試論出入境邊防檢查行政執(zhí)法工作的過程監(jiān)督

1、上海公安高等?？茖W校學報Oct.,20072007年10月JournalofShanghaiPoliceCollegeVol.17No.5第17卷第5期試論出入境邊防檢查行政執(zhí)法工作的過程監(jiān)督徐愛民張勇(上海出入境邊防檢查總站,上海201202)摘要:出入境邊防檢查行政執(zhí)法工作的過程監(jiān)督,就是在出入境邊防檢查行政執(zhí)法工作的監(jiān)督過程中,督察、法制、政工等部門跨越部門的界限,立足本職,在充分發(fā)揮自身優(yōu)勢的前提下,團結(jié)協(xié)作,優(yōu)勢互補,建立一個依專職監(jiān)督為主,其他部門、社會力量為輔,互相配合,齊抓共管的大督察格局,對出入境邊防檢查行政執(zhí)法工作進行全方位、全過程的監(jiān)測、督促、查糾,。關(guān)鍵詞:出入境邊防檢

2、查工作;督察;過程;中圖分類號:D631.46文獻標識碼:A:1008)-0057-(07)作,家的對外形象,句名言“,權(quán)力導致腐敗,絕對權(quán)力導致絕對腐敗”。如何對出入境邊防檢查行政執(zhí)法工作開展行之有效的監(jiān)督,使出入境邊防檢查機關(guān)及其民警切實履行好自身職責,切實做到“純潔邊檢隊伍、樹立良好警風”,實現(xiàn)“嚴格、公正、文明執(zhí)法”的執(zhí)法目標,是筆者較長時間研究的一個課題。本文擬引入管理學上的“過程管理”原理,對出入境邊防檢查行政執(zhí)法工作監(jiān)督工作進行分析和研究,旨在建立一個出入境邊防檢查行政執(zhí)法的過程監(jiān)督體系,使監(jiān)督工作真正滲透到出入境邊防檢查工作的整個過程中,起到其應(yīng)有的職能作用。,在學術(shù)界有廣義和

3、狹義之分。廣義的行政執(zhí)法,是指國家行政機關(guān)執(zhí)行法律的全部活動,它既包括了行政機關(guān)依法制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的抽象行政行為,也包括了行政機關(guān)針對特定對象適用法律、法規(guī)和規(guī)章的活動。而狹義的行政執(zhí)法一般指發(fā)生的具體的行政行為。本文所述出入境邊防檢查行政執(zhí)法,僅限于從狹義的角度進行定義。出入境邊防檢查行政執(zhí)法是公安機關(guān)行政執(zhí)法的重要組成部分,是指出入境邊防檢查行政主體依照法定程序,將法律、法規(guī)和規(guī)章適用于特定對象,并影響相對一方權(quán)利和義務(wù)的行政行為,是出入境邊防檢查機關(guān)與行政相對方之間發(fā)生的雙方法律關(guān)系。這種法律關(guān)系一般以出入境邊防檢查機關(guān)單方面的意識表示為特點,因此具有強制性;因?qū)ο蟮木唧w性和法

4、律效率的一次性,使之與出入境邊防檢查行政立法相區(qū)別;因執(zhí)法的主動性與行政法律關(guān)系的雙方性,使之與出入境邊防檢查行政司法相區(qū)別。(二)過程監(jiān)督的概念過程(process),可以定義為一種“事情的始末,事物發(fā)展變化的經(jīng)歷”。管理學意義上的過程,被定義為“接受輸入將它處理而轉(zhuǎn)變成為輸出的活動”,是作為系統(tǒng)一個組成部分而存在的。所謂系統(tǒng)(system),是指各組成份子工作在一起,共同完成目標的相互依倚一、出入境邊防檢查行政執(zhí)法工作過程監(jiān)督概念的提出及界定(一)出入境邊防檢查機關(guān)行政執(zhí)法的概念出入境邊防檢查是指國家通過設(shè)在對外開放口岸的出入境邊防檢查機關(guān)對出入境人員、交通運輸工具及其攜帶、載運的行李物品

5、、貨物等實施檢查、監(jiān)督的一種行政管理活動。出入境邊防檢查是我國公安行政管理的組成部分,是維護國家主權(quán),保衛(wèi)國家安全,便利出入境人員及其交通運輸工具通行的重要工作。收稿日期:2007-03-16責任編輯:孫樹峰作者簡介:徐愛民,男,上海出入境邊防檢查總站浦東邊檢站政委;張勇,男,上海出入境邊防檢查總站浦東邊檢站備勤隊副隊長。57的網(wǎng)絡(luò),由“輸入處理輸出”所構(gòu)成。美國管理學家哈羅德孔茨認為“管理就是設(shè)計并保持一種,良好環(huán)境,使人在群體里高效地完成既定目標的過程?！币云錇榇淼墓芾韺W家提出體系構(gòu)成管理的一個重要學派過程管理學派。這個學派的主要觀點是:管理是一個過程;在實際管理工作中,因為受到內(nèi)外環(huán)境

6、的影響,必須不斷進行修正和控制,確保這個過程按照既定目標前進?！被谶^程管理的基本原理,筆者提出“過程監(jiān)督”概念,將其定義為“監(jiān)督主體對監(jiān)督對象進行全方位、全過程的監(jiān)測、督促、查處”。它包括以下幾方面的涵義:1.過程監(jiān)督是一種監(jiān)督方式,更是一種管理方式,是管理學原理在監(jiān)督工作中的具體應(yīng)用?！氨O(jiān)督”一詞,釋義為“監(jiān)察督促”;在詞義上,它是由“管理”一詞演化而來。周禮“地官,鄉(xiāng)師”中有“遂治之”,漢鄭玄注“:治,謂監(jiān)督其事?！薄爸巍?在古漢語中即為“意。2.距離”,、效果反、評價、判斷,發(fā)現(xiàn)問題,及時反饋,加以糾正、改善,以使公安機關(guān)正確行使職權(quán)的過程。3.過程監(jiān)督立足監(jiān)督,重在過程。從管理角度而

7、言,管理過程實質(zhì)是一個控制過程。決策機構(gòu)是控制系統(tǒng),執(zhí)行機構(gòu)是被控制系統(tǒng),監(jiān)督就是監(jiān)督系統(tǒng)。通過全過程的監(jiān)督,及時發(fā)現(xiàn)和糾正運行過程中的偏差,保證既定目標的順利實現(xiàn)。4.過程監(jiān)督是一個完整的體系。這個體系充分利用系統(tǒng)論聯(lián)系和發(fā)展的觀點,打破在監(jiān)督過程中因為監(jiān)督依據(jù)不同、監(jiān)督主體不同、監(jiān)督時期不同、監(jiān)督對象不同而產(chǎn)生的各種“壁壘”和“界限”,使監(jiān)督成為在一個目標指導下的全方位、全過程的工作流程。(三)出入境邊防檢查機關(guān)行政執(zhí)法過程監(jiān)督的概念依上所述,筆者初步將“出入境邊防檢查行政執(zhí)法工作的過程監(jiān)督”定義為:在出入境邊防檢查行政執(zhí)法工作的監(jiān)督過程中,督察、法制、政工等部門跨越部門的界限,立足本職,

8、在充分發(fā)揮自身優(yōu)勢的前提下,團結(jié)協(xié)作,優(yōu)勢互補,建立一個依專職監(jiān)督為主,其他部門、社會力量為輔,互相配合,齊抓共管的大督察格局,對出入境邊防檢查行政執(zhí)法工作進行全方位、全過程的監(jiān)測、督促、查糾,確保依法行政目標的實現(xiàn)。其涵義如下:1.出入境邊防檢查行政執(zhí)法工作過程監(jiān)督是一個58系統(tǒng)的控制過程。從系統(tǒng)論的觀點出發(fā),出入境邊防檢查行政執(zhí)法實質(zhì)上一個系統(tǒng)的控制過程。行政執(zhí)法的決策機構(gòu)是其控制系統(tǒng),執(zhí)行機構(gòu)是被控制系統(tǒng),監(jiān)督就是監(jiān)測系統(tǒng)。在這個控制“過程”中“輸入”,的就是憲法及行政法律、法規(guī)“;輸出”的就是執(zhí)行情況。出入境邊防檢查行政執(zhí)法的過程監(jiān)督,就是對執(zhí)法的情況作出正確判斷,發(fā)現(xiàn)工作中的問題,并

9、進行信息反饋,以便在第一時間采取措施,糾正偏差,確保行政執(zhí)法的合法性與合理性。2.出入境邊防檢查行政執(zhí)法過程監(jiān)督的目的是防止違法行政,保障依法行政。“依法行政”是現(xiàn)代行政法的一個重要原則,也是“依法治國”方略在行政執(zhí)法工作中的具體體現(xiàn)。出入境邊防檢查機關(guān)是代表國家行使出入境邊防檢查權(quán)力的行政機關(guān),它的一切活動,。,可以及時,從而保、。所謂“欲得好結(jié)果,先謀好過程”。3.出入境邊防檢查行政執(zhí)法過程監(jiān)督事前、事中、事后監(jiān)督的一體化監(jiān)督。以監(jiān)督時間的先后順序為標準,可以將出入境邊防檢查行政執(zhí)法監(jiān)督分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督。事前監(jiān)督,是指在出入境邊防檢查行政執(zhí)法行為實施前所進行的監(jiān)督,其目的在

10、于預(yù)防。事中監(jiān)督,是指對正在進行的出入境邊防檢查行政執(zhí)法行為進行的監(jiān)督,其目的在于及時發(fā)現(xiàn)問題,有效地防止違法和不公正行政執(zhí)法行為繼續(xù)存在。事后監(jiān)督,則指對已經(jīng)作出的出入境邊防檢查行政執(zhí)法行為進行的監(jiān)督。而過程監(jiān)督,則體現(xiàn)在事前、事中、事后監(jiān)督過程的“無縫銜接”,預(yù)防、督促、查處相結(jié)合,重在事前預(yù)防,提高行政執(zhí)法質(zhì)量。4.出入境邊防檢查行政執(zhí)法過程監(jiān)督的載體是大監(jiān)督格局及一整套運作體系。如何實現(xiàn)監(jiān)督主體的有機融合?如何實現(xiàn)監(jiān)督過程的“無縫銜接”?如何實現(xiàn)有效確保監(jiān)督效能?如何實現(xiàn)依法行政的終極目標?必須有一個運作格局和運行構(gòu)架。出入境邊防檢查行政執(zhí)法過程監(jiān)督運行的載體是“大監(jiān)督”格局,并通過這

11、種格局,建立一個過程監(jiān)督體系;通過這個體系的架構(gòu),實現(xiàn)監(jiān)督主體涉及面的最大化;通過這個體系的具體運行,實現(xiàn)監(jiān)督過程的一體化和監(jiān)督效能的最大化,從而最終確保監(jiān)督目標的實現(xiàn)。二、出入境邊防檢查行政執(zhí)法過程監(jiān)督產(chǎn)生的必然性(一)現(xiàn)行的出入境邊防檢查行政執(zhí)法工作監(jiān)督模式的理性選擇根據(jù)筆者近年來對出入境邊防檢查行政執(zhí)法監(jiān)督工作的研究,經(jīng)常發(fā)現(xiàn)監(jiān)督過程中各種監(jiān)督力量出力不出率(效率),用工(工夫)不成功等現(xiàn)象。深入分析發(fā)現(xiàn),目前大多數(shù)出入境邊防檢查機關(guān)實行的是單打一的監(jiān)督工作模式。也就是說,在行政執(zhí)法監(jiān)督工作中,督察、法制等內(nèi)部監(jiān)督部門以及檢察院、法院等外部監(jiān)督力量是相分離的,各行其責,也就各負其陣,沒有

12、很好的橫向聯(lián)系,是將監(jiān)督“過程”割裂成為“過程段”。很顯然,這種模式存在以下問題:1.降低了監(jiān)督工作效率。例如督察部門強調(diào)的是在執(zhí)法現(xiàn)場進行的跟蹤督察,強調(diào)監(jiān)督的現(xiàn)場性、事中性。而法制部門主要是通過對執(zhí)法質(zhì)量進行考評而達到監(jiān)督的目的,強調(diào)的是監(jiān)督的事后性、系統(tǒng)性。由此帶來的是警務(wù)督察人員在督察過程中,遇到涉及法律疑難問題的定性時,往往耗費大量時間,而影響現(xiàn)場督察強調(diào)快捷的工作效率。法制人員在執(zhí)法監(jiān)督中,性困難,降低了警務(wù)督察工作的效率。2.造成了警務(wù)資源浪費。由于督察和法制等部門均對行政執(zhí)法有監(jiān)督職能,職能重疊必須帶來一些行政資源的浪費。例如,有關(guān)行政執(zhí)法的控告、檢舉,當事人一般會將有關(guān)部門材

13、料分送督察、法制等部門,結(jié)果各個部門均進行立案受理,又分別布置警力進行調(diào)查處理,事后才發(fā)現(xiàn)存在重復工作,既浪費了時間,又浪費了警力,這對當前本已警務(wù)緊缺的出入境邊防檢查工作的影響是不言而喻的。同時,根據(jù)行政管理學原理,職能的重疊又會帶來責任心的缺失,即在一定程度上存在“人人都管,人人都管不好”現(xiàn)象。3.給隊伍管理帶來負面影響。一方面,當前的內(nèi)部監(jiān)督部門之間存在的種種問題,不可避免地會造成監(jiān)督效率低下,不能最大限度地遏制執(zhí)法腐敗,最大限度地降低執(zhí)法成本,最大限度地滿足人民群眾的要求。另一方面,出入境邊防檢查執(zhí)法部門違法,當事人找監(jiān)督機構(gòu)投訴,予以糾正是正當?shù)?而如果監(jiān)督機構(gòu)由于種種原因不履行或不

14、積極履行職責,當事人還能再找誰呢?出入境邊防檢查機關(guān)是出入境中外旅客的“保護神”,旅客滿意是邊檢工作的最高標準。如果監(jiān)督機構(gòu)對旅客的投訴案件不及時查處或疏于查處,就會降低出入境邊防檢查機關(guān)的口岸形象,損害公安機關(guān)乃至于國家的對外形象。(二)監(jiān)督信息充分合理流動的必然要求信息,可以廣義地理解為“事物運動的狀態(tài)和關(guān)于事物運動狀態(tài)的陳述”。對出入境邊防檢查工作而言,可以解釋為“和出入境邊防檢查相關(guān)的一切事物的運動狀態(tài)及其陳述”。當前社會是信息社會,信息的“對稱性”,即信息在出入境邊防檢查機關(guān)充分合理流動,對出入境邊防檢查行政執(zhí)法工作順利開展,對于增強監(jiān)督工作的透明度,對于提高社會各界對出入邊防檢查行

15、政執(zhí)法監(jiān)督的積極性具有非常重要的意義。但現(xiàn)實工作中,信息的“不對稱性”現(xiàn)象又時常存在,主要表現(xiàn)在以下三個方面:一是上下不暢,主要表現(xiàn)形式是紀檢、督察、法制等監(jiān)督部門作為上級部門,駐守領(lǐng)導機關(guān),卻和基層沒有直接的領(lǐng)導關(guān)系,不能及時、有效地掌握基層一線行政執(zhí)法工作信息,使監(jiān)督工作滯于事后。往往是基層單位行政執(zhí)法結(jié)束后,行政相對人由于不服處理結(jié)果而向上投訴,行使監(jiān)督,增加了監(jiān)督成本,主要表現(xiàn)形警務(wù)督察(如政工、法制、業(yè)務(wù)等部門)在監(jiān)督過程中進行溝通,共享監(jiān)督信息,共同進行系統(tǒng)的過程監(jiān)督,導致這種監(jiān)督不能從出入境邊防檢查機關(guān)全盤工作上進行考慮并充分發(fā)揮其職能作用。三是內(nèi)外信息不通。現(xiàn)有的內(nèi)外監(jiān)督主要聯(lián)

16、系方式是公安部由上而下普遍采取的聘請?zhí)匮O(jiān)督員制度,主要工作方式是以座談會、警務(wù)評議會等形式進行。但實際操作中因其社會監(jiān)督員對象的高職性(聘請的社會監(jiān)督員大多數(shù)為所在單位高職)、工作的務(wù)虛性而導致信息的溝通流于形式。只有通過過程監(jiān)督,實現(xiàn)各部門之間、內(nèi)外之間互通信息、互通有無,才能解決信息不暢、溝通不力等問題,才能實現(xiàn)督察工作的及時性、準確性。三、出入境邊防檢查行政執(zhí)法過程監(jiān)督體系大監(jiān)督格局的構(gòu)架及特點(一)大監(jiān)督格局的提出要建立一整套過程監(jiān)督體系,將監(jiān)督的觸角延伸到基層單位及其民警行政執(zhí)法的全過程,就是要在出入境邊防檢查機關(guān)構(gòu)建一個大監(jiān)督工作格局。在邊檢機關(guān)構(gòu)建工作的大監(jiān)督格局,就是要建立一

17、個以警務(wù)督察部門專職監(jiān)督為主,其它部門(尤其是法制部門)融入,基層單位、外在監(jiān)督力量為輔,以現(xiàn)場督察為主,其他監(jiān)督方式為輔,互相配合,通力協(xié)作,齊抓共管的大監(jiān)督模式。1.大監(jiān)督格局以警務(wù)督察部門為主體監(jiān)督部門。大監(jiān)督格局的建立必須以警務(wù)督察部門為主體部門,59有其法理基礎(chǔ)。人民警察法第六章用了整章的篇幅對“執(zhí)法監(jiān)督”進行了明文規(guī)定。該章除規(guī)定“人民警察執(zhí)行職務(wù),依法接受人民檢察院和行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督”外,同時明文規(guī)定“公安機關(guān)建立督察制度,對公安機關(guān)的人民警察執(zhí)行法律、法規(guī)、遵守紀律的情況進行監(jiān)督。”這就表明警務(wù)督察是出入境邊防檢查行政執(zhí)法監(jiān)督工作的主體部門。為了進一步明確警務(wù)監(jiān)督機構(gòu)對公安執(zhí)

18、法工作進行監(jiān)督的主體資格,作為人民警察法的配套法規(guī),1997年國務(wù)院正式頒布實施了公安機關(guān)督察條例,這是我國公安機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作的第一部行政法規(guī)。該條例開宗明義地指出“,為了完善公安機關(guān)監(jiān)督機制,保障公安機關(guān)及其人民警察依法履行職責,行使職權(quán)和遵守紀律,根據(jù)中華人民共和國人民警察法第四十七條的規(guī)定,制定本條例?！惫矙C關(guān)督察條例根據(jù)公安執(zhí)法工作的任務(wù)、性質(zhì)和特點,明確了一系列強化公安執(zhí)法監(jiān)督工作的職責、途徑與方法,的法定主體部門。2.“現(xiàn)場督察是,過程中依法履行職責、行使職權(quán)、遵守紀律情況進行的同步監(jiān)督與檢查。”也就是說,現(xiàn)場督察的監(jiān)督方式最鮮明的特點:一是深入執(zhí)法現(xiàn)場;二是進行實地的、動態(tài)的

19、、隨機隨時的監(jiān)督;三是這種監(jiān)督是同步的,與行政執(zhí)法工作是同時進行的。這正是筆者所提出的“過程監(jiān)督”概念的應(yīng)有之義。3.大監(jiān)督格局以邊檢機關(guān)及其人民警察依法履行職責、行使職權(quán)、遵守紀律情況為主要監(jiān)督內(nèi)容。必須明確的是公安機關(guān)督察條例,作為人民警察法的配套法規(guī),開宗明義在立法宗旨中強調(diào)的依法履行職責、行使職權(quán)、遵守紀律不是一般概念上的職責、職權(quán)與紀律,而是人民警察法中規(guī)定的公安機關(guān)及其人民警察的職責、職權(quán)與紀律。其中最主要的是執(zhí)法職責,執(zhí)法職權(quán),執(zhí)法紀律。這三個方面從任務(wù)、方法與要求上規(guī)范了出入境邊防檢查行政執(zhí)法工作的整體,互相聯(lián)系,缺一不可。必須緊緊圍繞以上三個方面內(nèi)容開展執(zhí)法監(jiān)督工作,才能明確

20、目標,突出重點,取得實效。4.大監(jiān)督格局要抓好重點出入境邊防檢查行政執(zhí)法環(huán)節(jié)的監(jiān)督。過程監(jiān)督雖然強調(diào)的是監(jiān)督的過程性、同步性,但事物的發(fā)展并不是一成不變的。馬克思主義經(jīng)典理論告訴我們,在事物的發(fā)展過程中存在著主要矛盾和次要矛盾,研究解決問題要抓住主要矛盾,才能更好解決問題的同時,提高工作的效率。如同F(xiàn)DA從采購原料引進、產(chǎn)品生產(chǎn)、成品包裝及出廠控60制幾個主要環(huán)節(jié)入手進行過程監(jiān)督一樣,在對出入境邊防檢查行政執(zhí)法工作進行過程監(jiān)督中,要抓好以下幾個重要的行政執(zhí)法環(huán)節(jié)。一是要加強對接處警和如實立案情況的過程監(jiān)督;二是要加強對強制措施適用情況的過程監(jiān)督;三是要加強對涉及公民重大經(jīng)濟利益案件的監(jiān)督。(二

21、)大監(jiān)督格局在出入境邊防檢查機關(guān)的整體構(gòu)架從監(jiān)督職能角度分析,在總站這個層級,目前辦公室承擔了法制監(jiān)督的職能,政治處承擔了政工監(jiān)督職能,督察處在成立之初,已經(jīng)率先在全國公安機關(guān)進行了職能整合,承擔了督察、信訪、申控監(jiān)督的職能。在出入境邊防檢查站這個層級,目前辦公室承擔了法制監(jiān)督的職能,政工、紀檢、督察、申控監(jiān)督的職能,使監(jiān),就需構(gòu)架以下一個組織機構(gòu),去履行過程監(jiān)督的職能:1.出入境邊防檢查總站成立監(jiān)督領(lǐng)導小組。組長為總站監(jiān)督工作主管領(lǐng)導(目前上海出入境邊防檢查總站監(jiān)督工作的主管領(lǐng)導為總站政委),副組長為督察處負責人,其它負有監(jiān)督職責的各部門領(lǐng)導為成員?？傉颈O(jiān)督領(lǐng)導小組領(lǐng)導全總站的監(jiān)督工作,負責

22、對總站所屬單位和下級出入境邊防檢查機關(guān)及其人民警察依法履行職責、行使職權(quán)和遵守紀律的情況進行監(jiān)督,對總站黨委和上級黨委負責。其具體職責是:(1)對所屬單位和下級出入境邊防檢查機關(guān)及其人民警察依法履行職責、行使職權(quán)和遵守紀律的情況進行監(jiān)督。(2)審定總站全年警務(wù)督察工作的部署。(3)審議和批準行政執(zhí)法監(jiān)督工作年度計劃和執(zhí)行情況報告。(4)定期聽取警務(wù)督察處的工作匯報。(5)應(yīng)當由監(jiān)督領(lǐng)導小組行使的其他職權(quán)。2.警務(wù)督察處承擔監(jiān)督領(lǐng)導小組辦事機構(gòu)職能。具體職責是:(1)指導、協(xié)調(diào)全總站的警務(wù)督察工作。(2)對總站所屬單位和下級出入境邊防檢查機關(guān)及其人民警察依法履行職責、行使職權(quán)和遵守紀律的情況進行

23、監(jiān)督。(3)了解和掌握各站監(jiān)督領(lǐng)導小組履行職責的情況。(4)制定出入境邊防檢查監(jiān)督工作的有關(guān)制度。(5)部署統(tǒng)一的行政執(zhí)法專項督察任務(wù),制定督察工作方案。(6)組織、指導監(jiān)督工作人員的教育和培訓。3.督察處內(nèi)設(shè)警務(wù)督察隊,各站成立監(jiān)督工作小組,由政治處副主任負責,辦公室、后勤處副職參加,并設(shè)專職監(jiān)督民警一人。督察隊、監(jiān)督工作小組在督察處領(lǐng)導下開展工作。具體職責是:(1)對下設(shè)的基層科隊行政執(zhí)法工作開展全方位、全過程的跟蹤監(jiān)督。(2)配合上級監(jiān)督機構(gòu)開展專項監(jiān)督或案件調(diào)查。(3)了解和掌握基層行政執(zhí)法動態(tài),開展基層行政執(zhí)法監(jiān)督的制度化建設(shè)。4.在基層科、所、隊建立監(jiān)督信息員制度,信息員為科隊領(lǐng)導

24、或民警骨干。具體職責是:(1)及時了解基層民警的行政執(zhí)法水平、執(zhí)法心理以及執(zhí)法過程中的苗頭性、傾向性問題。(2)及時發(fā)現(xiàn)民警在行政執(zhí)法中的不合法、不合理之處,及時糾正執(zhí)法中存在的問題。(3)及時發(fā)現(xiàn)、制止、上報民警在執(zhí)法中發(fā)生的職務(wù)性違法犯罪問題,并配合、協(xié)助上級有關(guān)部門展開調(diào)查。(4)對民警開展紀檢、監(jiān)督知識的教育和培訓。(5)維護民警正當?shù)男姓?zhí)法權(quán)益。5.在總站、站、隊建立三級內(nèi)外監(jiān)督聯(lián)動力量。(1)建立三級特邀社會監(jiān)督員網(wǎng)絡(luò)。聘請司法機關(guān)、聯(lián)檢單位、的旅客作為特邀監(jiān)督員,和透明度。(2)在海關(guān)、,并建立一套行之有效的運行機制,定期通報、反饋監(jiān)督工作信息,提高口岸監(jiān)督信息的對稱性。(3)

25、建立“公”“司”聯(lián)動機制。主要是預(yù)防和懲處在行政執(zhí)法中發(fā)生的職務(wù)性違法犯罪。在公安機關(guān)內(nèi)部,出入境管理部門(在中國現(xiàn)行的警察體制里,出入境管理部門歸口當?shù)毓簿诸I(lǐng)導)和出入境邊防檢查部門在發(fā)現(xiàn)和審理行政執(zhí)法案件中,注意發(fā)現(xiàn)、反饋民警的職務(wù)性違法犯罪信息;在出入境邊防檢查機關(guān)與檢察院、法院之間,要在職務(wù)性犯罪上建立聯(lián)系小組,及時獲取司法機關(guān)在起訴、審判過程中有關(guān)行政執(zhí)法中違法犯罪信息,獲取線索,深挖案源,打擊職務(wù)性犯罪。(三)大監(jiān)督格局的特點1.充分發(fā)揮監(jiān)督、法制等各部門的職能優(yōu)勢,提高邊檢監(jiān)督工作的針對性。根據(jù)黨章、行政監(jiān)察法、審計法、公安機關(guān)督察條例、公安機關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定等有關(guān)規(guī)定,

26、大監(jiān)督格局以掌握民警思想脈搏為前提,以其現(xiàn)場監(jiān)督一線執(zhí)勤工作為載體,以嚴肅的事后懲治為依托,真正做到“標本兼治、綜合治理,懲防并舉、注重預(yù)防”。相對于法制等部門靜態(tài)的監(jiān)督,這種監(jiān)督是一種全程的、同步的、動態(tài)的監(jiān)督。其職能優(yōu)勢體現(xiàn)在以下幾個方面:一是提前介入的超前監(jiān)督職能?！爸尾∮谖窗l(fā)之時”。二是在各個階段和各個環(huán)節(jié)的隨機監(jiān)督職能?！傲羷τ趫?zhí)法之中”。三是出警快、取證快、處置快的高效監(jiān)督職能。因為有警務(wù)督察隊和督察小組的24小時隨機監(jiān)督和跟蹤監(jiān)督,發(fā)現(xiàn)問題后,出警迅速,取證及時,處理有力,展現(xiàn)了監(jiān)督工作面向基層、靈活迅速的特點,防止了行政執(zhí)法不合法或不合理效應(yīng)進一步擴大,減少由此帶來的行政成本,

27、體現(xiàn)了監(jiān)督工作重在預(yù)防,重在事前、事中的“過程”效應(yīng)。2.強化了監(jiān)督信息的溝通,發(fā)揮了監(jiān)督的前饋控制職能,實現(xiàn)抓小、抓早、抓苗頭。通過建立過程監(jiān)督體系,構(gòu)建大監(jiān)督工作格局,可以實現(xiàn)貫徹專門工作與群眾路線相結(jié)合的基本工作路線,充分發(fā)揮監(jiān)督格局的“信息效應(yīng)”。一是總站監(jiān)督工作領(lǐng)導小組、督察隊和各站監(jiān)督小組、基層信息監(jiān)督員之間建立一個“信息高速公路”,實現(xiàn)上下信息暢通。二是監(jiān)督部門之間可,第一時間了解,通過,“、發(fā)現(xiàn)人民群眾和工作對象在邊檢行政執(zhí)法中所關(guān)心、關(guān)注的熱點、難點、重點問題,在信息溝通充分的前提下,可以預(yù)先進行研究,將問題的處理解決在萌芽狀態(tài),實現(xiàn)抓小、抓早、抓苗頭的監(jiān)督工作思路。3.促進

28、監(jiān)督隊伍規(guī)范化建設(shè),建立起一整套監(jiān)督、管理網(wǎng)絡(luò),為最終建立長效監(jiān)督制約機制打下基礎(chǔ)。通過系統(tǒng)的科學運轉(zhuǎn),各項規(guī)章制度的切實有力執(zhí)行,可以促進監(jiān)督隊伍的規(guī)范化建設(shè),實現(xiàn)監(jiān)督隊伍業(yè)務(wù)管理、目標考核、工作運行的制度化、機制化;同時,也有利于監(jiān)督過程的系統(tǒng)化、科學化、程序化,為最終建立形成長效監(jiān)督制約機制打下制度基礎(chǔ)。四、出入境邊防檢查行政執(zhí)法過程監(jiān)督的具體運作要使出入境邊防檢查過程監(jiān)督體系有力運轉(zhuǎn),就要整合整個大監(jiān)督格局各方面的力量,通過一系列制度、規(guī)范、運行機制保障,形成一個網(wǎng)狀的工作格局。具體包括:(一)工作制度1.監(jiān)督領(lǐng)導小組半年例會制度。監(jiān)督領(lǐng)導小組年度例會制度,是指由監(jiān)督領(lǐng)導小組組長以半年

29、為單位召集領(lǐng)導小組成員舉行會議,根據(jù)領(lǐng)導小組的職能要求,明確監(jiān)督目標,規(guī)劃監(jiān)督重點,協(xié)調(diào)各方關(guān)系。以此實現(xiàn)監(jiān)督部門與總站領(lǐng)導、各部門的協(xié)調(diào)、溝通,明確各季度監(jiān)督工作重點和方向。2.監(jiān)督季度例會制度。監(jiān)督季度例會制度,是指61有出入境邊防檢查機關(guān)監(jiān)督部門召集,各出入境邊防反饋民警的職務(wù)性違法犯罪信息;在出入境邊防檢查檢查站行政主管、督察隊成員、監(jiān)督小組成員參加的,機關(guān)與檢察院、法院之間可以建立聯(lián)系小組,采取不定以季度為單位的例行會議制度。通過每季度召開監(jiān)督期走訪制度,及時獲取司法機關(guān)在起訴、審判過程中有例會,回顧上季度行政執(zhí)法監(jiān)督工作,研究、部署下階關(guān)行政執(zhí)法中違法犯罪信息,獲取線索,深挖案源,

30、打段工作,實現(xiàn)監(jiān)督部門與各站之間的溝通、反饋。這項擊職務(wù)性犯罪。(二)工作規(guī)范工作目前在上海出入境邊防檢查總站已經(jīng)開展,并被證明是必要的和行之有效的。1.監(jiān)督工作規(guī)范。涵蓋出入境邊防檢查監(jiān)督工作3.文件備案制度。文件備案制度就是要解決監(jiān)督程序(立項、監(jiān)督、通報、處理、回訪、建檔)、方式、方法、信息獲取滯后的難題。即各個負有行政執(zhí)法監(jiān)督職能注意事項等諸多內(nèi)容。在這個方面,總站督察處進行的部門在收取或下發(fā)有關(guān)監(jiān)督工作的文件、規(guī)定、信息了有益的探索。2003年出臺了出入境邊防檢查督察時要及時互通信息,在不違反規(guī)定的前提下要進行互工作流程圖,2006年出臺了出入境邊防檢查監(jiān)督工相備案。此舉可以確保實現(xiàn)

31、在監(jiān)督信息上“左右暢作實施細則。其中將出入境行政執(zhí)法工作的監(jiān)督流通”,確保在監(jiān)督過程中的執(zhí)法依據(jù)、處理程序的準確程、監(jiān)督實施細則作為邊檢法制工作的主要內(nèi)容進行性。了規(guī)范,增強了過程監(jiān)督的可操作性。4.監(jiān)督目標管理考核制度。這是針對督察隊隊員2.等專職監(jiān)督人員而言,通過明確分工,合理劃定各個監(jiān),督成員的職責和工作目標,進行考評,、傳遞、評劣,并作為年底公務(wù)員考評的依據(jù)估。(三)工作運行機制注意三點:(內(nèi)勤)考核;能勤、績各方1.監(jiān)督與法制、業(yè)務(wù)等部門的橫向聯(lián)合監(jiān)督機制。面進行考核,;三是考核的就是在出入境邊防檢查工作中,監(jiān)督部門與法制、業(yè)務(wù)廣泛性,要將考核范圍由督察隊隊員擴展到各站專職部門進行聯(lián)

32、手,在充分發(fā)揮自身工作優(yōu)勢的前提下,進監(jiān)督人員,增強各級監(jiān)督人員的工作責任心和使命感。行聯(lián)合監(jiān)督。如前所述的聯(lián)合執(zhí)法質(zhì)量考核機制、聯(lián)5.基層監(jiān)督信息員考核制度。如前所述,監(jiān)督信合審計機制、聯(lián)合檢查機制等。息員是從基層科隊領(lǐng)導和民警骨干中選取的。這些人2.總站監(jiān)督部門與各站監(jiān)督小組、監(jiān)督信息員的員除監(jiān)督工作之外,都有自己比較繁重的業(yè)務(wù)工作,甚縱向領(lǐng)導、反饋機制。過程監(jiān)督體系在縱向上應(yīng)該是至還有管理任務(wù)?；鶎颖O(jiān)督信息員考評制度建立就是總站監(jiān)督部門、各站監(jiān)督小組、基層科隊監(jiān)督信息員將監(jiān)督信息員工作落到實處,避免他們“說起來重要,“三位一體”的領(lǐng)導、反饋關(guān)系?？傉咀?004年起在各忙起來不要”。通過建

33、立一個信息員選取、管理、考評、站建立了專職監(jiān)督干部,成立了督察小組,邁出了堅實工作體系,引入目標管理考核機制,納入公務(wù)員年度考的第一步。督察小組和專職監(jiān)督干部的設(shè)立,已經(jīng)在核,作為民警競爭、評優(yōu)的重要依據(jù)?！拔逡弧薄?、十一”安全保衛(wèi)以及“APEC”、“六國峰會”等6.外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)工作制度。(1)三級特邀社會監(jiān)重大國際會議行政執(zhí)法專項監(jiān)督中初顯成效。但目前督員管理制度。如何將聘請司法機關(guān)、聯(lián)檢單位、工作由于基層科隊還沒有設(shè)立監(jiān)督信息員,監(jiān)督信息的反對象等單位一線管理人員及經(jīng)常出入境的旅客組成的饋還存在滯后現(xiàn)象,這需要在今后工作中進行研究、解特邀監(jiān)督員作用真正發(fā)揮出來?自然也需要一套行之決。有效的

34、工作制度,主要包括監(jiān)督員的聘請和管理、信息3.特邀監(jiān)督員、人民群眾的外部監(jiān)督機制。這也的獲取和溝通、監(jiān)督員工作的方式和方法等方面內(nèi)容。是完善工作過程監(jiān)督體系的重要內(nèi)容。通過總站、各(2)口岸監(jiān)督工作聯(lián)席會議領(lǐng)導小組定期例會制度。站建立特邀監(jiān)督員工作機制,人民群眾、旅客的警務(wù)評在海關(guān)、出入境邊防、檢驗檢疫等口岸聯(lián)檢單位建立監(jiān)議機制,信、訪、電的接待、反饋機制,建立內(nèi)外結(jié)合的督工作聯(lián)系會議領(lǐng)導小組后,以季度或者月度例會的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),完善內(nèi)外監(jiān)督體系。目前,特邀監(jiān)督員工作形式,定期聽取聯(lián)檢單位在行政執(zhí)法工作中的有關(guān)反機制在總站已經(jīng)建立,通過對監(jiān)督員的選取、任用、工映,增強監(jiān)督信息的對稱性,提高監(jiān)督工作

35、的針對性。作聯(lián)系、考核等一系列運行機制,增強了特邀監(jiān)督員對(3)出入境邊防檢查與出入境管理部門、司法機關(guān)的例工作的責任感與使命感。總站監(jiān)督部門還通過定期在會和走訪制度。在公安機關(guān)內(nèi)部,出入境邊防檢查部旅檢現(xiàn)場發(fā)放邊檢工作調(diào)查表,獲取旅客對邊檢工作門和出入境管理部門可以建立定期例會制度,以發(fā)現(xiàn)、的意見和建議,進行有針對性的研究和督促解決;通過62設(shè)立行政處罰告知屏、與新聞媒體開展“入出境邊防檢查小提示”等警務(wù)工作,對促進邊檢機關(guān)在出入境口岸便民利民,提高國家開放口岸的形象大有裨益。DiscussionontheProcessSupervisionforLawEnforcementinExit-EntryFrontierInspectionXUAi-min&ZHAN