經(jīng)驗(yàn)與理念——當(dāng)前全國(guó)社區(qū)建設(shè)的概況、經(jīng)驗(yàn)與思考(1)

1、經(jīng)驗(yàn)與理念當(dāng)前全國(guó)社區(qū)建設(shè)的概況、經(jīng)驗(yàn)與思考(1)        一、全國(guó)社區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)概況和基本經(jīng)驗(yàn)        自90年代中葉開始，社區(qū)建設(shè)開始在 中國(guó) 大陸部分大中城市展開，至1999年末，主管機(jī)關(guān)民政部已在北京、上海、天津、南京、青島、沈陽(yáng)、武漢等城市設(shè)立了26個(gè)"全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)"，目的是通過實(shí)驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐 總結(jié) 和經(jīng)驗(yàn)概括，得出社區(qū)建設(shè)的基本思路、操作原則和程序，在全國(guó)進(jìn)行示范和推廣，以推動(dòng)城市社區(qū)自治

2、。各實(shí)驗(yàn)區(qū)經(jīng)過幾年的 發(fā)展 ，逐漸形成了下列四種最具代表性的模式或經(jīng)驗(yàn)。        （一）社區(qū)建設(shè)的代表性模式及其主要特征        一是沈陽(yáng)模式。沈陽(yáng)模式最鮮明的特征是組織構(gòu)建。即模仿國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)置及相互關(guān)系，創(chuàng)造性地在社區(qū)內(nèi)設(shè)立了社區(qū)成員代表大會(huì)（下稱社代會(huì)）、社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)（下稱議事會(huì)）和社區(qū)居民委員會(huì)（下稱居委會(huì)）作為社區(qū)自治的主體組織，并通過建章建制，明確了三者之間的關(guān)系（詳見下文）。 就推廣的程度和地域而言，

3、沈陽(yáng)模式的 影響 最大， 目前 對(duì)沈陽(yáng)模式的借鑒除了遼寧全省外，在全國(guó)范圍內(nèi)還有?？凇⑽錆h、哈爾濱、西安、合肥等地。        二是上海經(jīng)驗(yàn)。其最大的特點(diǎn)，是將社區(qū)建設(shè)與1995年上海市"兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí) 網(wǎng)絡(luò) "的城市管理體制改革密切結(jié)合在一起，將社區(qū)定位于街道，形成街道社區(qū)，并強(qiáng)調(diào)依靠行政力量，在街居聯(lián)動(dòng)的過程中發(fā)展社區(qū)各項(xiàng)事業(yè)。上海投入大量人力物力用于改善社區(qū)環(huán)境，在社區(qū)建設(shè)各類服務(wù)設(shè)施，創(chuàng)造文明小區(qū)、營(yíng)造社區(qū)氛圍。由于上下聯(lián)動(dòng)，社區(qū)建設(shè)空前快速發(fā)展，涌現(xiàn)出了大量的文明社區(qū)、文

4、明小區(qū)、示范街道和示范居委會(huì)。與上海做法類似的有北京西城區(qū)，但北京是在街道和居委會(huì)之間增加了功能社區(qū)，作為推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的剛性組織，且高度行政化。        三是青島經(jīng)驗(yàn)。青島社區(qū)建設(shè)的重要特點(diǎn)是以社區(qū)服務(wù)為龍頭，提升社區(qū)功能來發(fā)展社區(qū)。青島市強(qiáng)調(diào)將社區(qū)服務(wù)作為民心工程來抓好。全市四個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)都確定以社區(qū)服務(wù)為中心，統(tǒng)一部署，統(tǒng)一行動(dòng)，集團(tuán)作戰(zhàn)，形成聯(lián)動(dòng)，在青島掀起社區(qū)建設(shè)的熱潮。同時(shí)將社區(qū)建設(shè)作為一把手工程來抓，市區(qū)街居四個(gè)層次，一把手抓一把手，一級(jí)向一級(jí)負(fù)責(zé)。與青島以社區(qū)服務(wù)為龍頭，推動(dòng)社區(qū)建設(shè)做法相類似的城市

5、還包括南京、天津等地，并各有特色。        四是江漢模式，這是指武漢市江漢區(qū)社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，它以主動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能為核心特征。江漢區(qū)在依照沈陽(yáng)模式建立社區(qū)自治組織體系后，明確提出轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。其核心 內(nèi)容 包括1）明確提出自治的社區(qū)建設(shè)目標(biāo)。2）實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的路徑選擇：轉(zhuǎn)變政府職能和培育社區(qū)自治。3）建立新型的政府行政調(diào)控機(jī)制與社區(qū)自治機(jī)制相結(jié)合的城市基層管理體制。江漢模式轉(zhuǎn)變職能的主要內(nèi)容是：1）理順關(guān)系。明確居委會(huì)與街道、政府部門的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系，不是行政上下級(jí)的關(guān)系。2）

6、明確職能。政府部門負(fù)責(zé)行政管理，承擔(dān)行政任務(wù)，居委會(huì)負(fù)責(zé)社區(qū)自治，不再與街道簽?zāi)繕?biāo)責(zé)任狀。3）政府部門面向社區(qū)、實(shí)現(xiàn)工作重心下移。4）費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，責(zé)權(quán)利配套。5）建立評(píng)議考核監(jiān)督機(jī)制。為保證以上五條基本內(nèi)容落到實(shí)處，江漢區(qū)率先在9個(gè)職能部門進(jìn)行體制改革，并創(chuàng)造了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。        除了上述四種代表性模式外，其余實(shí)驗(yàn)區(qū)也各有特色，都為社區(qū)建設(shè)提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。        （二）通過26個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)的試點(diǎn)，社區(qū)建設(shè)的一些基本經(jīng)驗(yàn)已

7、經(jīng)形成：1）社區(qū)的定位：小于街道，大于原居委會(huì)；2）單位應(yīng)參與社區(qū)建設(shè)及參與機(jī)制；3）構(gòu)建完善的社區(qū)自治組織體系及選舉規(guī)則；上述經(jīng)驗(yàn)主要由沈陽(yáng)模式提供。4）完善社區(qū)服務(wù)，提升功能；主要由青島、天津、南京等地提供。5）政府應(yīng)主動(dòng)推動(dòng)社區(qū)建設(shè)及領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制；主要由上海、青島、沈陽(yáng)等地提供。6）必須轉(zhuǎn)變政府職能，推動(dòng)社區(qū)自治；主要由江漢模式提供。此外，民政部綜合各地做法，還得出：7）社區(qū)建設(shè)的 歷史 必然和意義；8）社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想、目標(biāo)和原則；9）社區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略部署；10）社區(qū)建設(shè)的主要內(nèi)容（五大項(xiàng)目）等。        

8、;（三）在社區(qū)建設(shè)得出基本經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也要看到，仍然有很多 問題 需要進(jìn)一步探討，例如：組織構(gòu)建的法理思考、直接選舉和民主參與、行政權(quán)力侵入、居委會(huì)負(fù)擔(dān)過重、居組法修改等。        二、組織構(gòu)建與直接民主        上述諸模式是就社區(qū)建設(shè)的思路、 方法 和做法總體而言，而涉及到組織構(gòu)建、轉(zhuǎn)變職能、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)自治等具體的問題，各模式之間又各有交叉，互有異同。例如，江漢模式的組織構(gòu)建就基本是模仿沈陽(yáng)模式的，各實(shí)驗(yàn)區(qū)關(guān)于社區(qū)建設(shè)

9、的主要內(nèi)容和項(xiàng)目也基本一致。        （一）目前社區(qū)建設(shè)中自治組織構(gòu)建的主要做法。所謂組織構(gòu)建主要是指由社區(qū)主體組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置、來源渠道、相互關(guān)系、角色功能四個(gè)要素所形成的完整的剛性組織的制度安排。目前全國(guó)26個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)自治組織的構(gòu)建可以主要概括為三種做法。        第一種以沈陽(yáng)、?？?、武漢等城市為代表。在這些城市的社區(qū)中，進(jìn)行了社區(qū)組織體系的創(chuàng)新，即通過民主選舉，建立社代會(huì)、社區(qū)委員會(huì)（社區(qū)居委會(huì)）、議事會(huì)作為社區(qū)自治的三個(gè)

10、主體組織1 。居委會(huì)由社代會(huì)依法差額選舉產(chǎn)生。而社代會(huì)的代表由居民選舉產(chǎn)生。議事會(huì)則由社代會(huì)推選產(chǎn)生。在三個(gè)主體組織間，社代會(huì)屬于決策層，是社區(qū)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，職能包括選舉、決策、罷免、評(píng)議監(jiān)督等。議事會(huì)是議事層、監(jiān)督層，職能包括建議、議事、協(xié)商、評(píng)議等。社區(qū)居委會(huì)屬執(zhí)行層，負(fù)責(zé)自治事務(wù)的處理，職能包括執(zhí)行管理、組織活動(dòng)、日常事務(wù)決策等。居委會(huì)是社區(qū)法定代表組織，對(duì)社代會(huì)負(fù)責(zé)。社代會(huì)有權(quán)罷免居委會(huì)成員。而議事會(huì)則行使議事和監(jiān)督權(quán)。社區(qū)居委會(huì)討論社區(qū)重大事項(xiàng)時(shí)，要提交議事會(huì)進(jìn)行民主討論，并取得一致意見方可提交社代會(huì)決策。從這種模式的機(jī)構(gòu)設(shè)置中可以找到國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置的影子。例如，社代會(huì)被群眾稱為小

11、人大，議事會(huì)被稱為小政協(xié)，居委會(huì)主任則成了"小巷總理"，都很好地說明了這一點(diǎn)。        沈陽(yáng)、?？凇⑽錆h三地總的模式大致一樣，但也有些微不同。例如，沈陽(yáng)的單位代表不能選舉居委會(huì)成員，而武漢則可以。沈陽(yáng)提出議事會(huì)可以作為社代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，武漢則沒有這種說法。?？诘淖龇ㄅc沈陽(yáng)一樣，但在居委會(huì)成員的待遇和養(yǎng)老保險(xiǎn)等問題的探索上更有特色。        第二種以青島、南京、杭州、上海等城市為代表，主體組織為居委會(huì)、居民

12、代表會(huì)議和居民區(qū)黨支部（部分城市也有民主議事會(huì)，但并非剛性組織）。居委會(huì)通過全體居民直接選舉產(chǎn)生，而居民代表會(huì)議的產(chǎn)生途徑則與居組法中規(guī)定的相同。嚴(yán)格地講，這種模式并沒有進(jìn)行社區(qū)組織的創(chuàng)新，只是沿用以前的做法，但青島、上海等地開展的社區(qū)民主 政治 很有特色。        第三種主要是北京市西城區(qū)的做法。這種做法可以概括為兩個(gè)體系（議事決策體系和執(zhí)行落實(shí)體系）、四級(jí)機(jī)構(gòu)（社區(qū)建設(shè)協(xié)會(huì)、社區(qū)中心、社區(qū)分中心、社區(qū)工作站）。在街道建立社區(qū)建設(shè)協(xié)會(huì)，作為議事決策體系。下設(shè)社區(qū)中心作為其執(zhí)行機(jī)構(gòu)，再以若干個(gè)居委會(huì)的轄區(qū)為管

13、轄范圍，建立"地域功能社區(qū)"，作為社區(qū)自治聯(lián)合體，冠以"社區(qū)委員會(huì)"的名稱，成為社區(qū)分中心。"委員會(huì)"下設(shè)社區(qū)工作站即居委會(huì)，作為工作執(zhí)行層，是聯(lián)系服務(wù)群眾的工作實(shí)體。社區(qū)中心人員并不是由居民選舉產(chǎn)生，帶有高度行政化的色彩，對(duì)于以自治為取向的社區(qū)建設(shè)來說，這種組織構(gòu)建的路徑選擇可能在方向上有一定的偏差。        （二）前兩種組織構(gòu)建的模式在實(shí)際的工作中各有弊端。第一種模式的缺點(diǎn)主要體現(xiàn)在：1）機(jī)構(gòu)設(shè)置機(jī)械模仿政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置，小小的社區(qū)就設(shè)置了三個(gè)自治組

14、織，加上其他群團(tuán)性組織，機(jī)構(gòu)過多，不符合精干高效的原則。2）議事會(huì)能否作為社代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)尚待嚴(yán)密的法 理論 證。社代會(huì)與議事會(huì)的功能有重疊之處，議事會(huì)的功能，社代會(huì)都可以行使。如果硬要增設(shè)議事會(huì)作為剛性組織，容易使社代會(huì)的功能發(fā)生萎縮，失去其作為權(quán)力機(jī)構(gòu)存在的組織功能和定位，按照這種模式構(gòu)建的社區(qū)，在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，社代會(huì)的作用發(fā)揮非常有限，不能不說與此有關(guān)。3）三個(gè)自治組織都是間接選舉產(chǎn)生的，居民直接參與社區(qū)民主和社區(qū)選舉的機(jī)率較小，很大一部分居民失去了行使民主的機(jī)會(huì)，得不到民主意識(shí)的薰陶，不利于提高他們的民主參與意識(shí)。      &

15、#160; 第二種模式通過居民直接選舉居委會(huì)有其合理之處。但也存在缺陷：1）居民代表是間接選舉產(chǎn)生，代表性仍然略嫌不足；2）居民代表會(huì)議沒有吸收轄區(qū)單位參加，不利于調(diào)動(dòng)單位參與社區(qū)建設(shè)的積極性；3）居民代表會(huì)議與居委會(huì)之間的關(guān)系及職能的運(yùn)作機(jī)制尚不健全。        （三）總而言之，對(duì)于組織構(gòu)建兩種模式的深層次檢討實(shí)質(zhì)上是基于民主的價(jià)值取向和自治的價(jià)值理念。也就是說，我們衡量組織構(gòu)建應(yīng)以能否達(dá)到與組織構(gòu)建這一行為目的-推       

16、 動(dòng)民主，實(shí)現(xiàn)自治為標(biāo)準(zhǔn)。民主有間接民主和直接民主之分，二者都是其表現(xiàn)形式，既無高下優(yōu)劣之分，也無對(duì)錯(cuò)是非之別，而是各有適用范圍。決定其適用邊界取決于政治生活的規(guī)模。一般來說，以代議制為主要內(nèi)容的間接民主適宜在國(guó)家層面上進(jìn)行，而直接民主則更適合在一個(gè)相對(duì)狹小的范圍內(nèi)開展。        自治指由行為主體直接行使管理自身事務(wù)的權(quán)利。直接民主是體現(xiàn)自主，實(shí)現(xiàn)自治的必須具備的前提。 社區(qū)自治是一種最基層的政治生活，因此，在社區(qū)范圍內(nèi)更宜提倡直接民主，包括直接選舉、居民公決、適時(shí)監(jiān)督等各種形式，這樣更能增進(jìn)社區(qū)民

17、主政治生活，促進(jìn)自治。        三、行政權(quán)力擴(kuò)張與社區(qū)負(fù)擔(dān)        眾所周知，以前的城市居委會(huì)曾被群眾形象地稱為政府的"腿"，是作為行政部門在最底層履行行政事務(wù)的準(zhǔn)行政組織存在的。在以體制創(chuàng)新為重點(diǎn)的社區(qū)建設(shè)開始以后，各地都提出來要變政府的"腿"為居民群眾的"頭"，也就是要還社區(qū)居委會(huì)以群眾自治組織本來的面目。應(yīng)該說，這一思路是非常正確的，但在實(shí)踐工作中，這一轉(zhuǎn)變可

18、能還尚待時(shí)日。在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，由于體制創(chuàng)新在時(shí)間上的漸進(jìn)性和空間上的延展性，很多社區(qū)的行政負(fù)擔(dān)仍然很重，大部分職能部門仍然把他們當(dāng)作政府的"腿"，甚至變本加厲，社區(qū)的行政性負(fù)擔(dān)比以前不但沒有減輕，反而增加了。        社區(qū)的行政性負(fù)擔(dān)主要表現(xiàn)在這些方面：1）以前的下派任務(wù)繼續(xù)要居委會(huì)去承擔(dān)。2）政府在社區(qū)設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)和人員，直接侵占社區(qū)的辦公空間和財(cái)政空間。3）政府部門加大了社區(qū)的行政性任務(wù)，只派任務(wù)，不給錢也不給人。 目前 我國(guó)正在進(jìn)行第五次人口普查，這種全國(guó)性的行政任務(wù)應(yīng)該由統(tǒng)計(jì)部

19、門主管，社區(qū)居委會(huì)進(jìn)行協(xié)助。但我們?cè)谏鐓^(qū)調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，各級(jí)政府指定社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)人口普查，不但占用了居委會(huì)的大部分精力，有的居委會(huì)甚至還要墊進(jìn)很多經(jīng)費(fèi)。某市P社區(qū)每月要負(fù)擔(dān)10個(gè)普查員的工資，共2000元， 據(jù)他們測(cè)算，全部普查搞完，社區(qū)要花1萬多元。而實(shí)際上，國(guó)家對(duì)于人口普查是有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的，如某區(qū)統(tǒng)計(jì)局掌握的普查經(jīng)費(fèi)就達(dá)100萬元，但這些資金遲遲難以下達(dá)到社區(qū)。此外，像最低生活保障調(diào)查、戶籍調(diào)查等本應(yīng)以政府職能部門為主的工作都推給了社區(qū)，直接增加了社區(qū)的負(fù)擔(dān)。很多部門還要求社區(qū)居委會(huì)到居民中去幫助收計(jì)生費(fèi)、治安費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)等等。這些本該屬于行政部門自身完成的任務(wù)不僅占用了居委會(huì)的工作時(shí)間和精力，

20、更重要的是，破壞了居委會(huì)在群眾中的形象，群眾氣憤地稱居委會(huì)為收費(fèi)會(huì)。長(zhǎng)此以往，居委會(huì)怎么能在群眾中樹立威信，談何自治，社區(qū)建設(shè)不又成了空話一句。        除了前面所說的工作負(fù)擔(dān)以外，社區(qū)的 經(jīng)濟(jì) 負(fù)擔(dān)還相當(dāng)沉重，例如：每年的十一月份是訂閱報(bào)刊時(shí)間，今年在居委會(huì)調(diào)查，很多居委會(huì)的書報(bào)費(fèi)少則兩千元，多則四五千元。為什么，很簡(jiǎn)單，社區(qū)由原來的居委會(huì)合并而成，去年一個(gè)居委會(huì)承擔(dān)，今年就要承擔(dān)原兩個(gè)居委會(huì)的訂報(bào)指標(biāo)，此外還有遞增。而且這些任務(wù)基本上都是非完成不可的 政治 任務(wù)。   

21、60;    居組法規(guī)定，任何組織和個(gè)人不得侵占居委會(huì)的資產(chǎn)，但在很多地方，街道對(duì)社區(qū)的資產(chǎn)收入提取管理費(fèi)，少的40-50%，多則100%。上級(jí)部門用于社區(qū)的辦公經(jīng)費(fèi)和居委會(huì)成員的生活費(fèi)補(bǔ)貼也被層層克扣。很多社區(qū)一算賬，不但不能按規(guī)定從政府部門去拿錢，每個(gè)月反而要倒貼很多錢給街道。例如，按照規(guī)定，街道每月應(yīng)該撥款2800元給P社區(qū)作為干部補(bǔ)貼，900元作為辦公經(jīng)費(fèi)，合計(jì)應(yīng)該是3700元，但9月份實(shí)際只撥款1000元；相反，街道辦事處以管理費(fèi)的名義收取P社區(qū)的資產(chǎn)提成費(fèi)1300元，（社區(qū)資產(chǎn)完全是居委會(huì)這幾年自我積累 發(fā)展 起來的，與街道沒有任何產(chǎn)權(quán)關(guān)聯(lián)）

22、，居委會(huì)一算賬，不僅沒有得一分錢，還被街道拿去300元。由于街道使用各種手段侵占社區(qū)資產(chǎn)，使得社區(qū)的財(cái)力支撐體系非常薄弱，社區(qū)用于硬件建設(shè)的投入相當(dāng)有限，舉辦文體活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)也是提襟見肘。對(duì)于大部分社區(qū)來說，財(cái)力緊張是一個(gè)普遍存在的 問題 。哈爾濱市政府規(guī)定，每個(gè)居委會(huì)設(shè)主任、副主任三職，每人每月260元補(bǔ)貼，其中180元由市、區(qū)、街三級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，其余80元由居委會(huì)自籌。但一年多來，仍有三分之二居委會(huì)補(bǔ)貼達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，仍有40%居委會(huì)無辦公用房，辦公設(shè)施也無保障，缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源。1（P28）在一些比較窮的社區(qū)，居委會(huì)成員的生活補(bǔ)貼都成問題，很多辦公活動(dòng)經(jīng)費(fèi)都是由成員自己私人掏錢墊支的。禁

23、止居委會(huì)辦經(jīng)濟(jì)后，居委會(huì)的資產(chǎn)進(jìn)入街道托管中心，居委會(huì)的收入來源基本上固定在以下三個(gè)渠道：財(cái)政撥款、社區(qū)自籌和 社會(huì) 資助。但實(shí)際上，在目前階段，社會(huì)資助非常有限，甚至沒有，財(cái)政撥款也經(jīng)常是"腸梗阻"，社區(qū)只能自謀生路。        在目前的社區(qū)建設(shè)中，由于長(zhǎng)期以來存在的體制性原因，社區(qū)得到的支持與付出是不平衡的，行政組織仍然習(xí)慣于將社區(qū)作為自己的一級(jí)辦事機(jī)構(gòu)，對(duì)于社區(qū)的要求太多，很多要求超越了社區(qū)的自治權(quán)限，也超過了社區(qū)可承受的范圍，同時(shí)，給予社區(qū)的支持太少，這些支持包括人力、物力、政策、權(quán)

24、力等各個(gè)方面，從而存在著使社區(qū)在自治的方向裹足不前甚至使社區(qū)系統(tǒng)崩潰的危險(xiǎn)。        行政權(quán)力過分侵入的危害在于：1）侵權(quán)行為過重，超過其應(yīng)有的限度，就會(huì)破壞社區(qū)內(nèi)行政調(diào)控機(jī)制和社區(qū)自我調(diào)控機(jī)制的平衡，使之處于失衡狀態(tài)， 使這一機(jī)制失去存在的價(jià)值。2）導(dǎo)致社區(qū)發(fā)展機(jī)能萎縮。社區(qū)自治組織存在的關(guān)鍵在于能夠?qū)ι鐓^(qū)的資源和價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性的分配。但如果社區(qū)自治組織長(zhǎng)期將大量資源用于完成行政任務(wù)方面，就難以從事社區(qū)公共事務(wù)的管理，將使社區(qū)的發(fā)展停滯不前。3）社區(qū)自治組織將重新淪為新的準(zhǔn)行政組織，失去自治的方向。社區(qū)自治

25、組織將主要精力用于應(yīng)付行政性要求，無暇顧及社區(qū)居民的公共利益，長(zhǎng)此以往，將逐漸失去對(duì)于社區(qū)成員的向心力和凝聚力，社區(qū)公共資源主要用于行政事務(wù)，社區(qū)自身的公共事務(wù)難以開展，公共生活不能正常運(yùn)作，作為社區(qū)共同體存在和發(fā)展的最重要因素的共同體感就難以在個(gè)體間頻繁的行動(dòng)與感情的互動(dòng)中產(chǎn)生，社區(qū)就會(huì)只成為一個(gè)地理性概念，失去任何自治的意義。        四、政府主動(dòng)性與制度供給        政府在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用，這表現(xiàn)在以下幾個(gè)方

26、面：（1）發(fā)揮體制優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行廣泛的政治宣傳與政治動(dòng)員，擴(kuò)大社會(huì)各界對(duì)社區(qū)建設(shè)的政治參與程度。（2）對(duì)于社區(qū)建設(shè)的實(shí)際進(jìn)程進(jìn)行政策導(dǎo)引、過程監(jiān)控、經(jīng)驗(yàn) 總結(jié) 和示范推廣。（3）提供財(cái)政支持，特別是選舉經(jīng)費(fèi)、社區(qū)居委會(huì)的辦公經(jīng)費(fèi)和成員生活補(bǔ)貼。（4）進(jìn)行制度化運(yùn)作，通過各類文件、方案、辦法、會(huì)議等政治行為，使社區(qū)建設(shè)的模式和價(jià)值取向獲得合法性的政治程序和政治存在。        政府的主動(dòng)性最集中表現(xiàn)在使社區(qū)自治制度化，制度化的最高層次表現(xiàn)為提供 法律 供給。顯然，于1990年開始實(shí)施的居組法已經(jīng)在很多方面落后于目前社

27、區(qū)建設(shè)實(shí)踐的發(fā)展，而且很多新的已經(jīng)被 農(nóng)村 村民自治實(shí)驗(yàn)所總結(jié)的價(jià)值理念尚未被反映在其中。先讓我們來對(duì)村組法和居組法的部分 內(nèi)容 作一簡(jiǎn)要的對(duì)比：        村組法居組法一、選舉問題（1）明確規(guī)定全體村民直接選舉村委會(huì)成員 （2）明確規(guī)定村委會(huì)成員后選人提名問題及程序 （3）規(guī)定了選舉中的幾條關(guān)鍵性的原則如雙過半，差額選舉，公開計(jì)票，無記名投票，當(dāng)場(chǎng)公布，秘密投票，正當(dāng)選舉等。（1）規(guī)定居委會(huì)成員既可由全體居民選舉，也可由居民代表或戶代表選舉。 （2）除雙過半原則外，沒有規(guī)定候選人提我及程序問題 （3）沒有規(guī)定

28、選舉中的具體原則二、組織問題（1）規(guī)定了村民會(huì)議的直接組成的全體性問題 （2）規(guī)定了村民會(huì)議與村委會(huì)的關(guān)系 （3）村民會(huì)議的決策范圍（1）居民會(huì)議組成（非全體性，可以由居民小組選舉代表） （2）居民會(huì)議召開問題 （3）居民會(huì)議與居委會(huì)關(guān)系 （4）未規(guī)定居民會(huì)議決策范圍三、管理問題村務(wù)公開及內(nèi)容沒有規(guī)定居務(wù)公開四、經(jīng)費(fèi)問題（1）沒有規(guī)定辦公經(jīng)費(fèi)問題 （2）規(guī)定了村委會(huì)成員可以享受補(bǔ)貼（1）規(guī)定了經(jīng)費(fèi)及辦公用房問題 （2）規(guī)定了村委會(huì)成員可以享受補(bǔ)貼五，與政府關(guān)系（1）指導(dǎo)、支持、幫助、不干涉自治 （2）協(xié)助、反映意見、提出建議（1）指導(dǎo)、支持、幫助 （2）協(xié)助、反映意見、提出建議六、與黨組織關(guān)系

29、支持、保障無七、法律實(shí)施主體地方各級(jí)人大、縣以上人大常委會(huì)無    隨著社區(qū)建設(shè)實(shí)踐的發(fā)展，居組法也需要進(jìn)一步完善，綜合各地社區(qū)建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，新的居組法在堅(jiān)持上述既有原則和條文的前提下，應(yīng)在以下方面引起重視：        1、 規(guī)定社區(qū)的范圍和邊界，確定其劃分原則。應(yīng)該說，沈陽(yáng)模式將社區(qū)定位于小于街道而大于原居委會(huì)是 科學(xué) 合理的，既有效整合了資源，實(shí)現(xiàn)了規(guī)模效應(yīng)，又與最基層的行政組織進(jìn)行了對(duì)接，有利于執(zhí)政黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)自治在實(shí)際工作中的順利開展。        2、 明確社區(qū)自治組織的個(gè)數(shù)及相互關(guān)系。如前文所述，對(duì)于社區(qū)自治組織的設(shè)置應(yīng)該本著精干有效和發(fā)揚(yáng)基層直接民主的精神，合理確定。這方面可以參照村組法，規(guī)定設(shè)置居委會(huì)、居民會(huì)議（居民代表會(huì)議），其他自治組織應(yīng)不予承認(rèn)。同時(shí)對(duì)居委會(huì)與居民會(huì)議及其他組織之間的關(guān)系進(jìn)