債權(quán)人利益保護(hù)與破產(chǎn)企業(yè)職工安置

1、    債權(quán)人利益保護(hù)與破產(chǎn)企業(yè)職工安置     債權(quán)人利益保護(hù)與破產(chǎn)企業(yè)職工安置             王欣新 教授    上傳時間:2010-4-18    瀏覽次數(shù):131     字體大小：大 中 小     

2、                                            關(guān)鍵字：債權(quán)人,破產(chǎn)法,利益保護(hù),職工安置  

3、60;     正 文：        為指導(dǎo)并規(guī)范國有企業(yè)的破產(chǎn)試點(diǎn)工作，國務(wù)院于1994年10月25日下發(fā)了關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問題的通知（以下簡稱通知）。1997年3月2日，國務(wù)院又下發(fā)了國務(wù)院在若干城市試行國有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)有關(guān)問題的補(bǔ)充通知（以下簡稱補(bǔ)充通知）。兩通知中對試點(diǎn)城市中破產(chǎn)企業(yè)職工的安置、破產(chǎn)財產(chǎn)（包括土地使用權(quán)）的處置、銀行貸款損失的處理等破產(chǎn)法實(shí)施中的一些難點(diǎn)作出較為具體的規(guī)定，并特別強(qiáng)調(diào)指出，實(shí)施企業(yè)破產(chǎn)

4、必須首先安置好破產(chǎn)企業(yè)職工。由于目前我國社會保障制度尚不健全，國有企業(yè)破產(chǎn)時的職工安置問題已成為制約破產(chǎn)法普遍實(shí)施的難題之一。實(shí)踐中一個突出的問題是，在破產(chǎn)案件中如何妥善處理職工安置與債權(quán)人權(quán)益保護(hù)間的關(guān)系。    國務(wù)院兩通知規(guī)定，安置破產(chǎn)企業(yè)職工的費(fèi)用，從破產(chǎn)企業(yè)依法取得的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所得中撥付。破產(chǎn)企業(yè)以土地使用權(quán)為抵押物的，其轉(zhuǎn)讓所得也應(yīng)首先用于安置職工，不足以支付的，不足部分從處置無抵押財產(chǎn)、抵押財產(chǎn)所得中依次支付。破產(chǎn)企業(yè)財產(chǎn)拍賣所得安置職工仍不足的，按照企業(yè)隸屬關(guān)系，由同級人民政府負(fù)擔(dān)。安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，原則上按照破產(chǎn)企業(yè)所在試點(diǎn)城市的企業(yè)職工

5、上年平均工資收入的3 倍計算，破產(chǎn)企業(yè)職工自謀職業(yè)的可一次性付給上述安置費(fèi)。破產(chǎn)企業(yè)離退休職工的離退休費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)由當(dāng)?shù)厣鐣B(yǎng)老保險、醫(yī)療保險機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。破產(chǎn)企業(yè)參加養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險基金社會統(tǒng)籌的，其離退休費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)由所在試點(diǎn)城市社會養(yǎng)老、醫(yī)療保險機(jī)構(gòu)分別從養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險基金社會統(tǒng)籌中支付。沒有參加養(yǎng)老、醫(yī)療保險基金社會統(tǒng)籌或者養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險基金社會統(tǒng)籌不足的，從企業(yè)土地使用權(quán)出讓所得中支付，處置土地使用權(quán)所得不足以支付的，不足部分從處置無抵押財產(chǎn)、抵押財產(chǎn)所得中依次支付。企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)程序后，職工的生活費(fèi)從破產(chǎn)清算費(fèi)中支付。兩通知的上述規(guī)定，存在立法越權(quán)、與現(xiàn)行立法沖突、內(nèi)容不合理等

6、問題。這個問題如不能正確解決，將對我國破產(chǎn)制度的建立與實(shí)施產(chǎn)生嚴(yán)重的不利影響。    破產(chǎn)企業(yè)的職工安置費(fèi)用主要涉及三個方面：一是職工失業(yè)期間的救濟(jì)費(fèi)用，包括企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)程序后職工的生活費(fèi)；二是企業(yè)離退休職工的離退休費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)；三是失業(yè)職工再就業(yè)的安置費(fèi)用。筆者認(rèn)為，依現(xiàn)行立法，職工安置費(fèi)用正確的支付渠道應(yīng)當(dāng)如下：    第一項(xiàng)費(fèi)用根據(jù)我國早已實(shí)施的國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定，應(yīng)從籌集的待業(yè)保險金中支付，除企業(yè)欠繳的待業(yè)保險費(fèi)可從破產(chǎn)財產(chǎn)中撥付外，這部分費(fèi)用不應(yīng)再以任何名目從破產(chǎn)財產(chǎn)中支付。如所籌待業(yè)保險金不足以支付

7、失業(yè)救濟(jì)金，應(yīng)通過提高企業(yè)繳納標(biāo)準(zhǔn)或政府財政補(bǔ)貼的方式解決。至于企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)程序后職工的生活費(fèi)如何支付，應(yīng)視其勞動合同是否解除和發(fā)生在破產(chǎn)宣告前后而定。對職工發(fā)生在破產(chǎn)宣告前且未解除勞動合同時的費(fèi)用，應(yīng)由破產(chǎn)企業(yè)支付，即從破產(chǎn)財產(chǎn)中撥付，但其性質(zhì)并不屬于破產(chǎn)清算費(fèi)即破產(chǎn)費(fèi)用；對職工在破產(chǎn)宣告前解除勞動合同后發(fā)生的生活費(fèi)，以及在破產(chǎn)宣告后勞動合同自動解除后發(fā)生的生活費(fèi)，即應(yīng)從待業(yè)保險金中支付，不應(yīng)納入破產(chǎn)費(fèi)用范圍，從破產(chǎn)財產(chǎn)中撥付。按照破產(chǎn)法之常理，破產(chǎn)費(fèi)用是指為債權(quán)人共同利益而支出的費(fèi)用，破產(chǎn)法第三十四條對其范圍作有明文規(guī)定。而破產(chǎn)企業(yè)職工的生活費(fèi)顯然與債權(quán)人共同利益無關(guān)，根本不應(yīng)從破產(chǎn)財產(chǎn)中

8、撥付。    第二項(xiàng)費(fèi)用即破產(chǎn)企業(yè)離退休職工的離退休費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)厣鐣B(yǎng)老、醫(yī)療保險機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理支付。破產(chǎn)企業(yè)沒有參加養(yǎng)老、醫(yī)療保險基金社會統(tǒng)籌或雖參加但交費(fèi)不足的，企業(yè)破產(chǎn)時，應(yīng)將其應(yīng)參加交納而未交或欠交的全部保險費(fèi)用，從破產(chǎn)財產(chǎn)中向上述機(jī)構(gòu)撥付補(bǔ)足，同時由上述機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)離退休職工的費(fèi)用支付；破產(chǎn)企業(yè)已參加上述社會保險并按時足額交納費(fèi)用，或未參加但已足額補(bǔ)交費(fèi)用的，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險基金社會統(tǒng)籌不足支付離退休職工的離退休費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)時，不足部分不應(yīng)再從破產(chǎn)財產(chǎn)中撥付，而應(yīng)由當(dāng)?shù)卣斦С觥?#160;   第三項(xiàng)費(fèi)用

9、即破產(chǎn)企業(yè)職工再就業(yè)安置費(fèi)用，包括兩部分：其一是失業(yè)職工的轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)、生產(chǎn)自救、職業(yè)介紹等費(fèi)用。對此國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定中已明確規(guī)定，應(yīng)從待業(yè)保險基金中開支，故不得再以任何名目從破產(chǎn)財產(chǎn)中扣留撥付。其二是在失業(yè)職工自謀職業(yè)的情況下，因其不再保留國有企業(yè)職工身份，不再占用就業(yè)安置費(fèi)用，自行承擔(dān)再就業(yè)風(fēng)險，而發(fā)給其一次性安置費(fèi)。依破產(chǎn)法規(guī)定，此項(xiàng)安置費(fèi)用既不屬于破產(chǎn)宣告前發(fā)生的破產(chǎn)債權(quán)，又不屬于破產(chǎn)費(fèi)用，不應(yīng)從破產(chǎn)財產(chǎn)中撥付或清償，按其費(fèi)用性質(zhì)講，應(yīng)從待業(yè)保險基金中支付。    依國務(wù)院兩通知規(guī)定，破產(chǎn)企業(yè)職工安置費(fèi)用首先從破產(chǎn)企業(yè)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所得中支付

10、，這一規(guī)定也有不妥之處。目前我國企業(yè)的土地使用權(quán)分為無償劃撥取得和有償出讓取得兩種形式，今后企業(yè)用地將逐步轉(zhuǎn)為出讓取得。根據(jù)城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例規(guī)定，劃撥土地使用權(quán)在未補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金時不得轉(zhuǎn)讓。城市房地產(chǎn)管理法規(guī)定，土地使用權(quán)出讓金應(yīng)當(dāng)全部上繳財政，不屬于企業(yè)法人財產(chǎn)，即便是設(shè)定了房地產(chǎn)抵押權(quán)，只要土地使用權(quán)是劃撥取得，也要先從該房地產(chǎn)處置所得中向國家扣繳相當(dāng)于應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金后，抵押權(quán)人才可優(yōu)先受償（第十八條、第五十條）。據(jù)此，破產(chǎn)企業(yè)原劃撥土地使用權(quán)在向社會拍賣轉(zhuǎn)為有償出讓土地使用權(quán)后的所得不應(yīng)屬于破產(chǎn)財產(chǎn)，而是應(yīng)上繳財政的國有財產(chǎn)，對此也可認(rèn)為是國家將原無償

11、劃撥給破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)，在企業(yè)終止時又無償收回，另行有償出讓處置。在破產(chǎn)企業(yè)職工安置費(fèi)不足時，國家自然有權(quán)將屬于國家財政的破產(chǎn)企業(yè)土地使用權(quán)處置所得用于此支出，但在安置職工后仍有剩余時，剩余財產(chǎn)仍屬國有財產(chǎn)，不是破產(chǎn)財產(chǎn)。當(dāng)破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)已是通過交納出讓金有償取得時，在處置后的所得必須納入破產(chǎn)財產(chǎn)，用于對債權(quán)人的清償，不得用于職工安置。而依國務(wù)院之規(guī)定，則等于宣告我國立法明文規(guī)定的土地使用權(quán)有償出讓制度對破產(chǎn)企業(yè)無效。    依國務(wù)院兩通知規(guī)定，破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)及其他財產(chǎn)，即使已設(shè)置抵押也要優(yōu)先用于破產(chǎn)企業(yè)職工安置，而不清償?shù)盅簷?quán)人。這與我

12、國擔(dān)保法關(guān)于抵押的規(guī)定完全相違背，實(shí)際等于用國務(wù)院的行政法規(guī)廢止了全國人大常委會制訂的法律，宣告抵押制度對破產(chǎn)企業(yè)無效，使債權(quán)人在經(jīng)濟(jì)活動中沒有任何辦法可以保障其債權(quán)的安全。這種漠視債權(quán)人正當(dāng)權(quán)益的做法，對我國欲建立的市場經(jīng)濟(jì)會產(chǎn)生非常危險的破壞作用。    國務(wù)院的通知中還規(guī)定，瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)在申請破產(chǎn)前，經(jīng)擁有23以上債權(quán)額的債權(quán)人同意，并經(jīng)企業(yè)所在地或市轄區(qū)、縣的人民政府批準(zhǔn)，可以將企業(yè)效益好的部分同企業(yè)分立，分立后的企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照商定的比例承擔(dān)原企業(yè)的債務(wù)。但此規(guī)定也與其他法律規(guī)定有矛盾之處。如公司法第一百八十七條規(guī)定，公司分立時應(yīng)編制資產(chǎn)負(fù)債表及

13、財產(chǎn)清單，在作出分立決議后10日內(nèi)通知債權(quán)人，并于30日內(nèi)在報紙上至少公告3次， 債權(quán)人在法定期間內(nèi)有權(quán)要求公司清償債務(wù)或者提供相應(yīng)的擔(dān)保，否則公司不得分立。國務(wù)院的通知無權(quán)修改全國人大常委會通過的法律，所以，此項(xiàng)通知至少對公司型企業(yè)是無效的。再者，對瀕臨破產(chǎn)企業(yè)的分立，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)債權(quán)人利益的保護(hù)，尤其是反對分立者權(quán)益的保護(hù)（同意者是自愿承受損失風(fēng)險）。而國務(wù)院通知對此完全未作規(guī)定，對債務(wù)如何分擔(dān)也未作規(guī)定，這就可能出現(xiàn)個別大額債權(quán)人以同意企業(yè)分立為條件，迫使債務(wù)人將其債權(quán)全部轉(zhuǎn)入效益好的分立企業(yè)，獲取不當(dāng)利益。筆者認(rèn)為，如要執(zhí)行這一規(guī)定，不同意分立者的債權(quán)應(yīng)當(dāng)由效益好的分立企業(yè)承擔(dān)。

14、0;   國務(wù)院兩通知的規(guī)定，實(shí)際是將本應(yīng)由政府承擔(dān)的費(fèi)用強(qiáng)制轉(zhuǎn)嫁由債權(quán)人承擔(dān)，完全漠視已有法律的規(guī)定，漠視債權(quán)人的正當(dāng)權(quán)益。其指導(dǎo)思想不是為解決債的公平清償，在某些方面甚至公然違背公平清償?shù)脑瓌t（如取消土地使用權(quán)抵押權(quán)人的優(yōu)先受償權(quán)，全部破產(chǎn)財產(chǎn)原則上都可用于職工安置費(fèi)用等），它只是通過行政干預(yù)（盡管已轉(zhuǎn)化為法規(guī)形式），把破產(chǎn)當(dāng)作政府解決企業(yè)虧損、安置失業(yè)職工、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的一種廉價方式，完全不符合市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律。在破產(chǎn)法實(shí)施初期，由于社會配套制度不健全，失業(yè)職工的救濟(jì)與再就業(yè)解決困難，以適當(dāng)?shù)恼姓深A(yù)、采取某些變通做法，作為破產(chǎn)法平穩(wěn)實(shí)施的潤滑劑，并非不可，對破產(chǎn)法的施行也能起到一定的促進(jìn)作用。但政府干預(yù)的方向要與破產(chǎn)法的宗旨、原則相符，力度要適宜，要明確這只是權(quán)宜之計，不能形成錯誤的運(yùn)行定勢，否則，必將對未來破產(chǎn)法的正確修訂、實(shí)施產(chǎn)生不利影響。所以，國務(wù)院的兩通知必須加以修改。如前所述，國有企業(yè)的破產(chǎn)，是政府行政干預(yù)固守的最后一關(guān)，必須在此環(huán)節(jié)也割斷國家的不正當(dāng)行政干預(yù)，才可能真正培育起市場經(jīng)濟(jì)主體的獨(dú)立法律地位。債的實(shí)現(xiàn)與否影響到其切身利益，社會才會真正產(chǎn)生對破產(chǎn)法的迫切需要。從這個意義上講，破產(chǎn)法的真正實(shí)施是市場經(jīng)