組織理論論文

1、周恩來政府管理學院本科生20112012學年第二學期現(xiàn)代組織理論與管理課程期末考試試卷（論文）專業(yè)： 行政管理 學號：_1012837 姓名： 于曉鴿 成績：_從組織結(jié)構(gòu)看我國非營利組織的發(fā)展 -以公益基金會為例【摘要】在社會高速發(fā)展，各種活動層出不窮的情況下，要想有條不紊進行活動只有依靠組織的協(xié)調(diào)才能實現(xiàn)，因此一個組織的結(jié)構(gòu)至關(guān)重要。本文將圍繞我國非營利組織的發(fā)展，尤以其中的公益基金會為例來探究其組織結(jié)構(gòu)。無論何時，規(guī)范化的組織結(jié)構(gòu)理念在社會公共組織日益增多的時代都值得探究。【關(guān)鍵詞】 非營利組織；公益基金；組織結(jié)構(gòu)；制衡一、非營利組織及公益基金會概況 （一）非營利組織我國非營利組織作為政府

2、和市場間的第三部門開始大規(guī)模發(fā)展始于20世紀80年代非營利組織引入中國。其內(nèi)涵十分豐富，非營利組織可以解釋為以服務大眾為宗旨，而不以營利為目的，具有志愿性和自治性的正式組織。其特征可以概括為組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性以及公益性六個特征。 畢婷，薩拉蒙志愿失靈理論之探析，中國商界，2008。隨著我國國民經(jīng)濟的快速發(fā)展, 政府機構(gòu)改革和政府職能的社會化、社區(qū)建設(shè)的展開, 以及龐大的事業(yè)單位改革的開始，非營利組織在我國的發(fā)展日益壯大, 并涉及廣大民眾社會生活的各個方面，因而對這類公共組織的管理也受到重視。但其仍處在較為困難的創(chuàng)業(yè)時期，規(guī)模比小，資金籌措能力低，公信度差，能力弱，組織管理

3、能力有待提高。 （二）公益基金會 1.涵義 公益基金會是非營利組織的重要形式。公益基金是為公益目的設(shè)立的專項基金，由公益機構(gòu)管理，可從事公益活動或為其他公益機構(gòu)創(chuàng)造公益條件。因而對公益基金會的管理成為重中之重。只有對基金組織會這一公共組織進行規(guī)范有序的管理，才能增強群眾信心，促進公益事業(yè)。 2.特點 （1）以公募為主，非公募基金發(fā)展難 仔細觀察我國現(xiàn)在的公益基金會可以發(fā)現(xiàn)，主要以公募基金為主，即不能脫離政府的領(lǐng)導。 大多數(shù)基金會是“具有官辦色彩的民辦基金會”，即公募基金會，其特點就是資金和人員上都擁有較大的自主權(quán)，但基金會在人員配備、經(jīng)費來源、組織結(jié)構(gòu)和專案運作等方面都受到政府的控制，這是因為

4、“登記管理機關(guān)”和“業(yè)務主管部門”的存在。因此它們具有不同程度的官方特質(zhì)，不同程度地被卷入官方組織的網(wǎng)路之中，有的是與一個政府部門相對口，有的就是掛靠在某一個擁有行政權(quán)力的單位上，比如像青基會與團中央，中華慈善總會與民政部。也就是說公募基金會主要依賴政府。 而近年也涌現(xiàn)出許多的非公募基金會，在資金運用上更加靈活，更能有效地實現(xiàn)公益目的，但由于法律體制的缺失以及沒有政府的扶持，發(fā)展及其困難。就以資金募集這一項來說，多數(shù)基金會規(guī)模小，多為運作型基金會、兼具籌資和運作的雙重職能，再加上沒有地方性的分支機構(gòu)，運作一個大型的社會公益項目，沒有政府的支持將很難完成。 仔細回顧近幾年成功的大型公益項目，都是

5、在政府的大力推動下完成的，如“希望工程”，因為其被共青團視為自己的工作任務，各級團組織參與實施，而且得到了各級黨政部門的大力支持。有了政府的支援，首先可以順利地面向社會募集資金，更可以進一步利用政府部門的全國網(wǎng)路進行實施。 （2）雙重性特質(zhì)這是大部分基金會最重要特征：既是一個非營利組織，還是一個“第二行政系統(tǒng)”。主要表現(xiàn)在：公益基金會的行為受到“行政機制”和“自治機制”的雙重支配；基金會往往要同時依賴“體制內(nèi)”和“體制外”的兩種資源；相應地，基金會也常常通過“官方”和“民間”的雙重渠道去獲取資源；基金會還必須同時滿足“社會”和“政府”的雙重需求，因而基金會的活動領(lǐng)域也只能是“社會”和“政府”共

6、同認可的交叉地帶。當然，基金會內(nèi)部也有很強的獨立性、自制性活動?？傊?，借助行政力量發(fā)展公益事業(yè)，是我國公益基金會的最佳選擇。二、公益基金會的組織概況 （一）組織環(huán)境 中國的公益基金會作為外來文化的產(chǎn)物，有著特殊的組織環(huán)境，既受到國外基金會環(huán)境的影響，又受到我國社會環(huán)境的影響。1.國外基金會的影響 （1）我國公益基金會是在國外基金會理念上成長起來的。國外基金會擁有深厚的基金會文化積累，成熟的基金會管理體制以及相關(guān)的成熟立法，為我國公益基金會的發(fā)展提供了理論支持。 （2)改革開放后，中國受國外基金會大發(fā)展這一國際環(huán)境影響，與國外基金會進行了一系列交流與合作，借鑒了國外基金會的實踐經(jīng)驗，在組織管理上

7、進行了本國的實踐探索。同時這種激烈競爭的國際環(huán)境也促使我國公益基金會不斷提升了自身水平，努力追趕國外先進的組織管理和運作機制。 2.社會環(huán)境的作用 (1)政治、社會多元化發(fā)展的作用 由于中國社會政治經(jīng)濟體制改革、社會多元化的趨勢，行政限制逐步削減，民主、法治、公眾參與機制的不斷完善使我國公民的自我組織能力獲得提升，公民的社會參與積極性得到極大增強。由于社會環(huán)境有利于公民更廣泛參與社會公益事務的管理，我國公益基金會生存發(fā)展的空間擴大，并不斷壯大。 (2)經(jīng)濟發(fā)展 隨著我國經(jīng)濟實力不斷增強，人民生活水平提高，不再一味關(guān)注物質(zhì)需求，對精神需求的要求日益提高，開始注重自身素質(zhì)，將資金和人力資源投入到公

8、益基金會的發(fā)展，公益基金會獲得推動性發(fā)展。符合經(jīng)濟發(fā)展需要。 (3)以人為本的社會需求 對國家每一位公民負責是政府的責任。隨著社會發(fā)展，對公民負責也成為很多非營利組織對自身的責任要求，公益基金會作為非營利組織的重要形式在社會生活中表達公民意愿，努力代表公民利益，為公民做實事，扶持弱小，幫扶困難，在這一過程中不斷發(fā)展。 (4)相關(guān)法律制度日益完善但仍不健全 近些年我國政府加強了對公益基金會的立法管理，比如像2004年頒布的<基金會管理條例>，為基金會的組織管理提供了法律依據(jù)。 政府制定法律過程中愈發(fā)側(cè)重公民權(quán)利，保障人權(quán)的法律規(guī)范愈發(fā)增多這一做法，使得公民獲得更多的民主權(quán)利有了法律支

9、持，能夠更好參與公益基金會的扶持與管理，為公益基金會發(fā)展提供了人力支持。 但是，我國基金會面臨的一個嚴峻的法律環(huán)境就是相關(guān)稅收法律不配套。主要是企業(yè)所得稅和增值稅問題。以目前我國運轉(zhuǎn)較好的南都基金為例，07年剛成立時南都出資600多萬投資新公民計劃，并通過基金自身的金融投資獲得了1000多萬的投資收益。但是根據(jù)國稅局關(guān)于基金會應稅收入問題的通知 國稅發(fā)199924 號以及事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位企業(yè)所得稅征收管理辦法 國稅發(fā)199965 號規(guī)定，基金會的生產(chǎn)、經(jīng)營所得和其他所得（國庫券和利息收入除外）都需要繳納企業(yè)所得稅，當年的企業(yè)所得稅法企業(yè)所得稅率為33%，南都公益基金需要繳納3

10、00多萬的企業(yè)所得稅。僅這一年的稅款足以建立一所新公民學校。我國目前還缺少鼓勵個人和企業(yè)捐贈的相應稅收制度，相關(guān)的只有公益事業(yè)捐贈法，也存在操作性差等大問題。并且減免政策也沒有。目前很多國家的慈善事業(yè)都享受到了稅收減免優(yōu)惠政策。在我國只有少部分基金會才享受此政策。稅收相關(guān)的法律政策不完善使我國公益基金會面對的外部法律環(huán)境無疑十分嚴峻。 （5）政府角色的轉(zhuǎn)變?yōu)槠涮峁┌l(fā)展契機當今社會，政府工作的重點已逐步轉(zhuǎn)移到宏觀調(diào)控、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共服務上來，逐步突出政府失靈的社會管理領(lǐng)域。這無疑使公益基金會獲得了很好的發(fā)展契機，有利于公益基金會發(fā)揮其組織優(yōu)勢。 （二）組織結(jié)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu) 1.概念 法人

11、治理結(jié)構(gòu)源自公司法人治理結(jié)構(gòu)，公司法人結(jié)構(gòu)就是通過股東、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理人員之間形成一種制衡來實現(xiàn)股東及企業(yè)相關(guān)方利益的治理結(jié)構(gòu)沃爾特·J·薩蒙等，公司治理，北京，中國人民大學出版社，2001年3月。，這其中存在一種對應委托的關(guān)系。基金會同樣也有這樣一種委托代理關(guān)系。主要表現(xiàn)在以下兩個方面。 （1）基金會的資產(chǎn)來自政府、企業(yè)或公民等的捐贈，政府、企業(yè)和公民是基金會公益資產(chǎn)的所屬主體，但是由于他們無法親自參與捐贈，所以他們會通過基金會這樣一個中間機構(gòu)進行公益，實現(xiàn)一種權(quán)利的過渡。即政府、企業(yè)和公民是基金會公益資產(chǎn)的委托人，基金會只是代理者，兩者存在授權(quán)與約定的關(guān)系。 （2

12、）組成基金會的人是社會人，必然存在自利性，受到利益驅(qū)動。由于基金會也存在這種委托代理關(guān)系，只有建立法人治理結(jié)構(gòu)才能解決問題。 2.組織結(jié)構(gòu)2004年頒布的基金會管理條例明確指出我國基金會的組織結(jié)構(gòu)為法人治理結(jié)構(gòu)，包括理事會、監(jiān)事會、執(zhí)行機構(gòu)以及以上各部分的職責和關(guān)系。 （1）理事會 理事會是基金會最高決策機構(gòu)，是整個基金會的代言人。采取理事會決策機制為確保民主化和有制度治理。只有理事會人員構(gòu)成合理、權(quán)利義務明確、運行民主規(guī)范、監(jiān)督機制健全才能更好地履行基金會的使命，最大限度保證透明度和公開化。 （2）監(jiān)事會 2004年頒布的基金會管理條例規(guī)定監(jiān)事會按照法定程序檢查財務和會計資料，監(jiān)督理事會遵守

13、法律和章程，有權(quán)列席理事會，并向其提供意見建議。它是代表受益人利益對受托資產(chǎn)進行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)受托人違背受托目的處理資產(chǎn)或受益人的利益受到損害時有權(quán)為受益人利益實施制約行為的一個部分。在組織機構(gòu)里屬于提供批評監(jiān)督一職。 （3）執(zhí)行機構(gòu) 基金會的執(zhí)行機構(gòu)主要包括秘書長及直接指導的工作部門。其中秘書長在整個基金會組織中責任重大，是核心人物，100萬以上的基金運轉(zhuǎn)和5萬以上的支出均是由秘書長決定。秘書長對理事會負責，具有開展項目活動的決策和管理權(quán)、理事會決議執(zhí)行實施權(quán)、內(nèi)部組織機構(gòu)設(shè)置方案擬定權(quán)、基本管理制度與規(guī)章制定權(quán)、重要工作人員的人事權(quán)等，具有極大管理權(quán)，也是實現(xiàn)公益資產(chǎn)處置權(quán)的代理人之一。 3.

14、組織結(jié)構(gòu)存在的問題 （1）內(nèi)部人員受“自利性”驅(qū)動損害公共利益 基金會也是由人所組成的，因此在制度不完善情況下會形成一種內(nèi)部人控制 內(nèi)部人控制是在研究公司治理結(jié)構(gòu)的缺陷時經(jīng)常使用的一個概念。這一概念最初是由美國學者青木昌彥提出來，內(nèi)部人控制問題是指獨立于所有者（外部人）的經(jīng)理人員掌握著企業(yè)的實際控制權(quán)，在公司經(jīng)營中充分體現(xiàn)自身利益，甚至與職工“合謀”謀取各自的利益，從而架空所有者的控制與監(jiān)督的情形，見日青木昌彥，奧野正寬，經(jīng)濟體制的比較制度分析，北京，中國發(fā)展出版社，1999。的局面，常為執(zhí)行者秘書長和決策者理事長，或是兩者一起。當內(nèi)部人操縱組織管理權(quán)和資金時基金會無法有效抑制和約束。人具有自

15、利性，內(nèi)部人可能會在利益的驅(qū)動下以法人組織的名義募集財富，甚至轉(zhuǎn)移基金會組織的資產(chǎn)為自己謀取利益。而不再是理性追求公共利益最大化，不求回報的行動者。 這種內(nèi)部人受自利性驅(qū)動損害委托人和利益相關(guān)者利益的問題十分嚴重，體現(xiàn)了基金會組織結(jié)構(gòu)的缺陷。像2011年的紅十字會郭美美事件，影響惡劣。 （2）監(jiān)事會職權(quán)不落實 上一點提到的基金會內(nèi)部人受自利性驅(qū)動謀取私利的行為很大程度上就是因為監(jiān)事會職權(quán)不落實造成的。 監(jiān)事會成員自身對監(jiān)督職權(quán)不會掌握。由于我國基金會監(jiān)事會成員大多缺乏法律知識，更不熟悉基金會組織的運轉(zhuǎn)，水平不足，成員素質(zhì)低，根本無法開展有效監(jiān)督。 監(jiān)事會的職權(quán)是監(jiān)督約束理事會和執(zhí)行機構(gòu)，避免其

16、為自己謀取私利。然而由于監(jiān)事會和理事會以及執(zhí)行機構(gòu)聯(lián)系緊密，利益上具有一致性，同時監(jiān)事會還要受到理事會及執(zhí)行機構(gòu)的制約，尤其是監(jiān)事會所需費用處于理事會控制下，最終形成一種監(jiān)事會被控制局面，無法對理事會及秘書長開展有效監(jiān)督，監(jiān)督職權(quán)無法落實。 （3）理事會實際決策權(quán)得不到發(fā)揮 基金會組織的理事會掌握決策權(quán)，但實際決策職能卻得不到發(fā)揮。 理事會成員只參加一年一度的理事會議，甚至不了解整個基金會組織的組織運作情況，導致實際的很多基金會的決策落到秘書長手中，甚至形成了以秘書長為核心的決策執(zhí)行機制。秘書長作為基金會組織的執(zhí)行機構(gòu)，既掌握執(zhí)行權(quán)，又掌握決策大權(quán)，權(quán)力大且集中，對整個基金會的操控性很強。理事

17、會決策權(quán)缺失，存在被架空的危險。 研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段理事會主要負責工作由決策轉(zhuǎn)移到審核和批準，監(jiān)督與評估工作計劃及執(zhí)行情況，不再充分行使自身的決策權(quán)，權(quán)利掌握發(fā)生了很大變化。同時，對外聯(lián)絡(luò)和爭取資源，以及建立社會網(wǎng)絡(luò)成為理事會最為有效的職能。再加上組織的真正決策者往往是少數(shù)幾位常務理事、執(zhí)行理事或秘書，更加導致理事會決策權(quán)處于缺失狀態(tài)。 4.組織機構(gòu)的改善 一個完善的法人治理結(jié)構(gòu)必須由所有權(quán)、控制權(quán)、監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)構(gòu)成。對其進行完善必須明確這四種權(quán)利。確?；饡姓卟蛔鳛楣芾碚叱霈F(xiàn)干涉組織，加強決策機構(gòu)理事會的控制能力，落實監(jiān)事會的監(jiān)督職權(quán)，執(zhí)行機構(gòu)加緊實現(xiàn)組織目標。只有處理好理事會、秘書處和

18、監(jiān)事會之間的關(guān)系，完成管理權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分權(quán)制衡，基金會組織結(jié)構(gòu)才能走向完善。 （1）加強理事會的決策職能 理事會是最高決策者，2004年基金會管理條例明確理事會的功能是行使戰(zhàn)略決策權(quán)，理事會首先必須確立自己在基金會中的核心地位，獨立決策不受干擾。其次要遵守監(jiān)事會對自己的監(jiān)督，切實履行公共利益的需求。同時在賦予執(zhí)行機構(gòu)管理權(quán)的同時必須防止自己控制權(quán)的喪失。 防止理事會控制權(quán)喪失的關(guān)鍵在于處理理事會和執(zhí)行機構(gòu)秘書長之間的關(guān)系。正如上文問題中提到的，基金會的決策權(quán)除了理事會享有外，有時執(zhí)行機構(gòu)秘書長會既行使管理執(zhí)行權(quán)又掌控決策權(quán)，導致理事會決策權(quán)缺失。這種情況下除了理事會要加強自身決策職能外

19、，還可采用共享式治理的方式解決，即兩者互相合作，一起處理決策和執(zhí)行問題。理事會可進行部分執(zhí)行活動，而秘書處也參與決策過程，形成一種合作制衡，促進基金會組織結(jié)構(gòu)完善。 (2)落實監(jiān)事會監(jiān)督職能 提高監(jiān)事會內(nèi)部人員準入標準。只有進入監(jiān)事會的工作人員具有足夠的經(jīng)驗和能力，才能憑借良好的專業(yè)知識有效實現(xiàn)對基金會的監(jiān)管。提高準入標準，必須要求監(jiān)事人員具有財務、會計、審計和法律等相關(guān)知識，才能在基金會運作過程中了解運轉(zhuǎn)流程，保護組織資產(chǎn)，并對觸碰組織利益的事例進行監(jiān)管，提高組織運作效率。逐步形成獨立監(jiān)事的局面。監(jiān)事會獨立能有效地扯斷監(jiān)事會、理事會和執(zhí)行機構(gòu)的控制與被控制關(guān)系，尤其能使監(jiān)事會擺脫不當控制，避

20、免使監(jiān)督權(quán)受限的主觀因素。監(jiān)事會獨立的同時為了防止決策機構(gòu)理事會對監(jiān)事會的不重視，要從基金會立法上強調(diào)理事會的決策必須經(jīng)過監(jiān)事會同意方可執(zhí)行 龍衛(wèi)球，李清池，公司內(nèi)部治理機制的改進：董事會監(jiān)事會”二元結(jié)構(gòu)模式的調(diào)整，比較法研究，2005年。，為監(jiān)事會行使監(jiān)督職權(quán)提供法律保障，強有力地加強對理事會和執(zhí)行機構(gòu)的監(jiān)督。 （3）引入外部監(jiān)督機制，加強外部監(jiān)督。 由于基金會內(nèi)部人員受自利性的驅(qū)動而為自己謀取利益的現(xiàn)象十分嚴重（這是由于基金會僅由理事會、秘書處、監(jiān)事會三大內(nèi)部結(jié)構(gòu)管理運轉(zhuǎn)導致），三者或許形成內(nèi)部利益合作關(guān)系來共同謀取公共利益，完全不受監(jiān)督。在這種情況下只有采用外部監(jiān)督機制才能解決問題。 采

21、用外部監(jiān)督機制，可以增加公益資產(chǎn)捐贈者、政府監(jiān)督機構(gòu)共同監(jiān)督的監(jiān)督方式，使他們獲得基金會公益資產(chǎn)的知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)和建議權(quán)。監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)謀取利益時，以上幾方外部監(jiān)督者可以對內(nèi)部人損害公共利益的行為追究，甚至罷免他們的職權(quán)。三、由基金會組織結(jié)構(gòu)帶來的思考公益基金會組織整體來看是成功的，法人治理結(jié)構(gòu)是最大亮點，從三個層次不同分工的組織結(jié)構(gòu)以及他們在組織運作過程中發(fā)揮的作用中可以找到今天非營利組織這類公共組織可借鑒之處。 （一）組織結(jié)構(gòu)的合理設(shè)置是組織良好運作的必然要求一個組織沒有合理的組織結(jié)構(gòu)就無法統(tǒng)籌好內(nèi)部分工，維持組織的合理運轉(zhuǎn)。各個機構(gòu)人員只有通過組織結(jié)構(gòu)結(jié)合起來，彼此制衡，相互扶持，才能實現(xiàn)1+1>2的效果。如果組織結(jié)構(gòu)不合理則會導致各個組織主體無法發(fā)揮出自己的作用，組織運轉(zhuǎn)必然艱難，組織也將面臨風險。 （二）合理的政策是組織高效運作的必