淺析小額貸款公司法律制度

1、淺析小額貸款公司法律制度 在線律師網(wǎng) http:/ 時(shí)間： 2011-12-28 摘要 :近年來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，小額貸款公司逐步走入人們的視野。然而， 小額貸款公司的發(fā)展，需要一個(gè)良好的法律環(huán)境，需要法律的保障和支持。 2008 年 5 月份 銀監(jiān)會(huì)和央行聯(lián)合發(fā)布關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見 ， 7 月份浙江作為全國首個(gè)小 額貸款公司試點(diǎn)省份進(jìn)行試點(diǎn)， 小額貸款公司的運(yùn)行逐漸被納入到法制化軌道。 本論文試從 小額貸款公司的概念， 小額貸款公司在我國發(fā)展的現(xiàn)狀及其存在的法律問題， 小額貸款公司 法律制度的完善等方面對(duì)其進(jìn)行淺析， 以期有利于小額貸款公司朝著健康的方向發(fā)展， 以使 其能

2、夠更好的為“三農(nóng)”和小型企業(yè)提供金融服務(wù)，緩解“三農(nóng)”和小型企業(yè)的“貸款難” 問題。（在線律師網(wǎng)提供法律服務(wù)） 關(guān)鍵詞 :小額貸款公司；法律規(guī)制；法律制度； 完善 小額貸款公司作為一種制度化的金融創(chuàng)新， 是在總結(jié)小額信貸對(duì)貧困人群和微小企業(yè)貸 款的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后發(fā)展起來的。該業(yè)務(wù)起源于二十世紀(jì) 70 年代孟加拉國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家穆罕穆 德尤努斯教授的小額貸款試驗(yàn)。格萊珉銀行關(guān)于貧困農(nóng)戶小額貸款的成功模式， 得到世界 各國，特別是亞洲、非洲和拉丁美洲欠發(fā)達(dá)國家的廣泛效仿。 1994 年，小額貸款被引人中 國。 2005 年 10 月，央行嘗試新的小額信貸模式， 在山西等五省區(qū)開展了小額貸款公司試點(diǎn)。 2

3、008 年 5 月銀監(jiān)會(huì)與人民銀行出臺(tái)了關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)指導(dǎo)意見 （ 以下簡稱指 導(dǎo)意見 ） ，對(duì)設(shè)立小額貸款公司作出了總綱性的規(guī)范，小額貸款公司在我國進(jìn)入快速發(fā)展 階段。 一、小額貸款公司概述 小額貸款公司是由自然人、 企業(yè)法人與其他社會(huì)組織投資設(shè)立， 不吸收公眾存款， 經(jīng)營 小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司。 小額貸款公司是企業(yè)法人， 有獨(dú)立的法人財(cái) 產(chǎn)，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，以全部財(cái)產(chǎn)對(duì)其債務(wù)承擔(dān)民事責(zé)任。小額貸款公司專門面向“三農(nóng)” 和小型企業(yè)開展貸款業(yè)務(wù)， 為其提供金融服務(wù)， 其存在和發(fā)展具有重大的作用和意義。 與銀 行相比，小額貸款公司具有機(jī)制靈活、手續(xù)簡便、放款速度快，無抵

4、押、免擔(dān)保等商業(yè)銀行 無法比擬的優(yōu)勢(shì)，可以更好地為 “三農(nóng)” 和小型企業(yè)提供金融服務(wù)，滿足其生存和發(fā)展所需 的資金；與民間借貸相比，小額貸款有利于疏導(dǎo)、吸收民間資本，規(guī)范民間信貸，實(shí)現(xiàn)民間 金融向正規(guī)金融的過度， 有利于增強(qiáng)扶貧 ? 度，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)主義和諧社會(huì) 的構(gòu)建。 正因?yàn)樾☆~貸款公司的存在和發(fā)展具有如此重大的作用和意義， 其越來越受到人們的重 視，我國相關(guān)部門也在不斷出臺(tái)政策和法律來規(guī)范小額貸款公司的運(yùn)行， 以便為其發(fā)展創(chuàng)造 一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境?？傮w來講，小額貸款公司應(yīng)遵守國家法律、 行政法規(guī)，執(zhí)行國家金融 方針和政策， 執(zhí)行金融企業(yè)財(cái)務(wù)準(zhǔn)則和會(huì)計(jì)制度， 依法接受各級(jí)政府及相

5、關(guān)部門的監(jiān)督管理。 小額貸款公司應(yīng)執(zhí)行國家金融方針和政策， 在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)開展業(yè)務(wù)， 自主經(jīng)營， 自負(fù)盈虧， 自我約束，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，其合法的經(jīng)營活動(dòng)受法律保護(hù)， 不受任何單位和個(gè)人的干 涉。但從 2008 年以來小額貸款公司的發(fā)展情況來看， 仍然存在著監(jiān)管主體不明確， “只貸不 存”，風(fēng)險(xiǎn)控制能力弱等問題。這些問題的存在對(duì)于小額貸款公司未來的健康發(fā)展是極其不 利的。 目前圍繞小額貸款公司健康發(fā)展的學(xué)術(shù)討論大多數(shù)是從金融、 經(jīng)濟(jì)角度展開的， 本文 擬對(duì)這些問題從法律角度加以探究并提出相應(yīng)的完善措施，對(duì)于促進(jìn)小額貸款公司健康發(fā) 展，充分發(fā)揮其在服務(wù)“三農(nóng)”和小型企業(yè)中的作用具有一定的理論價(jià)

6、值與實(shí)踐意義。 二、小額貸款公司在我國的發(fā)展現(xiàn)狀及其存在的法律問題 從 20 世紀(jì) 80 年代初，我國就開始引進(jìn)和推行小額信貸扶貧模式。從 2006 年第一家小 額貸款公司的成立到現(xiàn)在， 小額貸款公司的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。 第一階段為政策引導(dǎo)。 2006 年中央 1 號(hào)文件“鼓勵(lì)在縣域內(nèi)設(shè)立多種所有制的社區(qū)金融機(jī)構(gòu)，允許私有資本、外 資等參股。大力培育自然人、企業(yè)法人或社團(tuán)法人發(fā)起的小額貸款組織” ，為小額貸款公司 的產(chǎn)生提供了政策依據(jù)， 當(dāng)年成立了 7 家小額信貸公司。 在此階段， 小額貸款公司的成立模 式不同，如山西平遙采取政府主導(dǎo)組建模式，而四川廣元采取完全市場(chǎng)化的公開競(jìng)標(biāo)模式。 第

7、二階段為加強(qiáng)管理。 2008 年 5 月銀監(jiān)會(huì)和央行聯(lián)合發(fā)布關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo) 意見，從市場(chǎng)準(zhǔn)入、經(jīng)營行為、監(jiān)督管理、退出機(jī)制等方面對(duì)小額貸款公司提出了更加嚴(yán) 格的要求， 積極吸引外資進(jìn)入， 并采取完全市場(chǎng)化模式， 使一些不達(dá)標(biāo)的機(jī)構(gòu)逐步退出市場(chǎng)， 經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)得到一定程度控制， 市場(chǎng)秩序得到優(yōu)化。 第三階段為有序發(fā)展。 經(jīng)過規(guī)范整合和重 新審批，小額貸款公司穩(wěn)步走上了規(guī)范運(yùn)作、 快速發(fā)展的軌道。據(jù)央行披露的報(bào)告顯示，截 止 2011年 6 月底，我國小額貸款公司總數(shù)已達(dá) 3366家，與去年 6 月相比增加了 1426家， 各項(xiàng)貸款余額 2874.66 億元，與 2010 年 6 月底的余

8、額 1248.87 億元相比， 增幅高達(dá) 130.18%， 連續(xù)兩年都保持了高速增長的態(tài)勢(shì)。 作為金融市場(chǎng)的有益補(bǔ)充， 小額貸款公司對(duì)中小企業(yè)和 需要燃眉資金的農(nóng)民開辟了新的融資渠道， 尤其是面對(duì)國際金融危機(jī)， 在解決困難企業(yè)和農(nóng) 民貸款難的問題上發(fā)揮了重要作用。 然而， 由于有關(guān)小額貸款公司法律制度建設(shè)的滯后性和缺陷信， 小額貸款公司在我國的 實(shí)踐中仍存在許多問題： 1、小額貸款公司的監(jiān)管問題。首先，對(duì)小額貸款公司的性質(zhì)界定 不清楚。指導(dǎo)意見對(duì)小額貸款公司的界定忽略了小額貸款公司金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，使其不 需要申請(qǐng)金融許可證就可以經(jīng)營部分金融業(yè)務(wù)， 這對(duì)整個(gè)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定和發(fā)展具有不利的 影響，

9、 同時(shí)對(duì)確定監(jiān)管的法律和監(jiān)管的主體也造成了困難。 其次，對(duì)小額貸款公司監(jiān)管的法 律體系缺失。 目前我國的小額貸款公司并不是金融機(jī)構(gòu)， 所以中華人民共和國人民銀行法 中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法 、中華人民共和國商業(yè)銀行法 、貸款通則 對(duì)于小 額貸款公司來說并不適用， 而銀監(jiān)會(huì)和央行出臺(tái)的對(duì)小額貸款公司起規(guī)范和指導(dǎo)作用的政策 法規(guī)沒有上升到嚴(yán)格的法律層面， 最高的只是金融規(guī)章和規(guī)范性的文件。 再次， 各地的監(jiān)管 規(guī)則不統(tǒng)一。 由于小額貸款公司的監(jiān)督權(quán)歸屬于省級(jí)人民政府， 各地方政府自行出臺(tái)地方性 政策法規(guī)就造成了各地對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管所遵循的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)不一， 難以對(duì)全國的小額 貸款公司實(shí)行統(tǒng)

10、一的監(jiān)管。最后，存在多頭管理的問題。 在實(shí)踐中，大多由省政府指定金融 辦組織并牽頭當(dāng)?shù)匕l(fā)展改革委員會(huì)、 農(nóng)業(yè)委員會(huì)、 經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、公安局、工商局等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé) 對(duì)小額貸款公司進(jìn)行監(jiān)督管理。 但在是否存在非法集資方面， 銀監(jiān)會(huì)和公安部門負(fù)有管理的 職責(zé)， 人民銀行則負(fù)責(zé)對(duì)小額貸款公司的利率、 資金流向等進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。 多頭管理容易產(chǎn) 生形式化，造成監(jiān)管的虛擬化，不利于小額貸款公司的監(jiān)督發(fā)展。 2、資金來源單一影響其 可持續(xù)發(fā)展。為了防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能，保障存款者的利益， 指導(dǎo)意見在資金來 源問題上仍然堅(jiān)持“只貸不存” ，不允許小額貸款公司吸收公眾存款和進(jìn)行任何形式的內(nèi)外 部集資。 其資金來源為

11、股東繳納的資本金、 捐贈(zèng)資金， 以及來自不超過兩個(gè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu) 的融入資金。 在法律、 法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)， 小額貸款公司從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)獲得融入資金的 余額，不得超過資本凈額的 50%。在指導(dǎo)意見出臺(tái)以前的試點(diǎn)過程中我們發(fā)現(xiàn)，發(fā)起 人的自有資金、 國內(nèi)外捐贈(zèng)資金等都十分有限， 遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足廣大農(nóng)戶和小型企業(yè)的生存和 發(fā)展所需的資金， 小額貸款公司發(fā)展的后續(xù)資金嚴(yán)重不足， 資金來源問題成為了束縛小額貸 款公司可持續(xù)發(fā)展問題的關(guān)鍵。 3、風(fēng)險(xiǎn)控制能力弱。小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)的最不可忽視的一 個(gè)重要來源就是不規(guī)范經(jīng)營， 它突出表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面： 一是信用評(píng)定制度不規(guī)范帶來的 風(fēng)險(xiǎn)。 我國目前農(nóng)村的整

12、體信用體制還很不健全， 農(nóng)民信用意識(shí)還比較低下， 法治觀念還很 薄弱，隨時(shí)有發(fā)生“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”的可能。目前我國還沒有征信法和征 信管理?xiàng)l例 ，征信方面的法制建設(shè)相對(duì)落后，征信也沒有形成完整的體系，農(nóng)村的整體信 用體制還不健全， 有些需要制定的法律法規(guī)沒有制定和實(shí)際操作過程中已經(jīng)制定的法律法規(guī) 沒有得到有效地貫徹執(zhí)行， 小額貸款公司的風(fēng)險(xiǎn)控制能力就顯得很薄弱。 二是小額信貸管理 制度執(zhí)行不規(guī)范。 小額貸款公司的風(fēng)險(xiǎn)管理不同與正規(guī)的金融機(jī)構(gòu)。 在小額信貸的主流模式 中，主要有以下四種風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制， 包括團(tuán)體貸款機(jī)制、 以借款額度為主要標(biāo)的的動(dòng)態(tài)激勵(lì) 機(jī)制、 整借零還的分期還款制度、 不

13、同形式的擔(dān)保替代安排等。 許多國家的小額貸款都仿效 了這些制度安排， 但在實(shí)際運(yùn)行中， 有相當(dāng)一部分小額貸款公司存在著內(nèi)部缺乏必要的規(guī)章 制度和實(shí)施辦法，內(nèi)部治理機(jī)制不健全， 管理不規(guī)范，工作人員缺乏必要專業(yè)素質(zhì)，這使得 所有好的制度名存實(shí)亡，機(jī)制難以發(fā)揮預(yù)期作用。 4、員工素質(zhì)的影響。小額貸款公司員工 素質(zhì)對(duì)小額信貸的效率、 成本以及小額信貸公司的財(cái)務(wù)狀況都有重要影響。 員工因該接受過 一定的教育和專業(yè)培訓(xùn)， 最好是既有一定的理論基礎(chǔ)又有實(shí)際的操作經(jīng)驗(yàn)。 小額信貸面對(duì)的 是城市低收入者和較貧困的農(nóng)戶， 其受教育程度有限， 因此員工的溝通能力也十分必要， 這 樣才能及時(shí)為客戶解答疑問、 克服困

14、難并傳授技能， 一方面幫助客戶脫貧致富， 另一方面提 高還貸率， 減低資金風(fēng)險(xiǎn)。 對(duì)于大部分小額貸款公司而言， 以上這些員工素質(zhì)要求難以完全 實(shí)現(xiàn)。（在線律師網(wǎng)提供法律服務(wù)） 三、完善小額貸款公司法律制度的幾點(diǎn)建議 1、明確監(jiān)管主體，加強(qiáng)監(jiān)督和管理。首先，監(jiān)管問題直接關(guān)系到小額貸款公司能否朝 著健康的方向發(fā)展， 監(jiān)管主體不明確不僅不利于其競(jìng)爭(zhēng)， 還會(huì)給社會(huì)經(jīng)濟(jì) ? 發(fā)展帶來不 利的影響。 因此， 在以后的法律法規(guī)的制定與完善過程中， 應(yīng)該對(duì)其監(jiān)管主體作出明確具體 的規(guī)定， 以使其經(jīng)營活動(dòng)能夠得到有效的監(jiān)管。 筆者認(rèn)為， 根據(jù)小額貸款公司的業(yè)務(wù)性質(zhì)及 相關(guān)法律 ,應(yīng)由中國銀監(jiān)會(huì)進(jìn)行監(jiān)管。小額貸款

15、公司的發(fā)展才剛剛起步，相關(guān)的法律法規(guī)、 制度還很不完善， 在以前的試點(diǎn)過程中小額貸款公司存在著操作不規(guī)范、 經(jīng)營管理混亂等相 當(dāng)多的問題， 需要銀監(jiān)會(huì)對(duì)其加以監(jiān)督、 規(guī)范和引導(dǎo)， 防止小額貸款公司的性質(zhì)和功能產(chǎn)生 異化， 使其能夠朝著健康的方向發(fā)展。 其次， 在銀監(jiān)會(huì)和央行以后出臺(tái)的法律文件中應(yīng)確立 起銀監(jiān)會(huì)對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管主體資格， 而不應(yīng)把對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管職責(zé)推給地方政 府。地方政府不具備對(duì)小額貸款公司進(jìn)行監(jiān)管的能力與經(jīng)驗(yàn)， 由其進(jìn)行監(jiān)管是不合適的。 而 銀監(jiān)會(huì)對(duì)小額貸款公司從市場(chǎng)準(zhǔn)入到退出、 業(yè)務(wù)范圍、 組織機(jī)構(gòu)與經(jīng)營管理、 監(jiān)管的具體措 施、法律后果等方面已經(jīng)建立了比較完善的監(jiān)

16、管框架體系。 因此， 銀監(jiān)應(yīng)承擔(dān)起自身對(duì)小額 貸款公司的監(jiān)管職責(zé)。 同時(shí)， 相關(guān)部門也應(yīng)密切配合銀監(jiān)會(huì)履行監(jiān)管職責(zé)， 充分發(fā)揮其在規(guī) 范小額貸款公司發(fā)展中的作用。 隨著小額貸款公司的進(jìn)一步發(fā)展， 銀監(jiān)會(huì)要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基 操作性強(qiáng)的監(jiān)管辦法，以便于 同時(shí)銀監(jiān)會(huì)也可以探索監(jiān)管方式的創(chuàng)新， 與工商銀行、 通過與商業(yè)銀行簽署委托協(xié)議， 把一部分監(jiān)管職責(zé)委托給商業(yè)銀行。 商業(yè)銀行為小額貸款公司提供包括融入批發(fā)性貸款、 資金結(jié)算、 同時(shí)協(xié)助金融辦監(jiān)測(cè)小額貸款公司的資金流向， 防止抽逃資金、 在總協(xié)議的柜架下， 小額貸款公司再與商業(yè)銀行分別簽署協(xié)議， 建行開戶，資本金均存入該行，而此后的貸款及回收款項(xiàng)也統(tǒng)一

17、走建行賬戶。 礎(chǔ)上， 在堅(jiān)持小額貸款公司市場(chǎng)運(yùn)作的前提下，制定統(tǒng)一的、 更好的對(duì)小額貸款公司實(shí)施監(jiān)管。 設(shè)銀行等商業(yè)銀行合作， 按照雙方簽署的總協(xié)議， 務(wù)顧問等全面金融服務(wù)， 法集資等異常資金流動(dòng)。 2、實(shí)現(xiàn)資金來源的多元化和可持續(xù)性。目前，外資還未充分進(jìn)入小額貸款公司并發(fā)揮 作用，指導(dǎo)意見規(guī)定，小額貸款公司只須半數(shù)以上的發(fā)起人在中國境內(nèi)有住所即可。因 此，要實(shí)現(xiàn)小額貸款公司資金來源的多元化、 可持續(xù)，首先可以允許外國的金融機(jī)構(gòu)、 公司 等適當(dāng)參股， 利用它們雄厚的資金和先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)， 既可以實(shí)現(xiàn)融資渠道的多樣化， 又可 以進(jìn)一步完善公司治理，提高經(jīng)營管理能力。 2007 年 12 月 16

18、 日，中國首家外資小額貸款 公司南充美信服務(wù)有限責(zé)任公司正式開業(yè)。 自其開業(yè)以來， 各方面經(jīng)營狀況良好并實(shí)現(xiàn) 了盈利。這說明，允許外資入股是完全切實(shí)可行而且富于成效的。 其次，銀行可以作為小額 貸款公司的合作伙伴進(jìn)行資金拆借， 以緩解其資金緊缺問題， 并獲得豐厚回報(bào)。 人民銀行的 再貸款也可以惠及小額貸款公司， 使其成為人民銀行再貸款支農(nóng)的新的承貸主體， 既可以開 辟和擴(kuò)大支農(nóng)渠道， 又可以緩解小額貸款公司的后續(xù)資金緊缺問題。 第三， 小額貸款公司成 立一定期限后， 允許真正服務(wù)“三農(nóng)”和小企業(yè)的合規(guī)經(jīng)營的小額貸款公司增資擴(kuò)股， 增資 擴(kuò)股既可以是原股東增加投資擴(kuò)大股權(quán)， 也可以經(jīng)發(fā)起人同意，

19、 可以非發(fā)起人的自然人或法 人投資入股。 增資擴(kuò)股方案須經(jīng)當(dāng)?shù)卣夂髨?bào)省金融辦審核， 審核通過后再到原工商登 記機(jī)關(guān)申請(qǐng)變更登記。 第四， 可以允許小額貸款公司以發(fā)行公司債券、 轉(zhuǎn)投資等方式增加流 動(dòng)資金 ,并允許其適當(dāng)涉足金融衍生工具 ,開發(fā)與自身特點(diǎn)相符的理財(cái)產(chǎn)品 ,如貸款信用產(chǎn)品。 第五、要從根本上解決小額貸款公司的資金來源問題， 應(yīng)該在條件具備時(shí)讓小額貸款公司改 造為村鎮(zhèn)銀行，允許其吸收存款。 3、提高風(fēng)險(xiǎn)控制能力。相關(guān)部門特別是主管部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管，監(jiān)督 小額貸款公司嚴(yán)格按照指導(dǎo)意見 的規(guī)定， 進(jìn)一步完善公司治理結(jié)構(gòu)，制定切實(shí)可行的公 司規(guī)章制度和實(shí)施辦法， 加強(qiáng)內(nèi)部控制， 規(guī)范貸款流程， 建立健全的準(zhǔn)備金制度和風(fēng)險(xiǎn)保障 金制度等風(fēng)險(xiǎn)控制措施。 銀監(jiān)會(huì)可以出臺(tái)切實(shí)可行的風(fēng)險(xiǎn)控制管理辦法， 各省也可以根據(jù)本 省的實(shí)際情況