中日保稅區(qū)域發(fā)展對比分析及借鑒

1、中日保稅區(qū)域發(fā)展對比分析及借鑒         日本的保稅制度起步較早，1897年就出現(xiàn)了保稅區(qū)的特許制度。20世紀(jì)50年代中期以來，日本經(jīng)濟由戰(zhàn)后復(fù)興期進(jìn)入高速增長期，對外貿(mào)易逐漸成為支撐日本經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱。1954年，日本現(xiàn)行的保稅制度基本成型，1992年又增設(shè)了綜合保稅區(qū)。設(shè)立保稅區(qū)是日本政府促進(jìn)對外        日本的保稅制度起步較早，1897年就出現(xiàn)了保稅區(qū)的特許制度。20世紀(jì)50年代中期以來，日本經(jīng)濟由戰(zhàn)后復(fù)興期進(jìn)入高

2、速增長期，對外貿(mào)易逐漸成為支撐日本經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱。1954年，日本現(xiàn)行的保稅制度基本成型，1992年又增設(shè)了綜合保稅區(qū)。設(shè)立保稅區(qū)是日本政府促進(jìn)對外貿(mào)易，特別是轉(zhuǎn)口貿(mào)易和加工貿(mào)易發(fā)展的一項重要政策手段。同時，它在確保關(guān)稅的征收和維持對外交易秩序方面也發(fā)揮著一定的作用。盡管中日兩國保稅區(qū)具有諸多不同之處，發(fā)展階段也存在較大差異，但日本保稅區(qū)的發(fā)展歷程和經(jīng)驗仍對我國具有一定的借鑒意義。 一、日本保稅區(qū)的建立及類型 (一)基本類型 日本保稅區(qū)分為指定保稅區(qū)和許可保稅區(qū)兩種基本類型。 指定保稅區(qū)通常由日本各級政府設(shè)立，屬于城市公共設(shè)施。目前日本全境共有85處，主要是在臨港地區(qū)劃分一塊區(qū)域，在此區(qū)域

3、內(nèi)進(jìn)行外國貨物的裝卸、搬運，以及海關(guān)報關(guān)所需的簡單改裝與分類，但不能進(jìn)行改變貨物性質(zhì)的復(fù)雜加工和制造，貨物存放時間不超過一個月。 許可保稅區(qū)通常是由私人企業(yè)向日本海關(guān)申請，得到批準(zhǔn)后設(shè)立的，運營均為私有性質(zhì)。主要有四種類型：一是保稅倉庫。保稅倉庫與指定保稅區(qū)功能基本相同，但區(qū)位不一定臨近港口，貨物存放時間可長達(dá)兩年。保稅倉庫數(shù)量眾多，目前日本共有5206家。二是保稅工廠。保稅工廠內(nèi)可以對外國原材料進(jìn)行保稅加工或制造，并出口國外。保稅工廠運營期限為兩年，但可依據(jù)情況申請延長，目前日本有326家。三是保稅展示場。保稅展示場內(nèi)可進(jìn)行外國貨物的保稅展覽及交易。目前，日本常年存在的保稅展示場僅有國立文化

4、財機構(gòu)九州國立博物館和長崎孔子廟中國歷代博物館兩家，根據(jù)需要，日本海關(guān)通常會每年不定期批準(zhǔn)約20家。四是綜合保稅區(qū)。綜合保稅區(qū)功能較為齊全，包括以上所有保稅區(qū)的功能，可以進(jìn)行外國貨物的藏置、加工、制造及展覽。目前日本僅有橫濱港國際流通中心、川崎物流中心、中部國際空港及愛媛國際物流樞紐四家。 (二)申請與監(jiān)管 日本保稅區(qū)申請比較簡單，處理審核時間相對較短，如果條件符合，一般在一個月內(nèi)即可獲得批復(fù)。指定保稅區(qū)由于屬于公共設(shè)施，申請需得到日本財務(wù)大臣的批準(zhǔn)。許可保稅區(qū)則只需向所在地所屬的日本海關(guān)稅關(guān)申請，得到稅關(guān)長的批準(zhǔn)即可。日本將全境分為九大稅關(guān)，每一稅關(guān)都具有批準(zhǔn)保稅區(qū)申請的權(quán)力。 日本保稅區(qū)的

5、監(jiān)管實行收費制。申請保稅區(qū)的公司每月按面積大小向各稅關(guān)交納管理費，收費標(biāo)準(zhǔn)為每1000坪每月2.03萬日元(1坪3.30579平方米)。由于日本保稅區(qū)數(shù)量眾多，且分布相對分散，稅關(guān)監(jiān)管人員無法對其進(jìn)行日常監(jiān)管。因此，保稅區(qū)的日常監(jiān)管以各保稅區(qū)自行監(jiān)管為主，稅關(guān)監(jiān)管人員每年進(jìn)行一兩次不定期抽查。如發(fā)現(xiàn)違反規(guī)定的行為會依據(jù)相關(guān)法律進(jìn)行處罰，嚴(yán)重的甚至將被撤銷保稅區(qū)資格。 (三)法律保障 日本保稅區(qū)遵循先立法、后設(shè)區(qū)的原則，保稅區(qū)的法律經(jīng)過了多年的演變與改進(jìn)。1954年，日本制定關(guān)稅法，對之前針對保稅區(qū)實行的法律借庫規(guī)則、保稅倉庫法、海關(guān)倉庫法、倉庫法及保稅工廠法予以統(tǒng)一、修正。關(guān)稅法對日本海關(guān)管轄

6、的各方面事宜均做出詳細(xì)的法律規(guī)定。其中，第37條、第42條、第56條、第62條第2款、第62條第8款分別對指定保稅區(qū)、保稅倉庫、保稅工廠、保稅展示場及綜合保稅區(qū)等不同類型的保稅區(qū)做出了不同的規(guī)定。 二、日本保稅區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀及未來趨勢 日本的保稅區(qū)基本集中在日本港口比較發(fā)達(dá)的東京灣及京阪神地區(qū)，其中橫濱稅關(guān)所轄區(qū)域是日本保稅區(qū)最集中的地方，在區(qū)域數(shù)量及面積兩方面均位列九大稅關(guān)之首，日本僅有的四個綜合保稅區(qū)，其中三個落戶于橫濱和神戶兩大稅關(guān)。這種集中客觀上更有利于保稅區(qū)發(fā)揮其自身功能。 (一)指定保稅區(qū)穩(wěn)步增長 20世紀(jì)90年代，由于日本貿(mào)易立國戰(zhàn)略的大力實施，進(jìn)出口貿(mào)易并未受到日本經(jīng)濟低迷的影響

7、，規(guī)模擴張迅速。加之日本關(guān)稅法明確規(guī)定，進(jìn)出口貨物不論加工與否，在申請報關(guān)前都必須停留在保稅區(qū)內(nèi)，這就從制度上保證了對臨近港口、可I臨時存放貨物的保稅區(qū)產(chǎn)生不斷增長的需求。順應(yīng)市場要求，1996年以來，日本指定保稅區(qū)的數(shù)目及面積總體均呈現(xiàn)增長態(tài)勢。 (二)許可保稅區(qū)發(fā)展迥異 具體而言，保稅倉庫數(shù)量持續(xù)下降，面積浮動增長。日本保稅倉庫數(shù)量由1998年頂峰時的5585家減少到2009年的5206家，十一年間減少了379家。盡管數(shù)量持續(xù)下降，但保稅倉庫的面積則在2003年到達(dá)最低點后出現(xiàn)反彈，呈現(xiàn)上升勢頭，說明存留下來的保稅倉庫具有較強的競爭能力。保稅工廠數(shù)量呈現(xiàn)不斷萎縮的局面。1996年以來，日本

8、保稅工廠的數(shù)量幾乎呈直線下降的趨勢，由1996年的701家直降到2009年的326家，數(shù)量削減了一半有余。盡管保稅工廠的面積縮減程度慢于數(shù)量，但也呈現(xiàn)持續(xù)下降的態(tài)勢。綜合保稅區(qū)發(fā)展相對特殊。設(shè)立十多年來，由于海關(guān)管理費用較高，批發(fā)商作用逐漸縮小，保稅作用日漸減弱，日本綜合保稅區(qū)數(shù)量增長緩慢，2007年以來一直保持在四家的水平。但從面積來看，綜合保稅區(qū)的面積始終保持不斷增長的態(tài)勢，具有一定的發(fā)展?jié)摿Α?     (三)整體呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢 總體來看，盡管指定保稅區(qū)的數(shù)量及面積近幾年持續(xù)增長，但由于許可保稅區(qū)中保稅倉庫和保稅工廠數(shù)量及面積均下降較快，整體上導(dǎo)

9、致日本保稅區(qū)近十年來呈現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢。保稅區(qū)的總數(shù)量已        (三)整體呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢 總體來看，盡管指定保稅區(qū)的數(shù)量及面積近幾年持續(xù)增長，但由于許可保稅區(qū)中保稅倉庫和保稅工廠數(shù)量及面積均下降較快，整體上導(dǎo)致日本保稅區(qū)近十年來呈現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢。保稅區(qū)的總數(shù)量已由1998年高峰時的6287家下降到2009年的5621家，十一年間下降10.6，保稅區(qū)的面積也由147.2平方公里下降到134.3平方公里，同期下降8.7。 20世紀(jì)90年代，日本對外貿(mào)易由簡單加工出口階段轉(zhuǎn)型升級到具有自主知識產(chǎn)權(quán)的高新技術(shù)階

10、段，“兩頭在外”的簡單來料加工業(yè)在日本逐步縮小，加工產(chǎn)業(yè)基本轉(zhuǎn)移到亞洲其他勞動力相對低廉、經(jīng)濟發(fā)展相對落后的國家，對進(jìn)行外國原材料貯藏和加工的保稅區(qū)的需求不斷降低，保稅倉庫和保稅工廠的數(shù)量及面積隨之減少。而關(guān)稅的不斷降低也成為日本保稅區(qū)功能削弱的原因之一。因此，日本保稅區(qū)近年來出現(xiàn)的數(shù)量、面積大幅縮減，以及功能逐漸減弱的一系列明顯變化，在宏觀上與日本經(jīng)濟及外貿(mào)的發(fā)展趨勢基本趨同，也符合日本目前經(jīng)貿(mào)發(fā)展的階段性特點。隨著日本經(jīng)濟的不斷發(fā)展和關(guān)稅水平的持續(xù)降低，日本保稅區(qū)的功能將會繼續(xù)減弱，保稅區(qū)的數(shù)量和面積也將持續(xù)下降，但保稅功能不會完全消失。保稅區(qū)的數(shù)量和面積會逐步與日本經(jīng)濟的發(fā)展水平和階段相

11、適應(yīng)，更有可能會在達(dá)到一定水平后維持均衡發(fā)展。 三、中日保稅區(qū)對比分析 1990年，從我國第一個保稅區(qū)上海外高橋保稅區(qū)設(shè)立開始，保稅體系在中國已走過了近二十年的時間。從定位模糊、功能單一的保稅區(qū)，經(jīng)歷出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)，演進(jìn)到目前定位相對明確、功能相對完善的保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)，我國保稅體系的完善和發(fā)展不斷攀上新臺階。截至2009年9月，我國已有保稅區(qū)15家，出口加工區(qū)60家，保稅物流園區(qū)9家，保稅港區(qū)13家及綜合保稅區(qū)7家。其中，保稅港區(qū)及綜合保稅區(qū)是2005年以來出現(xiàn)的新型保稅區(qū)，疊加了保稅區(qū)、出口加工區(qū)及保稅物流園區(qū)的功能，具有外國貨物貯藏、加工、制造、貿(mào)易、展示、中轉(zhuǎn)等多項功能，

12、是目前國內(nèi)功能最齊全，開放程度最高的保稅區(qū)，已成為各級地方政府爭先申請的熱門招牌。中日保稅區(qū)域發(fā)展有先有后，種類互有不同，兩者相異之處主要體現(xiàn)在以下方面： 首先，從立法規(guī)范方面看，日本保稅區(qū)先立法、后設(shè)區(qū)。1954年，日本制定關(guān)稅法，對不同種類的保稅區(qū)做出明確規(guī)定后，日本保稅區(qū)方才設(shè)立實施。中國則與之相反，盡管目前我國已設(shè)立多家不同種類的保稅區(qū)域，各保稅區(qū)域也相繼出臺了各自的管理辦法及暫行條例，如中華人民共和國海關(guān)保稅港區(qū)管理暫行辦法，或針對保稅區(qū)不同功能的管理辦法，如保稅監(jiān)管區(qū)域外匯管理辦法，但仍未出臺一部具體指導(dǎo)保稅區(qū)域全局發(fā)展的法律，在立法方面存在一定缺失。 其次，從申請手續(xù)方面看，日本

13、除指定保稅區(qū)需由財務(wù)大臣批準(zhǔn)外，其余私有的許可保稅區(qū)只需向海關(guān)申請，得到關(guān)稅長的批準(zhǔn)即可。滿足條件的，獲批時間上只需一個月左右。中國各類保稅區(qū)域均為國家所有，是各級地方政府的政務(wù)行為，通常由希望設(shè)立保稅區(qū)域的地方政府向海關(guān)總署提出申請，由海關(guān)總署會同國家發(fā)改委、商務(wù)部、財政部等十部委進(jìn)行評估，合格后報國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，前后往往需要一年左右甚至更長時間方可獲批。 第三，從監(jiān)管方面看，由于日本每一保稅區(qū)面積很小，數(shù)量眾多，點狀分布，因此日本對保稅區(qū)的監(jiān)管采取按面積收取管理費、自主管理與不定時抽查相結(jié)合的方式，對違反規(guī)定的保稅區(qū)根據(jù)關(guān)稅法予以處罰及撤銷。相對日本而言，中國保稅區(qū)域數(shù)量不多，多為較大的整

14、體區(qū)域，海關(guān)總署、檢疫檢驗等機構(gòu)通常分別在保稅區(qū)域設(shè)立派出機構(gòu)，集中進(jìn)行監(jiān)管。由于監(jiān)管部門眾多，一方面存在監(jiān)管效率低下的問題，另一方面，對保稅區(qū)出現(xiàn)的實際問題沒有統(tǒng)一的處理標(biāo)準(zhǔn)，存在監(jiān)管盲區(qū)。 第四，從優(yōu)惠政策方面看，日本保稅區(qū)均無優(yōu)惠政策，運營資金也多以日本自有資金為主。中國的保稅區(qū)域在稅收、融資等多方面都設(shè)有諸多優(yōu)惠政策，并且鼓勵外資投入，積極吸引跨國公司入駐保稅區(qū)域。 綜上可見，我國今后應(yīng)可從以下三個方面著手，深入推進(jìn)我國保稅區(qū)域的發(fā)展。 一是加快相關(guān)立法?，F(xiàn)階段，我國保稅區(qū)缺乏整體發(fā)展規(guī)劃，現(xiàn)有的針對各種類型保稅區(qū)出臺的行政規(guī)章，存在缺乏銜接、難以操作等問題，解決突發(fā)問題的標(biāo)準(zhǔn)不一、依

15、據(jù)不足，特別是很多東部沿海城市保稅區(qū)的設(shè)立存在功能重疊嚴(yán)重、內(nèi)部競爭激烈等問題，需要從法律層面加以明確、規(guī)范發(fā)展。加快立法已是重中之重。 二是完善行政監(jiān)管。宏觀層面，我國保稅區(qū)隸屬海關(guān)總署，統(tǒng)稱海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，但運營中其他部委也參與監(jiān)管，導(dǎo)致監(jiān)管效率低下，存在監(jiān)管盲區(qū)。而在微觀層面，各類型保稅區(qū)由所在地地方政府管理，園區(qū)管委會作為地方政府的派出機構(gòu)，代表地方政府管理園區(qū)的行政事務(wù)，屬于地方政府行為，這在客觀上決定了區(qū)內(nèi)行政管理的復(fù)雜性，也導(dǎo)致管理機構(gòu)的管理權(quán)威較低。保稅區(qū)完善監(jiān)管已成當(dāng)務(wù)之急。 三是戰(zhàn)略實施轉(zhuǎn)移。現(xiàn)階段發(fā)展強勢的保稅港區(qū)和綜合保稅區(qū)大多分布在我國的東南沿海地區(qū)，當(dāng)初設(shè)區(qū)主要目的是為了發(fā)展國際中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)，但目前各港口國際中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展較慢，實際主要發(fā)揮其“兩頭在外”的加工功能。近年來，