關(guān)于資源枯竭型城市建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探析

1、關(guān)于資源枯竭型城市建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探析    【論文關(guān)鍵詞】資源枯竭；城市；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；特質(zhì) 【論文摘要】截止2002年底，中國縣級市以上的資源型城市約有120余座，但經(jīng)過數(shù)十年、甚至上百年的開采，其中有50余座屬于資源枯竭型城市。資源枯竭型城市生態(tài)補(bǔ)償制度的建立應(yīng)當(dāng)在“破壞者恢復(fù)、使用者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償”原則的指引下，利用一些可以利用的方式，通過多種渠道籌集生態(tài)補(bǔ)償資金，既要依靠國家投資，確保生態(tài)重點建設(shè)項目的實施。同時也要依靠其他渠道，包括：實行礦產(chǎn)資源有償使用，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用收取礦產(chǎn)資源費(fèi)，用于自然資源的養(yǎng)護(hù)、更新與恢復(fù)；建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金，

2、集中社會財力、物力進(jìn)行生態(tài)建設(shè)；開展對外交流，引進(jìn)外資；廣泛動員全社會的力量共同參與。 生態(tài)問題已經(jīng)成為人們所面臨的最嚴(yán)重的、共同的、不可規(guī)避的首要問題。由于政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，這些災(zāi)難對于經(jīng)濟(jì)弱勢區(qū)域和經(jīng)濟(jì)弱勢群體表現(xiàn)得更為突出。資源型城市礦產(chǎn)開發(fā)引發(fā)的地質(zhì)環(huán)境問題日益突出。同時，由于資源型城市長期以來受“靠山吃山，靠水吃水”思想的影響，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一，人們對資源的依賴性比較嚴(yán)重。伴隨著礦產(chǎn)資源的枯竭，人們心中的賴以生存的支柱開始坍塌。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對資源的需求越來越迫切，資源的開發(fā)必然產(chǎn)生許多資源枯竭型城市。如何實現(xiàn)我國“生態(tài)與經(jīng)濟(jì)”的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)“資源、人、生態(tài)”的和諧，更好地解

3、決資源枯竭型城市所面臨的生態(tài)環(huán)境問題，為資源型城市及其市民的將來尋找出路，已經(jīng)變得越來越迫切。 一、資源枯竭型城市的界定及中國資源型城市發(fā)展的態(tài)勢 資源型城市是指因當(dāng)?shù)厣?、礦產(chǎn)資源的開發(fā)而興起，并在一段時期內(nèi)主要依靠資源型產(chǎn)業(yè)支持整個城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種特殊城市和地區(qū)類型。 對于中國絕大多數(shù)資源型城市而言，在資源被探明之前往往處于一種純自然的狀態(tài)，伴隨著資源儲量的探明，外來人口大量涌入開始了城市的興建工作。在資源型城市進(jìn)入鼎盛時期之前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心在于圍繞支柱性產(chǎn)業(yè)進(jìn)行相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在此階段，由于礦業(yè)的開發(fā)需要大量的資金、技術(shù)、人員的投入，所以經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往比較迅速。在經(jīng)過一段時間的穩(wěn)定

4、期之后，資源的大量被開采，開采難度開始增大，資源儲量下降，礦區(qū)開始萎縮，資源型城市的各種問題開始暴露出來，如，競爭力不強(qiáng)、環(huán)境破壞嚴(yán)重、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單 一、科技含量低、城市發(fā)展后勁不足等。 資源枯竭型城市是指礦產(chǎn)資源開發(fā)進(jìn)入衰退晚期或枯竭期階段，其累計采出儲量已達(dá)到可采儲量的70%以上；或者在現(xiàn)有探明可采儲量條件下，以當(dāng)前的采掘技術(shù)水平和開采能力，剩余資源可采儲量最多只能維持5年開采的城市。截止2002年底，中國縣級市(縣)以上的資源型城市約有120余座，但經(jīng)過數(shù)十年、甚至上百年的開采，其中有50余座屬于資源枯竭型城市，如遼寧阜新、吉林遼源、山西大同等。除了少數(shù)歷史較長的資源型城市之外，大多數(shù)資源

5、枯竭型城市“因資源而興，先有企業(yè)，后有城市”。由于這種城市的發(fā)展進(jìn)程，使得城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一，城市基礎(chǔ)設(shè)施基本上都是圍繞礦業(yè)發(fā)展的需要而建設(shè)的。 對于資源型城市的戰(zhàn)略模式有兩種：一種是“衰亡型”模式；另一種是“持續(xù)發(fā)展型”模式。 在一些地廣人稀，人口流動性大的國家采取“礦竭人去”、“人去城衰”的“衰亡型”做法，如美國現(xiàn)在就有上百座無人煙的棄礦廢城；而對于采取“持續(xù)發(fā)展”對策的資源型城市，則要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、分流礦業(yè)從業(yè)人員，尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點，如美國的休斯敦已經(jīng)成功地由石油城市轉(zhuǎn)型為航天中心。就我國的實際而言，“人多地少”、“資源人均占有量低”、“產(chǎn)品的平均能源消耗量大”這些已經(jīng)是不爭的事實

6、。所以，資源型城市走可持續(xù)發(fā)展道路是一種必然的選擇，資源枯竭型城市的生態(tài)保護(hù)是資源枯竭型城市得以生存和發(fā)展的必由之路。 二、資源枯竭型城市面臨的生態(tài)危機(jī) 長期以來，由于人們受利益驅(qū)動，對礦產(chǎn)資源保護(hù)認(rèn)識不足，對環(huán)境和生態(tài)保護(hù)重視不夠，形成了礦產(chǎn)工業(yè)的粗放型經(jīng)濟(jì)增長模式。這種大量“掠奪式”的開采使得資源浪費(fèi)嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境遭到破壞。以阜新為例，長期的礦業(yè)開發(fā)使礦區(qū)地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生頻繁，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，生存環(huán)境變得越來越脆弱。 1、土地資源破壞嚴(yán)重 由于地質(zhì)條件復(fù)雜，多年開采導(dǎo)致采空區(qū)日益擴(kuò)大，多煤層重疊重復(fù)開采，?a href= target=_blank class=infotextkey>

7、醫(yī)儀秩爰岸喜愕撓跋歟誑笄段諦緯閃?0個相對獨(dú)立的地表沉陷盆地和2個大露天采坑、4個小型露天采坑?？偝料菝娣e為10 138公頃，總采空區(qū)面積7 369公頃，沉陷面積是采空區(qū)投影面積的1.38倍。 2、矸石山堆積引發(fā)的污染 阜新礦區(qū)范圍內(nèi)有大、中、小型矸石山近240余座。全區(qū)矸石山占地面積為2 885公頃，總堆積量為12.1085億立方米。阜新礦區(qū)矸石山長期侵占土地并暴露于外，經(jīng)風(fēng)化和瓦解，在雨水淋濾作用下有毒、有害物質(zhì)入滲到土壤和水環(huán)境系統(tǒng)中，造成地表和地下水系嚴(yán)重污染、土壤貧瘠化、植被破壞。 3、開采引發(fā)的水均衡破壞及污染 一方面，煤炭開采伴生的地面沉降、地面塌陷，導(dǎo)致礦區(qū)地下水位下降；另一方

8、面，大量地下水資源因地層破壞而滲漏礦井并被排出，對礦區(qū)周邊環(huán)境形成新的污染；再則，大量的工業(yè)“三廢”任意排放，對地下水造成污染。 4、其他礦山地質(zhì)災(zāi)害問題 礦山開發(fā)，還引發(fā)了一些其他的地質(zhì)災(zāi)害，如矸石山流動、煤矸石放熱、尾礦堆積、滑坡等現(xiàn)象。 三、資源枯竭型城市建立生態(tài)補(bǔ)償制度的困境 1、地方財政入不敷出 阜新市財政狀況十分困難，地方財政入不敷出。阜新是全省14個市中唯一一個和所轄七個縣區(qū)全部享受省補(bǔ)貼的市。2006年，阜新市地方財政一般預(yù)算收入8.96億元，全市人均467元，為遼寧省平均水平的34.5%。 2、就業(yè)問題十分突出，大量職工處于貧困狀態(tài) 2006年底，阜新市實有下崗職工、失業(yè)人員

9、9.3萬人，其中，下崗職工人數(shù)為7萬，占全市職工的27%；失業(yè)人數(shù)為2.3萬，登記失業(yè)率為4.6%，居全省之首。在下崗和失業(yè)人員中，礦區(qū)職工占45%。隨著煤炭資源的減少，礦區(qū)下崗職工還將逐年增加。2006年，阜新市城市居民年人均可支配收入7 598元，比全國和遼寧省平均水平分別低4 163元和2 772元。低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的特困居民有17.3萬人，占市區(qū)人口的22%。 3、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟(jì)總量小 2006年末阜新市人口占遼寧省總?cè)丝诘?.7%左右，但國內(nèi)生產(chǎn)總值僅占遼寧省的1.7%，居全省倒數(shù)第一位。2006年，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值8 228元，是遼寧省平均水平的43.0%。煤炭資源枯竭，替

10、代產(chǎn)業(yè)沒有形成，地方工業(yè)銷售收入超過億元的企業(yè)只有10余戶，最高的不足10億。 4、煤炭資源逐漸萎縮 在阜新3.3億噸可采儲量中，經(jīng)濟(jì)可采儲量少，煤層過深，條件復(fù)雜，采掘成本過高。阜礦集團(tuán)(原阜新礦務(wù)局)作為百年老礦，進(jìn)入80年代后，隨著煤炭資源的減少，已累計報廢主體礦井14對，而現(xiàn)在，全國聞名的海州露天礦也將報廢。如果沒有新的接替礦山，阜礦集團(tuán)的煤炭年產(chǎn)量將驟減至500萬噸左右。煤炭資源枯竭導(dǎo)致主要的經(jīng)濟(jì)來源喪失，各種矛盾將更加突出。 來源:論文天下 四、資源枯竭型城市建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的特點 只有正視上述問題，才可能找到問題的出路，才能夠建立比較完善的生態(tài)補(bǔ)償制度。 1、補(bǔ)償方式的多樣性 應(yīng)

11、當(dāng)說資源枯竭型城市生態(tài)補(bǔ)償制度建立所遇到的第一個難題就是“缺錢”。對于生態(tài)補(bǔ)償資金的籌集，應(yīng)當(dāng)在“破壞者恢復(fù)、使用者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償”原則的指引下，利用一些可以利用的方式，通過多種渠道進(jìn)行籌集。生態(tài)補(bǔ)償資金，既要依靠國家投資，因為生態(tài)建設(shè)屬于公益事業(yè)，國家應(yīng)投入一定的資金確保生態(tài)重點建設(shè)項目的實施。同時也要依靠其他渠道，包括：實行礦產(chǎn)資源有償使用，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用收取礦產(chǎn)資源費(fèi)，用于自然資源的養(yǎng)護(hù)、更新與恢復(fù)；建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金，集中社會財力、物力進(jìn)行生態(tài)建設(shè)；開展對外交流，引進(jìn)外資；廣泛動員全社會的力量共同參與，企業(yè)負(fù)責(zé)解決自己造成的環(huán)境污染與生態(tài)破壞問題，不允許轉(zhuǎn)嫁給社會，地方政府負(fù)責(zé)基

12、礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，設(shè)施運(yùn)營費(fèi)由收益者合理負(fù)擔(dān)。 2、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐叫?資源枯竭型城市由于資源的開發(fā)滋生出大量的生態(tài)問題。同時，隨著礦產(chǎn)資源的逐漸枯竭，加上這些城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，造成大量原來以礦業(yè)為生的人員下崗，產(chǎn)生這些人員生活的貧困。在某種程度上可以說，這種新滋生的貧困加劇了生態(tài)系統(tǒng)的壓力，因為他們必須直接從生態(tài)系統(tǒng)中獲取生活資料。同時，由于面臨生存壓力，這些人員的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識很難得到提高，也沒有多余的財力進(jìn)行生態(tài)投資，加大了生態(tài)補(bǔ)償制度實施的難度。如何進(jìn)行資源枯竭型城市新的經(jīng)濟(jì)增長點的建立和資源枯竭型城市生態(tài)補(bǔ)償制度的確立與實施同等重要。并且正確處理好兩者的關(guān)系能夠起到事半功倍，相

13、互促進(jìn)的良好效果。確立資源枯竭型城市的新的經(jīng)濟(jì)增長點的關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。生態(tài)補(bǔ)償制度的實施的一個重要的方面也是生態(tài)產(chǎn)業(yè)的建立。我們應(yīng)當(dāng)在資源枯竭型城市產(chǎn)業(yè)調(diào)整時盡量選擇生態(tài)產(chǎn)業(yè)以及對環(huán)境污染損害較小、科技含量高的產(chǎn)業(yè)。 3、注重生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌鲂?單純依賴國家財政的方式不僅不能調(diào)動全社會的積極性，而且許多地方產(chǎn)生了依賴思想。市場機(jī)制是一種效率機(jī)制，在生態(tài)補(bǔ)償制度中引入市場機(jī)制，不僅可以增強(qiáng)其靈活性，而且也可以拓寬融資途徑，增強(qiáng)人們實施生態(tài)補(bǔ)償制度的積極性。一國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)績效主要取決于其生態(tài)產(chǎn)權(quán)市場的配置效率，這種效率來自“公”權(quán)市場與“私”權(quán)市場的組合。對于生態(tài)補(bǔ)償市場性的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)從

14、三個方面入手。第一，實行生態(tài)保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制建設(shè)。將生態(tài)保護(hù)納入各級政府的政績考核體系，將過去單純地強(qiáng)調(diào)GDP轉(zhuǎn)化為通過對綠色GDP的考核作為行政人員特別是領(lǐng)導(dǎo)者政績的依據(jù)。同時，政府間引入準(zhǔn)市場化的代理競爭，可以迫使政府對公民的環(huán)保需求做出迅速有效的反應(yīng)，從而實現(xiàn)效益最大化。第二，生態(tài)資源的使用權(quán)獲得市場化。特別是為生態(tài)保護(hù)創(chuàng)造市場，如實行資源開發(fā)權(quán)拍賣和交易，對一些缺乏稅費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)或難以專門制定標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)項目，可在對資源進(jìn)行價值評估的基礎(chǔ)上，對開發(fā)權(quán)進(jìn)行招標(biāo)拍賣，將拍賣所得資金作為生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)費(fèi)用。第三，對生態(tài)環(huán)境造成損害賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)市場化。長期以來由于環(huán)境無價、資源低價的現(xiàn)象，造成許多企業(yè)

15、在進(jìn)行生產(chǎn)時，單純注重“投入產(chǎn)出”比，而未把環(huán)境影響，環(huán)境損害計算到生產(chǎn)成本中去。 4、注重生態(tài)補(bǔ)償科技性 依賴科技進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，應(yīng)該分為以下幾個方面：（1）依賴科技進(jìn)步，資源開發(fā)由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。依賴科技，一是要改變規(guī)模擴(kuò)張、粗放開發(fā)的資源利用方式，對資源集約開發(fā)利用，著力產(chǎn)品精、深加工，實施名牌發(fā)展戰(zhàn)略。二是采用國內(nèi)外礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)的新理論、新技術(shù)、新方法，加強(qiáng)深部勘查找礦，并對共生礦、伴生礦床進(jìn)行綜合勘探、綜合評價、綜合開發(fā)、綜合利用，把沒有找到的礦找出來，把原先不能利用的礦利用起來，提高探礦、采礦、選礦、冶煉加工的水平，提高資源的利用率、回收率和產(chǎn)出率。（2）依賴科技進(jìn)步，大量

16、研發(fā)生態(tài)環(huán)保產(chǎn)品及尋找新的環(huán)保型替代能源。資源型城市應(yīng)當(dāng)通過減免稅收的方式鼓勵研發(fā)生態(tài)環(huán)保產(chǎn)品，減少環(huán)保產(chǎn)品進(jìn)入生產(chǎn)領(lǐng)域的環(huán)節(jié)，并且大力提倡各種生態(tài)環(huán)保產(chǎn)品的使用。對于各種新開發(fā)的項目，制定各個環(huán)節(jié)的生態(tài)環(huán)保系數(shù)。對于使用環(huán)保產(chǎn)品的應(yīng)當(dāng)給予各種方式的優(yōu)惠。同時，傳統(tǒng)的能源使用污染大，對環(huán)境破壞相對嚴(yán)重。鼓勵依賴科技，尋找新的替代型能源。（3）依賴科技進(jìn)步，研究解決地質(zhì)環(huán)境惡化等資源環(huán)境保護(hù)整治的新技術(shù)與新方法，保持經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。（4）依賴科技，建立高效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。 5、生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶哟涡院瓦B續(xù)性 從微觀而言，資源枯竭型城市仍然會有礦山新開發(fā)。對于新開發(fā)的礦區(qū)，從礦產(chǎn)資源開采項目的立項、設(shè)計、建設(shè)之始就應(yīng)做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，減輕礦業(yè)開發(fā)活動對生態(tài)環(huán)境的破壞。禁止批準(zhǔn)對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)性破壞的礦產(chǎn)開發(fā)項目。禁止在自然保護(hù)區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)開采礦產(chǎn)資源。限制在人口密集區(qū)、環(huán)境敏感區(qū)開采礦產(chǎn)資源。對新上的礦產(chǎn)開發(fā)項目，礦山基建時環(huán)境保護(hù)的設(shè)施、環(huán)境問題的預(yù)防工程必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入使用，堅決杜絕“先污染，后治理”項目的上馬；對于正處于開采鼎盛期的礦區(qū)則采用“邊開發(fā)，邊治理”以及“誰治理，誰受益”的方