加強(qiáng)立法建設(shè) 提高立法質(zhì)量

1、加強(qiáng)立法建設(shè) 提高立法質(zhì)量         06-03-30 10:38:00     作者：祁志紅 滿都拉    編輯：studa9ngns加強(qiáng)立法建設(shè)、提高立法質(zhì)量是黨的十五大提出來的，黨的十六大進(jìn)一步做了強(qiáng)調(diào)，黨的十五大和十六大報(bào)告當(dāng)中都明確提出：加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，到2010年形成有中國特色社會(huì)主義法律體系。在二十多年以前，我們國家法律空白較多，當(dāng)時(shí)要解決的問題是無法可依的問題，所以當(dāng)時(shí)鄧小平同志就提出“現(xiàn)在的問題是法律

2、不完備，現(xiàn)在的主要任務(wù)要加快立法”。當(dāng)時(shí)提出的指導(dǎo)方針是“有比沒有好，快搞比慢搞好”，這對(duì)解決當(dāng)時(shí)法律空白問題是一個(gè)重要的工作。1979年我國人大開始大規(guī)模立法以來，經(jīng)過二十多年時(shí)間，我們國家的法制建設(shè)取得了巨大成就，初步形成了以憲法為核心、以法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、民族自治地方的自治條例和單行條例在內(nèi)的中國特色的社會(huì)主義法律體系。與此同時(shí)的一個(gè)非常重要的問題是要提高立法質(zhì)量，使新制定的法律和要修改的法律都達(dá)到高質(zhì)量，使我國法律成為好法、良法，起到依法治國、興邦建業(yè)的作用。如何提高立法質(zhì)量，涉及到國家的立法機(jī)制，涉及到國家、地方立法部門的立法意識(shí)和組織方式，也涉及到現(xiàn)代立法的技術(shù)

3、能力。然而最核心的一條是能否體現(xiàn)三個(gè)代表的精神，做到立法為公，立法為民。目前國家立法機(jī)構(gòu)根據(jù)我國的國情在不同的領(lǐng)域和部門已經(jīng)開始了提高立法質(zhì)量的探索和實(shí)踐，下面結(jié)合我國目前的立法實(shí)踐，對(duì)提高立法質(zhì)量的途徑做一些粗淺的探討。1、加強(qiáng)立法前的調(diào)研論證工作，確定立法的必要性。立法的一條基本原則就是根據(jù)具體情況和實(shí)際需要的原則，這項(xiàng)原則是實(shí)事求是思想路線在立法工作中的體現(xiàn)，是立法的根據(jù)、基礎(chǔ)和靈魂，是地方立法工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。為了保證立法活動(dòng)從起步就具有民主化、制度化和科學(xué)化，必須以科學(xué)、認(rèn)真、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度做好立法前的調(diào)研論證工作。立法調(diào)研必須注意立足于國情和社會(huì)的現(xiàn)狀、發(fā)展走向，針帶有普遍性、全局性

4、、根本性的重點(diǎn)問題，著眼于適用，著眼于解決實(shí)際問題，做到立法與具體情況、實(shí)際需要的統(tǒng)一。只有如此方能使所立之法規(guī)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)民主政治建設(shè)；要善于抓主要矛盾，立法要解決什么問題，必須在實(shí)際調(diào)查研究中得出結(jié)論；要注意從全局看問題，把調(diào)查出的主要矛盾放在全局進(jìn)行衡量，看是否是關(guān)系全局的問題，要特別關(guān)注和深入研究解決好事關(guān)全局的現(xiàn)實(shí)問題。2、增強(qiáng)立法的審議力度，保證立法的質(zhì)量 。幾年來全國人大十分重視立法質(zhì)量，也采取了一系列措施。過去人大常委會(huì)通過法律案，基本上一審就過，即當(dāng)次會(huì)議就通過了。到了六屆全國人大改成了兩審，第一次提交審議的時(shí)候由提案單位來做說明，進(jìn)行初步審議，根據(jù)審議

5、當(dāng)中提出的意見，向有關(guān)部門和基層的人民群眾廣泛地聽取意見，根據(jù)他們的意見和審議當(dāng)中提出來的一些重要的意見進(jìn)行修改，再提交二審，二審再通過。2000年通過立法法的時(shí)候，又總結(jié)前幾屆人大常委會(huì)立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，確定全國人大常委會(huì)審議法律案實(shí)行三審制：第一審聽取提案單位的說明進(jìn)行初步審議，第二審廣泛征求意見，根據(jù)審議的意見作出初步的修改，由法律委員會(huì)向全國人大常委會(huì)做修改情況的說明，而且提交一個(gè)修改法，由常委會(huì)再進(jìn)行二審，二審以后就一些比較關(guān)鍵的問題、爭論比較大的問題再進(jìn)行協(xié)調(diào)修改和征求意見，到第三審的時(shí)候，由法律委員會(huì)在統(tǒng)一審議的基礎(chǔ)上向常委會(huì)做審議結(jié)果的報(bào)告，再進(jìn)行三審。三審的過程中還要進(jìn)行一些修

6、改，經(jīng)過充分發(fā)揚(yáng)民主和反復(fù)修改后，通過的法律議案質(zhì)量就會(huì)明顯提高。 目前全國人大常委會(huì)對(duì)法律案進(jìn)行審議采取了三審制，但是有些法律法規(guī)（特別是地方性的法律法規(guī)）還需要四審和五審，才能適應(yīng)需要和切合實(shí)際。實(shí)踐中有些法律案涉及的問題比較復(fù)雜，有些地方性的法規(guī)因?yàn)樯婕懊嫘《鲆暳似涔院瓦m用性，所以對(duì)這類法律法規(guī)就有必要進(jìn)行四審甚至五審。比如我國在證券法的起草、審議和制定工作中，前后跨越了三屆人大，從七屆人大最后一次常委會(huì)提出來做說明進(jìn)行審議，一直到九屆人大才最后通過，中間還隔了一個(gè)八屆人大，經(jīng)過五年的時(shí)間一共進(jìn)行了五次審議才通過。2003年通過的九部法律里面有六部法律是三審，有三部法律是四審，但多

7、次審議的法律，特別是地方性的法律法規(guī)所占的比例還不高，所以實(shí)施后產(chǎn)生的問題較多。隨著我國政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展需要，加強(qiáng)審查的次數(shù)和提高立法實(shí)施的速度要有機(jī)的結(jié)合在一起。審查階段是保證立法質(zhì)量的關(guān)鍵，同時(shí)還要向前延伸-解決提案質(zhì)量和審議能力的問題。3、提高人們對(duì)法律的認(rèn)知度，促進(jìn)立法質(zhì)量的提高。立法質(zhì)量與人們對(duì)法律的認(rèn)知有關(guān)。有些法律由于人們對(duì)他的了解程度或關(guān)心程度不夠，至于法律的適用及立法的質(zhì)量如何人們并不關(guān)心，因此這些法律的質(zhì)量如何并沒有人在意。比如憲法，在實(shí)施過程當(dāng)中，人們感覺憲法好象離自己很遠(yuǎn)，原因就在于它規(guī)定的都是國家根本制度、基本制度的內(nèi)容，那么法律要調(diào)整的是人的行為，行為和制度中間有

8、很多的環(huán)節(jié)。所以覺得與自己的關(guān)系并不大，在這個(gè)意義上，有人把憲法相對(duì)于個(gè)人來講就是“閑法”，就是閑置起來的法。還有一種現(xiàn)象，叫做“法律效率的倒置”，憲法的效率本來是最高的，但是憲法的效率在一般人看來不如基本法，基本法的效率似乎就不如一般法，而一般法又不如行政法規(guī)或者地方性法規(guī)，法規(guī)好象又不如某種文件，而某種文件又不如領(lǐng)導(dǎo)的直接批示，批示又不如領(lǐng)導(dǎo)直接交辦，這些問題被稱之為效率的倒置。立法質(zhì)量的提高必須有人民群眾的廣泛關(guān)注和參與，才能的到保證，以往制定的法律法規(guī)中，出臺(tái)很長一段時(shí)間并未被人們知道，等到用到時(shí)才發(fā)現(xiàn)制定的與實(shí)際需要相差甚遠(yuǎn)。4、立法質(zhì)量需要專業(yè)團(tuán)隊(duì)的保障。立法工作是一個(gè)高層的決策的

9、過程，需要立法者和參與立法的工作人員具有非常高的政治理論水平和政策水平，對(duì)社會(huì)實(shí)務(wù)有非常精深的一些知識(shí)。立法者的思想方法必須是實(shí)事求是的，才能夠真正地使制定的法律，也就是對(duì)人民的行為所作出的規(guī)則能夠非常正確、準(zhǔn)確地來反映客觀的事情。只有這樣，這個(gè)法才能夠行得通，才能符合規(guī)律。所以，這就需要立法工作要吸收各方面的人才。在全國人大常委會(huì)的組成中，很多代表是原來在黨政一線各個(gè)方面工作的老同志，他們有長期的實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)，有非常長的領(lǐng)導(dǎo)工作經(jīng)驗(yàn)。還有各界的代表，包括科學(xué)家、教育家、藝術(shù)家及來自基層一線的同志。立法有它的特殊性，反映的客觀實(shí)際要符合法律的規(guī)律，要運(yùn)用法言法語，而且這里面的很多關(guān)系都要符合法律的特定要求。立法要聽取法律專家的意見，在人大常委會(huì)組成人員中，包括法律委員會(huì)和其他的專門委員會(huì)里，要有專門學(xué)法律專家，有從事法律工作的人。立法是涉及領(lǐng)域廣泛，專業(yè)性較強(qiáng)的工作，對(duì)每部法規(guī)涉及的專業(yè)知識(shí)，從事立法工作的人員很難做到門門精通。因此，在法律法規(guī)起草、論證和審議過程中，都要有專家