策建議,但很多政策建議都破產了”,政策在執(zhí)行的過程中出現(xiàn)了種種變形、扭曲,使政策偏離了既定的目標。特別是我國,政策執(zhí)行變形現(xiàn)象尤為嚴重,中央制定的很多政策由于在執(zhí)行過程中被扭曲、變形甚至消解,從而達不到預期政策目標。 政策執(zhí)行變形指具體的公共政策在實施過程中,由于各種因素的影響和制約,使政策偏離原

6、有政策目標或達不到原有目標的社會現(xiàn)象,它既包括形式上的變形,也包括實質上的變形。在我國現(xiàn)階段,政策執(zhí)行變形的表現(xiàn)主要有四種情況: 第一,政策架空 指政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行過程中只做表面宣傳,而未轉化為具體的可操作性措施,或執(zhí)行起來陽奉陰違、虎頭蛇尾、敷衍塞責,使政策流于口頭承諾或書面形式,成為一紙空文的現(xiàn)象; 第二,政策歪曲 指作為政策執(zhí)行者的下級在執(zhí)行上級政策時根據(jù)自己的利益需求對上級政策原有的精神實質或內容進行任意取舍,肆意歪曲,導致政策變得面目全非,走形變樣,嚴重背離了政策初衷的現(xiàn)象; 第三,政策附加 指政策執(zhí)行者在執(zhí)行過程中為了個人或局部利益給所執(zhí)行的政策隨意附加一些原政策目標所沒有的不

7、恰當內容,或者盲目擴大政策執(zhí)行邊界外延,致使政策調控的對象、范圍、力度、目標超過政策的原定要求的現(xiàn)象;5第四,政策替換 指當作為政策執(zhí)行者的下級政府所執(zhí)行的上級政策對自己不利時,下級政府就在政策執(zhí)行過程中換入表面上與上級政策一致,而事實上完全背離上級政策精神實質的內容,從而導致政策名存實亡,目標落空的現(xiàn)象。 政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的種種變形現(xiàn)象,不僅妨礙了政策目標的實現(xiàn),而且破壞了政策執(zhí)行的秩序,損害了黨和政府的權威形象。因此研究中國的政策執(zhí)行變形問題,不僅是必需的,也是迫切的。 作者經過文獻研究和實際調查,發(fā)現(xiàn)導致政策執(zhí)行變形的因素是復雜多變的。由于篇幅和能力的限制,作者不可能對方方面面的因素都

8、有所涉及,只是對自己認為比較關鍵的因素進行分析。在本文中,主要涉及了六個方面的原因:一是政策執(zhí)行過程中中央與地方政府之間的利益沖突與博弈;二是政策執(zhí)行過程中利益集團的影響;三是執(zhí)行過程中由于信息溝通渠道不暢導致信息不對稱;四是執(zhí)行機構與人員配置不合理;五是執(zhí)行監(jiān)督機制存在缺陷;六是責任追究機制不完善。 經過對這些因素的分析,作者對導致我國政策執(zhí)行變形的原因有了較為完整和系統(tǒng)的理解,并結合中國政治運行制度的現(xiàn)狀,提出了規(guī)范中央與地方的權力關系,加強社會利益的整合機制,優(yōu)化執(zhí)行機構提高執(zhí)行人員素質,增強政策執(zhí)行透明度,完善人大監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督、群眾監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督以及責任追究制度等措施。這些措施都

9、是在中國現(xiàn)行制度框架內的局部調整和改進,具有很強的可行性。相信經過我們的努力可以有效的抑制政策執(zhí)行的變形問題,維護黨和政府的權威,使公共政策真正成為實現(xiàn)昀廣大人民群眾根本利益的工具。 當然,由于作者水平和能力的限制,所提出的政策建議不可能完全解決我國政策執(zhí)行過程中的變形現(xiàn)象,理論上的可行性在實施的過程中也不可避免地會遇到許多不確定的因素的影響。作者只是希冀這些措施會在一定程度上抑制執(zhí)行變形,也希望通過本文引起更多的人們對政策執(zhí)行變形問題的關注。關鍵詞:政策執(zhí)行;執(zhí)行變形;對策建議6中國政策執(zhí)行變形現(xiàn)象及其對策 Abstract The purpose of this article is to

10、 study the deformation phenomenon in policy execution of china on the basis of the domestic and international policy executing theories and our country's current political operation system. Combined with the practice of Chinas policy execution, it makes a specific analysis on the implication, pe

11、rformances and serious dangers of the deformation in policies execution, and has probed the causes which led to the deformation of policies execution, it puts forward the corresponding countermeasures and suggestions to prevent the deformation of our policies execution and to improve the efficiency

12、and results of the policies executionPolicies execution is a course in which the executor turns the idea into actual effect by setting up the organization, using various kinds of policy resources and adopting all kinds of execution means. Ellison, a famous American scholar has said: "During the

13、 process of achieving the goal of policy, the function of the scheme only accounts for 10%, and other 90% depends on effective execution.” It is obvious that the execution of policy is the key course in the process of policy. The settlement of the government policy problem can not merely depend on t

14、he perfect proposal; it also depends on the effective execution of the policy But for a long time, no matter in the west or our country, people generally put focus on the choice and formulation of the policy. It takes for granted that as long as equipped with enough funds and personnel, the goal of

15、policy will be achieved naturally. The execution of the policy did not cause peoples enough attention and lead the practice of policy lag behind expectations in life. People found that more and more policies had not been carried out according to what people expected, just as said “there are full of

16、policies in our world, but most of them have gone bankrupt”. It has appeared a lot of deformations during the process of executing policies, which makes the policy deviate from its purposeEspecially in our country, the deformation phenomenon in policies execution policy is very serious; a lot of pol

17、icies made by the central authorities can not reach the1中國政策執(zhí)行變形現(xiàn)象及其對策 anticipated goal because of the deformation in executing themThe deformation of policy execution means that the policy can not reach or deviate from the original goal because of various kinds of influences and restrictions during

18、 the process of implementing. It contains formal and substantial deformations. At the present of our country, it has four kinds of deformations in the policy execution:First, policy symbolized. It is the phenomenon that the policy executor only make surface propagate in the course of carrying out po

19、licy, and has not turned the policy into the concrete effective measures, overtly agreeing but covertly opposing , fine start and poor finish, make the policy become the oral promising or written form;Second, policy distorted. It is the phenomenon that while carrying out the policies, the lower auth

20、orities always distort the content and spirit of the policies of higher authorities according to his own interests and demands, which cause the policy deviate from the original intention;Third, policy added. It is the phenomenon that in order to achieve private or local interests, the policy executo

21、r add some unseemly content to the original policy, or expand the policy extension blindly, which make the policy objects, extensions, targets exceed the original requirement;Fourth, policy replaced. It is the phenomenon that when the policy executor think the policy made by the higher authorities i

22、s disadvantageous to himself, he will exchange the same policies of higher authorities on the surface to the policies totally deviated from the content of the original spiritual essence, thus cause the policy to cease and fail All sorts of deformation phenomena in executing policies has not merely h

23、indered the realization of the policy goal, and has destroyed the order that the policy carries out and damaged the authoritative images of the Party and Government. So it is essential and2中國政策執(zhí)行變形現(xiàn)象及其對策 urgent to study the problem Through documents study and actual investigation, the author finds t

24、hat the factors leading to the deformation is complicated and changeable. Due to the limitations of ability, the author chooses some key factors to analyze instead of studying all the involved reasons in every aspect. In this article, it refers to six factors: First, the interests conflict between c

25、entral authorities and local government during the implementing process; Second, the influences of interest-groups in the process; Third, the information asymmetry because of the bad communicative channel; Fourth, unreasonable disposition of executive organizations and personnel; Fifth, the defects

26、of the supervision mechanism; Sixth, the incomplete of responsibility running mechanism Through analysis on these factors, the author has got an integrated and systematic understanding about the causes of deformation phenomenon. On the basis of current political system of China, I put forward some s

27、uggestions to improve the efficiency of policy execution, regulate the power relationship between the central and local government, strengthen the conformity of the social interests, optimize executive organizations, raise executive staff's qualities and skills, increase the diaphaneity of the p

28、rocess, perfect all kinds of supervision such as the National People's Congress supervision, news media supervision, CPPCC's supervision and responsibility claim system,etc.These measures are all partial readjustment and improvement in China's current regulations frame, they are very fea

29、sible. I believe that through all our efforts, we can solve the deformation problem of executing policy, safeguard the authorities of the Party and Government, and make the public policy really become a tool which realize the fundamental interests of the broad masses of the people of China Certainly

30、, because of the limitations of author's level and ability, the policy suggestions put forward can not totally solve the deformation phenomenon in policies execution of our country; the feasibility in theory will meet lot of uncertain influences during the process of implementing. The author jus

31、t hopes that these measures will bring3中國政策執(zhí)行變形現(xiàn)象及其對策 about some positive effect in repressing the deformations of policy execution to a certain extent and attract more and more peoples attention to concern the problem of the deformation phenomenon in policy execution Key words: policy execution; de

32、formation; solutions and suggestions4中國政策執(zhí)行變形現(xiàn)象及其對策 目 錄 第1 章 引 言. 1 _Toc105736394 1.2研究框架3 _Toc105736396 第2 章 政策執(zhí)行與政策執(zhí)行變形. 5 _Toc105736398 2.1.1政策執(zhí)行的含義. 5 _Toc105736400 2.2政策執(zhí)行變形的含義、表現(xiàn)及危害. 8 _Toc105736402 2.2.2政策執(zhí)行變形的表現(xiàn) 9 _Toc105736404 第3 章 影響我國政策執(zhí)行變形的原因探析. 14 _Toc105736406 3.1.1利益的含義. 15 _Toc105736

33、408 3.1.3中央與地方的利益沖突 16 _Toc105736410 3.2.1利益集團的含義 18 _Toc105736412 3.3我國政策執(zhí)行中的信息溝通渠道不暢. 20 _Toc105736414 3.3.2政策執(zhí)行信息的非完備性. 21 _Toc105736416 3.4我國政策執(zhí)行機構配置不合理,執(zhí)行人員素質不高. 22 _Toc105736418 3.4.2執(zhí)行機構之間配置不協(xié)調、不明確23 _Toc1057364205中國政策執(zhí)行變形現(xiàn)象及其對策 3.5我國政策執(zhí)行監(jiān)督機制不完善. 25 _Toc105736422 3.5.2人大監(jiān)督還存在一些問題. 26 _Toc1057

34、36424 3.5.4新聞媒體監(jiān)督面臨種種壓力27 _Toc105736426 3.6政策執(zhí)行責任追究機制不完善. 28 _Toc105736428 3.6.2政策執(zhí)行主體應負哪些責任不清楚29 _Toc105736430 第4 章 防治我國政策變形的對策分析32 _Toc105736432 4.1.1規(guī)范中央與地方的權力關系32 _Toc105736434 4.2優(yōu)化執(zhí)行機構,提高執(zhí)行人員素質 34 _Toc105736436 4.2.2優(yōu)化執(zhí)行機構配置,合理劃分權力35 _Toc105736438 4.3加強對政策執(zhí)行的監(jiān)督. 38 _Toc105736440 4.3.2保證專門監(jiān)督機關的

35、獨立地位 39 _Toc105736442 4.3.4落實和完善各項社會監(jiān)督制度 41 _Toc105736444 結束 語. 43 _Toc105736446 后 記476中國政策執(zhí)行變形現(xiàn)象及其對策 第 1章 引 言 1.1研究背景 傳統(tǒng)的公共政策研究一般應分為三個階段:即政策形成和設計、政策執(zhí)行和政策評價。公共政策執(zhí)行是政策過程的有機組成部分,是政策過程的關鍵環(huán)節(jié)。政府政策問題的解決,不僅有賴于完善的政策方案,更有賴于有效的政策執(zhí)行。湯姆?彼特斯Tom Peters說過,“執(zhí)行就是一切”,一項好的公共政策如果不予實施則一文不值。但是長期以來,人們政策研究的重點一直集中于政策的選擇或政策的

36、制定,人們普遍認為,公共政策一旦制定,只要配以一定的經費和人員,政策自然會執(zhí)行,目標也自然會達成,政策執(zhí)行并沒有引起人們足夠的重視。從 20 世紀 60 年代末開始,政策執(zhí)行的實踐令人們大為失望,人們越來越多地發(fā)現(xiàn)政策并沒有按照人們所預期的那樣被貫徹下去,正如威爾達夫斯基所言“我們這個世界充滿了政策建議,但很多政策建議都破產了”,政策在執(zhí)行的過程中出現(xiàn)了種種變形、扭曲,使政策偏離了既定的目標,出現(xiàn)了所謂的“執(zhí)行危機”。這種現(xiàn)象日益引起了學者們的廣泛關注,以 1973 年美國政策學家普勒斯曼Jeffrey L.Presman和威爾達夫斯基(Aaron B.Wildavsky)跟蹤研究美國聯(lián)邦政府

37、創(chuàng)造就業(yè)機會的政策項目?“奧克蘭計劃”而寫成的報告執(zhí)行一書為標志,在西方掀起了一股聲勢浩大的“執(zhí)行運動” 。政策科學家們寫下了大量論著,從不同途徑、不同視角來探討政策執(zhí)行過程及政策執(zhí)行變形的原因,提出了一系列改進政策執(zhí)行的理論、模型、原則和方法。比較有影響的有如下四種:(1)史密斯的政策執(zhí)行過程模型;(2)麥克拉夫林的互動理論模式; (3)尤金巴德克的博弈模式; (4)薩巴蒂爾和馬澤曼尼安提出的綜合模式。國外學者們的這些論著對我國政策執(zhí)行過程及政策執(zhí)行變形的研究某有一定參考價值和借鑒作用,但由于研究方法和立場的限制,由于我國的政策決策體制、政策執(zhí)行體制以及社會制度和西方國家有著很大甚至根本的不

38、同,他們的研究是不可能真正解決我國的政策執(zhí)行及其變形問題的。因此,要研究和解決中國政策執(zhí)行中存在的變形問題決不能照抄照搬西方理論,而應該結合中國政治運行制度的現(xiàn)狀與特點,切實研究我國政策執(zhí)行中的變形問題,建立相應的理論并進而提出政策建議。1中國政策執(zhí)行變形現(xiàn)象及其對策 在國內關于政策研究起步較晚,20 世紀 80 年代以來,我國政策科學開始形成和發(fā)展,90 年代前我國公共政策研究主要是介紹和引進西方理論,90 年代后才嘗試進行理論的本土化,并開始和中國實踐相結合。但目前我國的公共政策研究基本上仍停留在西方 70 年代前的水平,主要表現(xiàn)在我國政策研究大都只注重于政策制定的研究,把制定正確合理、科

39、學民主的公共政策作為昀大的價值目標,對政策執(zhí)行特別是政策執(zhí)行變形并沒有給與足夠的重視,以至于長期以來,中央國家機關制定的不少方針政策總是不能得到很好的落實。我國改革開放以來特別是近年來,絕大多數(shù)政策的制定是正確的,政策實踐中出現(xiàn)的各種重大問題愈來愈多地屬于政策執(zhí)行范疇,或者愈來愈密切地與政策執(zhí)行不力相關,在執(zhí)行過程中政策被扭曲、變形甚至消解,從而達不到預期政策目標。這種現(xiàn)象也日益引起了眾多學者的關注,在他們的一些理論著作當中也或多或少開始涉及到了政策執(zhí)行變形方面的理論論述。如郭漸強的政策執(zhí)行研究 (1999 年),趙凱農、李兆光的公共政策?如何貫徹執(zhí)行 (2003 年),丁煌的政策執(zhí)行阻滯機制

40、及其防治對策 (2002 年),其中尤以丁煌教授為代表,在政策執(zhí)行阻滯機制及其防治對策一書中,他對我國政策執(zhí)行中的變形等問題進行了一些有益的探索,對政策執(zhí)行中的各種障礙因素等也作了詳細介紹,并探討了改進我國政策執(zhí)行的若干對策,許多觀點很有見地,一些論述也相當精彩,對本文的形成有很大的啟發(fā)和幫助。但是他們往往有過多的篇幅用于論述政策和政策執(zhí)行的一般性理論和原理,與中國政治制度運行的現(xiàn)狀結合的不是特別緊密,所提出的政策建議其實踐性和針對性有所欠缺。因此本人希望在這些學者論述的基礎上,試圖從我國現(xiàn)行政治制度運行機制的基礎上,結合實際生活中政策執(zhí)行變形的現(xiàn)狀,探討在實際執(zhí)行過程中影響政策變形的因素,并

41、進而通過一些制度的設計解決這些問題,提高政策執(zhí)行效率和效果。2中國政策執(zhí)行變形現(xiàn)象及其對策 1.2研究框架 本文由導言、結束語以及三章內容構成。導言主要介紹問題的研究背景和意義以及相關研究現(xiàn)狀。第一章是政策執(zhí)行與政策執(zhí)行變形,主要介紹政策執(zhí)行的含義及其相關理論模式,我國政策執(zhí)行變形的含義、表現(xiàn)及其危害。第二章是影響我國政策執(zhí)行變形的因素分析,主要從中央與地方之間的利益沖突、利益集團的影響、執(zhí)行信息溝通渠道不暢、執(zhí)行機構配置不合理、執(zhí)行人員素質不高、執(zhí)行監(jiān)督機制和責任追究機制不完善等六個方面加以論述。第三章是防止我國政策變形的對策建議,主要結合上一章節(jié)中的原因提出相應的對策建議,包括規(guī)范中央和地

42、方權力關系,加強社會利益的整合機制,優(yōu)化執(zhí)行機構提高執(zhí)行人員素質以及加強對政策執(zhí)行活動的監(jiān)督。結束語是對全文的歸納和總結,并指出防止政策執(zhí)行變形的長期性和艱巨性。 本文的主要創(chuàng)新。其一,初步構建了完整的政策執(zhí)行變形的理論體系。本文對政策變形進行了科學的界定,并對我國政策執(zhí)行變形的表現(xiàn)、危害作了詳細說明,而且結合中國現(xiàn)行的政治制度運行現(xiàn)狀,從中央與地方之間的利益沖突、利益集團的影響、執(zhí)行信息溝通渠道不暢、執(zhí)行機構配置不合理、執(zhí)行人員素質不高、執(zhí)行監(jiān)督機制和責任追究機制不完善等六個方面對導致政策執(zhí)行變形的原因進行了深刻的剖析,在此基礎上提出了規(guī)范中央和地方權力關系,加強社會利益的整合機制,優(yōu)化執(zhí)行

43、機構提高執(zhí)行人員素質以及加強對政策執(zhí)行活動的監(jiān)督等對策建議。其二,本文綜合采用了多種分析方法,從各個不同的側面對政策執(zhí)行變形進行了多個視角的剖析,作者并沒有僅僅局限于從利益因素或者制度因素等某一具體的方面看問題,而是縱觀全局,涉及到了影響政策執(zhí)行變形的方方面面,相信這一研究方法會為人們研究此類問題提供一種全新的思路。其三,本文擺脫了純理論分析的泛泛而談,緊密結合中國政治制度運行現(xiàn)狀及政策執(zhí)行實踐展開論述,具有較強的理論價值和實踐參考價值,所提出的政策建議具有很強的針對性和可行性。3中國政策執(zhí)行變形現(xiàn)象及其對策 1.3研究方法 一是利益分析法。這是馬克思主義的基本方法,也是做理論研究的常用方法。

44、論文的分析始終立足于我國社會結構和利益結構的現(xiàn)實,立足于政策執(zhí)行的不同主體和不同對象之間客觀存在的利益差別,立足于政策制定和政策執(zhí)行的不同層次需求,立足于政策的本質就是對社會利益和資源的調整與分配,從而層層揭示政策變形的本質。二是制度分析法。任何社會問題都可以找到制度上的原因,制度的作用是社會變遷的一種基本力量。分析政策變形的制度缺陷,對處于深度改革中的中國政府與政治有益得多。政策執(zhí)行過程中之所以出現(xiàn)“變形”問題既有認識上的原因,也有利益上的原因,但都與政策執(zhí)行制度和機制緊密有關。三是比較分析法。西方國家的公共行政理論已相當發(fā)達,特別是政策科學有很強的理論性和實踐性,它的很多理論、原理、模型、

45、原則和方法已在西方國家政策執(zhí)行中廣泛采納,對我們的研究很強的指導和借鑒意義,我們可以應該結合具體情況合理借鑒西方政策執(zhí)行研究的成果。四是實證分析法。只有理論聯(lián)系實踐,才有可能得出正確的結論,進而解決實踐中存在的問題。本文始終立足于中國公共政策執(zhí)行的實踐,深刻剖析實踐中政策執(zhí)行存在的問題及其危害,并結合中國的實際情況提出可行性的政策建議。五是綜合分析法。政策科學是一門交叉學科和綜合性學科,它涉及到政治學、管理學、經濟學、 心理學、社會學、決策學、統(tǒng)計學、計量學、信息學等多門學科,研究政策執(zhí)行問題必須吸收其他學科的研究方法和研究成果。本文正是努力使用多種方法來研究當代中國政策執(zhí)行變形問題的一種有益

46、嘗試和探索。4中國政策執(zhí)行變形現(xiàn)象及其對策 第2章 政策執(zhí)行與政策執(zhí)行變形 2.1政策執(zhí)行的含義及其理論模式 2.1.1政策執(zhí)行的含義 關于政策執(zhí)行的界定,目前學術界主要從兩個不同的角度和側面加以描述。一個是行動學派,一個是組織理論學派。 (1)行動學派 行動學派誠如美國著名政策科學家查爾斯?奧?瓊斯(Charles O.Jones)所言“政策執(zhí)行是將一種政策付諸實施的各項行動,在這些活動中,以解釋、組織和應用這三項活動昀為重要。所謂解釋就是將政策的內容轉化為一般人所能了解和接受的指令;組織是指設立執(zhí)行機構、擬定執(zhí)行方法,以期實現(xiàn)政策目標;而應用則指的是由執(zhí)行機構提供例行性服務和設備,1支付各

47、項經費開支,進而實現(xiàn)既定的政策目標?！?行動學派強調政策作為行動指南的指導作用,強調政策執(zhí)行的關鍵就是要根據(jù)政策采取一系列切實可行的具體行動。 (2)組織理論學派 政策執(zhí)行的理論組織學派則強調政策執(zhí)行組織機構的作用,認為任何政策都必須通過一定的組織機構才能加以實施,離開了一定組織機構的依托,政策執(zhí)行就猶如空中樓閣,根本無法談起。例如,C?P?斯諾(C?P?Snow)和L?特里林(L?Trilling)曾經指出“任何一項化觀念為行動的作為都涉及某種簡化工作,而組織機構正是從事這種簡化工作的主體;是它們把問題解剖成具體可以管理的工作項目,再將這些項目分配給專業(yè)化的機2構去執(zhí)行。 ” 這一學派的另一

48、代表人物J?佛瑞斯特也指出: “傳統(tǒng)的政策執(zhí)行規(guī)范理論強調執(zhí)行機構及其人員對政策目標和政策規(guī)定的順應行為,強調依法1Charles .O.Jones, An introduction to the study of Public Policy, /.th Scituate,Mas.: Duxbury Press,1977,P139 2丁煌:政策執(zhí)行阻滯機制及其防治對策,第24頁,人民出版社 2002年版 5中國政策執(zhí)行變形現(xiàn)象及其對策 行政,而基本上不考慮政策執(zhí)行機關及其人員的審視檢定、自省以及前瞻分析的能力和需求。但政策規(guī)劃者、政策執(zhí)行機構和人員的預期分析能力,即在危機事件或事態(tài)發(fā)生之前預感

49、并相應采取適當步驟和程序加以對付的能力,實際3上是對政策執(zhí)行成功與否起昀關鍵作用的因素?！本C合眾多學者的定義,我們認為所謂政策執(zhí)行是政策執(zhí)行者通過建立組織機構,運用各種政策資源,采取各種執(zhí)行手段,將政策規(guī)劃的內容由觀念轉化為實際效果,從而實現(xiàn)既定政策目標的活動過程。政策執(zhí)行是解決政策問題、實現(xiàn)政策目標的關鍵性環(huán)節(jié),是檢驗政策正確與否的唯一標準,是后續(xù)政策制定的重要依據(jù),也是衡量政策執(zhí)行者素質和能力的重要指標。美國學者艾利森說過:“在實現(xiàn)政策目標的過程中,方案確定的功能只占 10%,而其余 90%取決于4有效的執(zhí)行。” 江澤民同志也曾指出:“政策的制定與執(zhí)行是相互聯(lián)系的統(tǒng)一過程,制定政策只是事情

50、的一半,更重要的一半在于執(zhí)行政策,執(zhí)行的不好,再好的政策也會落空,而且會損害黨的聲譽”。 2.1.2政策執(zhí)行的理論模式 從 20 世紀 70 年代開始,以美國為代表的西方國家的政策研究者開始把關注的目光投向了政策執(zhí)行過程及其效果。美國著名政策學家詹姆斯安德森甚至把政策界定為“一個有目的的活動過程,而這些活動是由一個或一批行為者,5為處理某個問題或有關事務而采取的。” 在這一背景下,1973 年美國政治學家普勒斯曼和威爾達夫斯基出版了一本名為政策執(zhí)行的著作。本書是根據(jù)美國聯(lián)邦政府的創(chuàng)造就業(yè)機會的政策項目?“奧克蘭計劃”執(zhí)行的跟蹤研究而寫成的報告,研究結果表明:奧克蘭計劃并不是按照政策制定者所設想

51、的那樣被執(zhí)行的,它并沒有取得預期的目標。這項研究導致了70、80年代所謂的“執(zhí)3謝明:政策分析概論,第271?272頁,中國人民大學出版社 2004年版 4丁煌:政策執(zhí)行,第38頁,北京中國行政管理1991年第11期5(美)詹姆斯?安德森:公共決策,第4頁,北京華夏出版社1990年版6中國政策執(zhí)行變形現(xiàn)象及其對策 行運動”的興起,政策科學家們提出了種種關于政策執(zhí)行的理論模式。 (一)史密斯的政策執(zhí)行過程模型 美國學者史密斯在其政策執(zhí)行過程一書中提出了政策執(zhí)行過程模型,認為政策過程建立的模型有四個部分組成:(1)理想化的政策,是政策制定者試圖導致的理想化的相互作用形式; (2)目標群體,他們由受

52、政策影響而必須采取新的相互作用形式的那些人組成;(3)執(zhí)行機構,它通常是政府機構中負責政策執(zhí)行的單位; (4)環(huán)境因素,指政治、經濟、文化等環(huán)境中影響政策執(zhí)行或受政策執(zhí)行影響的那些因素?！熬唧w地說,政策的形式、政策的類型、政策的淵源、范圍及受支持度、社會對政策的印象,執(zhí)行機關的結構與人員、主管領導的方式和技巧、執(zhí)行的能力與信心,目標群體的組織化制度化程度、接受領導的情形以及先前的政策經驗,文化、社會經濟與政治環(huán)境的不同,凡此等等均是政策執(zhí)行過程中影響其成敗所需考慮和認6定的因素?！?二)麥克拉夫林的互動理論模式 麥克拉夫林在其代表作互相調適的政策實施一書中認為,政策執(zhí)行過程是執(zhí)行組織和受影響者之間就目標手段做出的相互調適的互動過程,政策執(zhí)行的有效與否取決于二者之間相互調適的程度。這一理論模式主要包括以下幾個要點:第一,政策執(zhí)行者與受影響者之間彼此的需要和觀點并不一致,基于雙方在政策上的利益,彼此必須放棄或修正其立場,尋求一個雙方皆可接受的政策執(zhí)行方式;第二,政策執(zhí)行者的目標與手段