鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理能力探討

1、新農(nóng)村建設(shè)視角下鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理能力提升的路徑選擇【摘要】隨著我國社會經(jīng)濟(jì)市場化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化改造、新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)生了深刻變化。作為我國最基層的政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理是否到位，關(guān)系到黨和國家的農(nóng)業(yè)政策和對農(nóng)村的管理能否落實、關(guān)系到我國新農(nóng)村建設(shè)能否取得最后的成功、關(guān)系農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定的大局。本文通過分析我國當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的弊端， 提出了我國相應(yīng)改革的總體思路?！娟P(guān)鍵詞】新農(nóng)村建設(shè)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理能力；提升路徑Abstract; Along with our country social economy marketability, the agriculture moderniz

2、ation transformation, the new rural reconstruction development, the rural economy, the society has had the profound change.As our country most basic unit political power, villages and towns administration whether arrives, whether relates the party and the national agricultural policy and carries out

3、, relates our country new rural reconstruction whether to obtain the final success, to relate the countryside development stable general situation to the countryside management.This article through analyzes our country current villages and towns administration system existence the malpractice, propo

4、sed our country corresponding reform overall mentality.Key word ;New rural reconstruction; Villages and towns administration ability; Promotion way當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)、社會取得全面成就，新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)正在蓬勃發(fā)展。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理作為最基層的行政管理單位，卻存在許多突出問題，主要表現(xiàn)在以下方面：政府行政職能界定不明晰；法定職權(quán)缺失；職能行使偏差；公共產(chǎn)品供給短缺；官員法制觀念淡薄、懶散；行政管理能力低下等諸多問題，與黨和國家對農(nóng)村實行科學(xué)管理、促進(jìn)新農(nóng)

5、村建設(shè)的需要有很大的差距。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革勢在必行。一、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的意義（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理能力關(guān)系到黨和國家的農(nóng)業(yè)政策和對農(nóng)村的管理能否落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國行政體制設(shè)置中最低層次的地方行政組織,但它在我國整個行政管理體制中占有重要地位。是聯(lián)系和溝通群眾與國家政權(quán)機關(guān)的紐帶和橋梁，負(fù)責(zé)落實黨和國家各項農(nóng)業(yè)政策和對鄉(xiāng)村的行政管理職能?！叭r(nóng)”問題，始終是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展全局的重大問題。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理水平,，適應(yīng)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會形勢發(fā)展的需要,是當(dāng)前迫切需要解決的問題。（二） 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理能力關(guān)系到我國新農(nóng)村建設(shè)能否取得成功改革開放以來，我國的農(nóng)村面貌有了巨大改變，

6、農(nóng)民的溫飽問題已經(jīng)基本得到解決，目前我國已經(jīng)總體上進(jìn)入到“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的新農(nóng)村建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展新階段。因此，黨中央在十六屆五中全會上提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略決策。要完成這一重大戰(zhàn)略任務(wù)，作為我國最基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，無疑扮演著非常重要的角色。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理不到位，將會導(dǎo)致黨和國家關(guān)于農(nóng)業(yè)改革的措施和農(nóng)村管理的各項政策無法得到落實，我國新農(nóng)村建設(shè)無法取得成功。（三） 提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政能力，是社會社會主義市場經(jīng)濟(jì)構(gòu)建和諧社會的必然要求目前我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到很快的發(fā)展，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)面貌有了很大的改善。但農(nóng)村的社會公共事業(yè)、精神文明和民主政治建設(shè)等方面卻相對滯后。這明顯已經(jīng)制約了

7、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會的全面發(fā)展，阻礙了我國全面建設(shè)小康社會的歷史進(jìn)程。要構(gòu)建社會主義和諧社會，就必須構(gòu)建有利于推動社會和諧發(fā)展的社會運行機制和法治體系，依法保障人民群眾各項權(quán)益，化解各種社會矛盾糾紛、協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。市場經(jīng)濟(jì)也是法制經(jīng)濟(jì)。如果我們的基層政府不依法執(zhí)政，就不能有效地解決各種問題,也不利于形成農(nóng)村發(fā)展的良好環(huán)境。實行村民自治后的農(nóng)村社會關(guān)系,已不是過去那種簡單的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,而是一種復(fù)雜的行政管理與村民自治相結(jié)合的關(guān)系。所以，作為基層政府行為主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員，只有堅持依法執(zhí)政，提高依法行政能力，才能按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，使和諧

8、社會建設(shè)在農(nóng)村得到落實。2、 新農(nóng)村建設(shè)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的要求3、 新農(nóng)村建設(shè)是解決我國“三農(nóng)”問題的重要舉措，也是事關(guān)我國經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展大計的重要途徑。新農(nóng)村建設(shè)的主要內(nèi)涵是農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、市場化發(fā)展，農(nóng)村的現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化改造。因此，它對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理必然存在以下要求：（一） 政府的職能應(yīng)成為服務(wù)型政府。市場經(jīng)濟(jì)中企業(yè)和消費者都是獨立的、擁有完整產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)行為主體。它們和政府在法律上是平等的，政府不得隨意向它們發(fā)號施令，過多地干預(yù)它們的經(jīng)濟(jì)行為。市場經(jīng)濟(jì)中的政府角色應(yīng)當(dāng)是充當(dāng)“裁判員”、“守夜人”，即為企業(yè)和居民提供各種服務(wù)。而我國目前的政府在相當(dāng)程度上仍然是監(jiān)管型政府，特別是縣鄉(xiāng)一級政府，由于

9、各種原因，政府對企業(yè)和市場的過度干預(yù)尤為嚴(yán)重。因此，我國政府的職能必須盡快實行轉(zhuǎn)變。（二） 強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的建設(shè)投入。新農(nóng)村建設(shè)必須實現(xiàn)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化改造，為此需要在交通、電訊、水利、醫(yī)療、教育、金融等領(lǐng)域投入大量的資金。在目前我國的財政分配體制和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件來看，顯然，這些資金來源主要只能來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。三、目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理存在的主要弊端(一)政府職能界定不夠明晰作為一級政權(quán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)設(shè)置和法定職權(quán)應(yīng)具備完整性和相應(yīng)的自主性。但按照我國地方組織法的規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能是;必須“執(zhí)行上級國家行政機關(guān)的決定和命令”,“辦理上級人民政府交辦的其他事項”。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，

10、這種行政管理制度的優(yōu)點是組織性強、政令執(zhí)行渠道暢通、迅捷?？墒怯捎谝陨戏蓪︵l(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能范圍只是作了原則上的規(guī)定,而沒有規(guī)定其具體的職責(zé)范圍和縣鄉(xiāng)政府之間的事權(quán)劃分和具體的職責(zé)權(quán)限。致使在實際運作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)只是上級政府職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的派出機構(gòu)。據(jù)不完全統(tǒng)計,我國地、縣級業(yè)務(wù)部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)大概有20個左右。這些權(quán)力性職能部門脫離了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政隸屬關(guān)系,造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政職能被分解,虛置，限制了其應(yīng)當(dāng)擁有的行政權(quán)力,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中造成部門之間、部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的不協(xié)調(diào)、不配合,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以統(tǒng)籌安排，而有效管理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會公共事務(wù)。這種“條條掌權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)”的行政管理體制,嚴(yán)重削弱

11、了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能,導(dǎo)致其履行公共服務(wù)職能水平降低。(二)管理的決策的隨意性和缺位、低效現(xiàn)象嚴(yán)重1.隨意性。按照我國行政法規(guī)定,行政執(zhí)法的主體是縣級以上人民政府及其職能部門,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不具有行政執(zhí)法主體資格,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻負(fù)有落實上級政府下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)的職責(zé),這種權(quán)責(zé)不對稱的體制導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不惜或不得不使用不規(guī)范的公共權(quán)力手段,結(jié)果導(dǎo)致越權(quán)執(zhí)法、違法執(zhí)法的現(xiàn)象發(fā)生,破壞干群關(guān)系,影響政府的形象和威信,降低政府的公信力。2.管理缺位。由于沒有合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要精力只能用于完成或應(yīng)付上級政府下達(dá)的各項指標(biāo)工作,而用于鄉(xiāng)村所需要的公共管理事務(wù)的時間和精力就少了。2.低效性。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)

12、管理人員素質(zhì)普遍較低，又缺乏必要的激勵與監(jiān)督機制，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理人員在辦事過程中經(jīng)常出現(xiàn)拖拉、推卸責(zé)任的現(xiàn)象。（三）行政運作方式不適應(yīng)發(fā)展的需要我國傳統(tǒng)的行政管理方式，是以直接的、權(quán)力導(dǎo)向型管理為特征的。在我國農(nóng)村大力發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)形勢下，這種傳統(tǒng)的行政管理運行方式已暴露出很多問題，不適應(yīng)發(fā)展的需要，比如：管理的隨意性、主觀性、強制性，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，直接插手鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營具體事務(wù)。市場機制得不到有效發(fā)揮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)、主觀能動性得不到有效發(fā)揮，明顯違背了經(jīng)濟(jì)規(guī)律、市場規(guī)律和管理原則。（四）目前的財政分配體制嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的發(fā)揮在稅費改革以前，

13、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的70%來自農(nóng)業(yè)稅。免征農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入來源大幅度減少。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)不僅沒有減少反而有所增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)既要支持發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，還要負(fù)擔(dān)公共交通、公共衛(wèi)生、水利等農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)和維護(hù)，農(nóng)村教育、社會治安、文明創(chuàng)建活動、科技推廣等公共事務(wù)。這些公共事務(wù)財政支出絕大部份要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自行解決。有限的財政收入來源和大量的財政支出之間的矛盾，也大大制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理職能發(fā)揮。四、提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理能力的具體對策應(yīng)當(dāng)把轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理科學(xué)化、高效率化，、提升服務(wù)水平作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的出發(fā)點和落腳點。(一)更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理模式鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)根據(jù)目前我國行政生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)的新變化

14、,即社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下新農(nóng)村建設(shè)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，將計劃經(jīng)濟(jì)條件下的的管制型管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的服務(wù)型管理模式,由包攬一切的全能管理模式轉(zhuǎn)變到滿足社會公共需要的公共管理模式,由直接管理模式轉(zhuǎn)變到間接管理模式,確立現(xiàn)代公共管理的模式,從而實現(xiàn)農(nóng)村社會公共利益最大化。(二) 規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和職責(zé)現(xiàn)階段,要加快建立有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的法律制度,規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變提供法律依據(jù)。應(yīng)按照黨的十六大提出的“依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限,正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系”的要求,結(jié)合現(xiàn)有地方組織法,盡快制定規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能、部門機構(gòu)及管理活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)

15、的地方性法規(guī)及實施細(xì)則,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變切實做到有法可依、有章可循,以法治的剛性手段來規(guī)范、界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。從我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際情況出發(fā),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。(三) 合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部事權(quán)、職權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理體制改革必須克服各職能部門之間各自為政的弊端,對條塊分割的體制進(jìn)行改革，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)完整性和相應(yīng)的自主性，缺認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有統(tǒng)一管理本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治和社會發(fā)展的權(quán)力和責(zé)任。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有責(zé)無權(quán)、責(zé)權(quán)分離、條塊不協(xié)調(diào)的問題,實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源的整合。,縣級有關(guān)部門要進(jìn)一步下放權(quán)力,所有駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)在人、權(quán)、事上均按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理,有關(guān)部門配合指導(dǎo)

16、的原則進(jìn)行改革,“條條”管理權(quán)以業(yè)務(wù)管理為限。同時，要對各職能部門、各崗位定職定責(zé)，明確職權(quán)范圍，明確工作任務(wù)，體現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利相一致的原則。(四)合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)限，理順各種關(guān)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的一個重要方面，是必須理順?biāo)母鞣N社會關(guān)系.1必須合理劃分與上級(主要是縣級)政府的權(quán)限。必須將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共事務(wù)決策權(quán)、管理權(quán)、財權(quán)還權(quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，解決事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的問題。屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄范圍的上級政府不得直接干預(yù)；應(yīng)適當(dāng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政支配權(quán)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政預(yù)算比例，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有足夠的財力行使它們?yōu)榕e提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能。2. 要理順政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的關(guān)系，真正實

17、現(xiàn)政企分開。市場經(jīng)濟(jì)中企業(yè)是獨立的經(jīng)濟(jì)實體，政府不得直接干預(yù)企業(yè)的具體經(jīng)營行為，否則，市場機制不能充分發(fā)揮作用。3. 必須理順政府與社會的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)集中精力管理公共事務(wù)和公益事業(yè)，同時擴(kuò)大和強化社會自身管理的功能，由社會的各種組織按照各自的性質(zhì)和任務(wù)，共同承擔(dān)社會管理義務(wù)。4. 必須理順政府與市場的關(guān)系。凡是市場機制可以有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都應(yīng)主動退出，只管一些市場管不了、管不好的事情。當(dāng)然，由于目前我國農(nóng)村市場比較落后，政府有必要對市場進(jìn)行規(guī)范化管理，努力創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，維護(hù)市場秩序。（六）完善監(jiān)督激勵機制一要建立工作目標(biāo)管理考核的激勵機制。實行職責(zé)掛鉤的責(zé)任追究制度，結(jié)合鄉(xiāng)

18、鎮(zhèn)干部的崗位職責(zé)和工作目標(biāo)，進(jìn)行嚴(yán)格考核。對那些業(yè)績突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員要給予適當(dāng)?shù)谋碚?、獎勵、提撥重用。從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作效率提高。二是建立行政責(zé)任追究制度。建立完善執(zhí)法公示制、執(zhí)法評議制和過錯責(zé)任追究制度，對那些不作為、瀆職、違法亂紀(jì)的行政人員，要嚴(yán)肅追究責(zé)任。把政府的行政管理行為置于人大和人民群眾的監(jiān)督之下，規(guī)范行政行為，嚴(yán)格依法辦事，提高依法執(zhí)政能力。（七） 提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，積極采用現(xiàn)代化的科學(xué)管理手段要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和公務(wù)員實行公開招聘、擇優(yōu)錄用，定期培訓(xùn)和考核，以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。積極采用現(xiàn)代化的通訊技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)信息管理等先進(jìn)科學(xué)管理技術(shù)，提高管理效率。社會主義新農(nóng)村建設(shè)是一項具有長期性和復(fù)雜性的系統(tǒng)工程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府