完善城鎮(zhèn)中低收入家庭住房保障體系的思考

1、完善城鎮(zhèn)中低收入家庭住房保障體系的思考        摘 要：住房保障是政府解決中低收入家庭住房問(wèn)題的基本途徑。本文在前人研究成果的基礎(chǔ)上，對(duì)住房保障制度的責(zé)任主體、目的和實(shí)施依據(jù)進(jìn)行了分析，對(duì)如何建立和實(shí)施城鎮(zhèn)中低收入家庭住房保障體系及籌措住房保障資金提出建議。 關(guān)鍵詞：完善,中低收入家庭,住房保障一、問(wèn)題的提出住房問(wèn)題關(guān)系到千家萬(wàn)戶，是人民群眾切身利益之所在。解決城鎮(zhèn)中低收入家庭住房問(wèn)題是廣大群眾的強(qiáng)烈呼聲，也是讓全體人民共享改革發(fā)展成果，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的迫切需要。隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和城市化建設(shè)步伐的加快，城

2、鎮(zhèn)常住人口和非常住人口迅速增加，廣大中低收入居民家庭的住房支付能力與具有適宜的住房標(biāo)準(zhǔn)的住房?jī)r(jià)格之間出現(xiàn)巨大的落差。近年來(lái)，在我國(guó)的大中城市和沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，房?jī)r(jià)上漲過(guò)快。以廣州為例，2006年新建商品房住宅均價(jià)約為6352元/平方米，中心區(qū)商品房實(shí)時(shí)簽約均價(jià)已連續(xù)數(shù)月突破7000元/平方米，而同期城鎮(zhèn)居民人均月收入約為1660元，與房?jī)r(jià)相比，實(shí)在是很不對(duì)稱。普通居民傾其所有積蓄，或者背負(fù)數(shù)十年的巨額銀行貸款買房，加重了生活負(fù)擔(dān)，這將最終導(dǎo)致貧富差距加大，影響社會(huì)公平，危害整個(gè)社會(huì)的安定和諧。由此可見(jiàn)，住房問(wèn)題不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題。近幾年來(lái)，針對(duì)房?jī)r(jià)上漲過(guò)快的現(xiàn)象，國(guó)家適時(shí)

3、地作出了對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控的一系列決策，同時(shí)，為了建立與我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段相適應(yīng)的住房保障體系，出臺(tái)了許多政策措施，進(jìn)行了一些有益的探索。但住房保障面仍相對(duì)狹窄，一個(gè)完善的住房保障體系還未形成，特別是對(duì)城鎮(zhèn)中低收入家庭而言，買房難、住房難的問(wèn)題更為突出，引起了人們的關(guān)注和思考。二、完善住房保障制度的前提條件住房保障制度是國(guó)家依據(jù)法律規(guī)定，通過(guò)國(guó)民收入再分配，保障城鄉(xiāng)居民基本居住水平的一種制度。它是一種在住房領(lǐng)域內(nèi)實(shí)行的社會(huì)保障制度，其實(shí)質(zhì)是政府利用國(guó)家和社會(huì)的力量，為中低收入家庭提供基本住房供應(yīng)，解決他們的基本住房需求。（一）政府是住房保障制度的責(zé)任主體住房作為人類生存不可替代的必需品，人

4、人都應(yīng)享有合適的居住設(shè)施的觀點(diǎn)已經(jīng)得到普遍認(rèn)同。1981年4月在英國(guó)倫敦召開(kāi)的“城市住宅問(wèn)題國(guó)際研討會(huì)”上通過(guò)的“住宅人權(quán)宣言”指出：“一個(gè)環(huán)境良好、適宜人的住所是所有居民的基本人權(quán)”。2004年3月4日十屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)憲法修正案明確規(guī)定：“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”以及“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”。由此可見(jiàn)，住房保障是現(xiàn)代社會(huì)每一個(gè)公民享有的基本權(quán)利。然而，由于住房所具有的特性及住房市場(chǎng)所存在的缺陷，以低收入者為主體的特殊階層難以依賴市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決自身的住房問(wèn)題。因此，政府作為經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控者和管理者，擔(dān)負(fù)著促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步和保障全體居民基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的職責(zé)，理應(yīng)成為構(gòu)建

5、住房保障體制的主體。尤其是在城市化快速發(fā)展而居民收入水平不高等原因出現(xiàn)的全社會(huì)性住房緊張的情況下，沒(méi)有政府的干預(yù)，就不可能有效地緩沖以至解決尖銳的住房矛盾。而住房保障的代價(jià)是沉重的，非某個(gè)社會(huì)階層或社會(huì)成員所能應(yīng)付，只有政府有能力調(diào)動(dòng)全社會(huì)的資源去應(yīng)付。住房保障的程序是復(fù)雜的，必須以政府的權(quán)威和系統(tǒng)組織能力來(lái)實(shí)施。1（二）住房保障制度的目的是滿足中低收入家庭的基本居住需求住房保障制度的根本目的，應(yīng)該是幫助社會(huì)弱勢(shì)群體，使他們?cè)谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)為主的住房體系中獲得基本的居住權(quán)益。2居住權(quán)是人人應(yīng)具有的最基本的生存權(quán)之一，實(shí)行住房保障的目的是維護(hù)公民應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利。中低收入家庭在任何地區(qū)、任何時(shí)期都存

6、在，這一階層居住問(wèn)題的解決，需要得到政府的幫助，因?yàn)橐揽克麄冏陨淼牧α?，無(wú)法跨越其收入水平與住房市場(chǎng)價(jià)格之間的鴻溝。                （三）住房保障的法律法規(guī)是住房保障制度得以實(shí)施的保證和依據(jù)綜觀世界各國(guó)社會(huì)保障制度建立和發(fā)展的歷史，無(wú)一不是立法在先，法律健全。但從我國(guó)的立法現(xiàn)狀看，目前還沒(méi)有一部統(tǒng)一的社會(huì)保障法，這與我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的客觀需要很不適應(yīng)。作為社會(huì)保障重要組成部分的住房保障制度就無(wú)法通過(guò)統(tǒng)一立法加以確定，

7、這在一定程度上影響了住房保障在內(nèi)的各項(xiàng)工作的實(shí)施效果。3因此，應(yīng)盡快制定社會(huì)保障法和住房保障管理?xiàng)l例。對(duì)居民擁有適當(dāng)住房的這一權(quán)利加以規(guī)定和保護(hù)，明確規(guī)定居住權(quán)是公民權(quán)利的重要組成部分，保障居民的基本居住條件是政府職能的基本體現(xiàn)，從而不僅為建立住房保障體制以及相關(guān)政策措施的采用提供了法律依據(jù)，而且也對(duì)居民享受有關(guān)住房保障待遇以及由此形成的其它財(cái)產(chǎn)權(quán)利與非財(cái)產(chǎn)權(quán)利給予法律保障和支持。為保證住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)以法律形式規(guī)范住房保障職能機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能、責(zé)任和工程程序；國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人等保障主體之間的權(quán)利和義務(wù)；住房保障給付標(biāo)準(zhǔn)的確定和調(diào)整；住房保障的管理與投資運(yùn)營(yíng)等內(nèi)容，通過(guò)制定相應(yīng)的政策法規(guī)

8、，從微觀上明確住房保障的對(duì)象、住房標(biāo)準(zhǔn)、保障水平、保障資金的來(lái)源、專門管理機(jī)構(gòu)的建立和權(quán)限，以及對(duì)騙取保障行為的懲罰等，從而劃分中央與地方、各種專門機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)，既能使政策法令更具可操作性，還可以避免各部門之間出現(xiàn)互相推諉等現(xiàn)象，以達(dá)到權(quán)責(zé)分明、各負(fù)其責(zé)、措施有力、提高效率、落實(shí)得當(dāng)?shù)哪康?，使住房保障的運(yùn)作制度化和規(guī)范化。三、建立和完善城鎮(zhèn)中低收入家庭住房保障體系（一）建立覆蓋全體城鎮(zhèn)居民的住房保障體系1合理界定城鎮(zhèn)中低收入家庭，對(duì)違規(guī)住房進(jìn)行全面清理整頓。（1）住房保障對(duì)象的確定。家庭是確定住房保障對(duì)象的基本單位。社會(huì)住房保障的對(duì)象，從狹義上講，是最低生活保障制度保障的對(duì)象；從廣義上講，它

9、應(yīng)包括所有無(wú)法從市場(chǎng)獲得住房的中低收入家庭，既包括具有城鎮(zhèn)戶口的“城鎮(zhèn)居民”，也包括城鎮(zhèn)中大量流動(dòng)的非戶籍人群?，F(xiàn)在，不少城市都在逐步擴(kuò)大住房保障對(duì)象的范圍，即逐步由戶籍最低收入家庭擴(kuò)大到中低收入家庭。然而，對(duì)于非戶籍的外來(lái)流動(dòng)人口都沒(méi)有涉及。解決好中低收入人群，包括外來(lái)人口低收入人群的安居問(wèn)題，對(duì)社會(huì)的健康和諧和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。因此，政府所制定的住房保障政策不應(yīng)以戶籍為界限，而應(yīng)積極主動(dòng)地制定長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和有效措施解決中低收入人群的住房問(wèn)題。在具體的政策實(shí)施時(shí)，應(yīng)當(dāng)將住房保障的對(duì)象擴(kuò)大為城鎮(zhèn)所有的中、低收入家庭。（2）住房保障標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立。在完善住房保障體系時(shí)，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展

10、狀況，動(dòng)態(tài)地解決好住房保障的標(biāo)準(zhǔn)劃分問(wèn)題。在住房保障的收入線劃分上，應(yīng)采用三條標(biāo)準(zhǔn)線進(jìn)行控制。這三條線分別是：城鎮(zhèn)最低收入保障標(biāo)準(zhǔn)線；城鎮(zhèn)最低工資標(biāo)準(zhǔn)線；城鎮(zhèn)人均收入標(biāo)準(zhǔn)線。之所以利用這三條線進(jìn)行控制，是因?yàn)槌擎?zhèn)最低收入保障標(biāo)準(zhǔn)線是當(dāng)?shù)刈畹途用裆顦?biāo)準(zhǔn)線（即維護(hù)生存需要的保證），這條線正好可以將戶籍以及非戶籍的最低收入人群劃分出來(lái)。城鎮(zhèn)最低工資標(biāo)準(zhǔn)線是城市供職人員低收入家庭的收入標(biāo)準(zhǔn)線，可以區(qū)分低收入與最低收入家庭。城鎮(zhèn)人均收入標(biāo)準(zhǔn)線可以劃分出中低收入家庭的范圍。目前，由于缺乏客觀有效的低收入核定標(biāo)準(zhǔn)，工作上程序模糊、監(jiān)控不嚴(yán)、違規(guī)交易等，使廉租房住進(jìn)了高收入者，很多經(jīng)濟(jì)適用住房落入了并不缺房

11、而只著眼于升值賺錢的“房蟲(chóng)”手里。這不但違背了住房保障政策的初衷，給國(guó)家造成了經(jīng)濟(jì)損失，同時(shí)也制造了“黑色市場(chǎng)”，使違規(guī)投機(jī)者搶占了真正低收入者的住房資源。因此，政府當(dāng)務(wù)之急是要完善管理監(jiān)督機(jī)制，合理界定城鎮(zhèn)低收入人群，對(duì)違規(guī)住房進(jìn)行全面的清理整頓。而要解決這個(gè)問(wèn)題，各地政府可根據(jù)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民的實(shí)際收入水平，制定租購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)不僅要考慮租購(gòu)者家庭年收入的多少，還要結(jié)合基層社區(qū)組織，對(duì)其日常生活進(jìn)行摸底調(diào)查來(lái)綜合評(píng)定，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理（每年審核一次），在新聞媒體、所在單位、社區(qū)進(jìn)行公示，以提高政府保障用房分配的透明度。對(duì)不符合廉租住房保障條件的，應(yīng)當(dāng)取消其資格，停發(fā)租賃住房補(bǔ)貼，收回廉租住房

12、。同時(shí)，應(yīng)建立經(jīng)濟(jì)適用住房退小換大機(jī)制，退出的小戶型再用于解決最低收入家庭的住房問(wèn)題，以此避免多頭占房和分配不公的現(xiàn)象。                2增加廉租房源，嚴(yán)格控制經(jīng)濟(jì)適用住房戶型標(biāo)準(zhǔn)。近年來(lái)，不少城市進(jìn)行大規(guī)模的城市建設(shè)和舊城改造，使大批平房和小戶型舊樓房被列入拆遷范圍內(nèi)，城區(qū)內(nèi)低價(jià)可供出租的房源逐年減少；采用貨幣化補(bǔ)償又造成了部分低收入被拆遷戶無(wú)力購(gòu)買商品房，只有在市場(chǎng)中租房而居。低價(jià)住房需求急劇增加造成了廉租房的有效房

13、源不足。一些大城市的住房租賃市場(chǎng)價(jià)格偏高，很多城鎮(zhèn)最低收入者獲得了廉租房配租資格后，經(jīng)常找不到房子或無(wú)力租住，而政府也沒(méi)有足夠的財(cái)力新建足夠的廉租住房供廉租家庭使用，這已成為政府廉租住房政策遭遇的最大瓶頸。盡管國(guó)家出臺(tái)有關(guān)政策規(guī)定，要求各地每年應(yīng)按照該城市建設(shè)商品住宅的一定比例來(lái)建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房，但由于一些地方政府對(duì)住房保障政策貫徹執(zhí)行不力，還有一些房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商打著建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房的幌子開(kāi)發(fā)豪宅，致使經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房的開(kāi)發(fā)量大打折扣，其戶型面積越來(lái)越大，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高，偏離了中低收入家庭的真實(shí)需求，也加重了政府的負(fù)擔(dān)。因此，要想方設(shè)法增加廉租住房房源，嚴(yán)格控制經(jīng)濟(jì)適用住房戶型

14、標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于行政事業(yè)單位的閑置房、房改騰退房和直管公房清退房等都應(yīng)納入今后的廉租住房供應(yīng)體系。同時(shí)，政府還可以出資向社會(huì)收購(gòu)配套設(shè)施比較齊全、交通較為便捷、價(jià)格適中、小戶型為主的二手住房和普通商品住房用來(lái)補(bǔ)充實(shí)物配租的廉租住房房源，以擴(kuò)大廉租住房的供應(yīng)量，縮短廉租住房的供應(yīng)周期。為了使經(jīng)濟(jì)適用住房真正體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、適用，政府在審批開(kāi)發(fā)建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房時(shí)，必須嚴(yán)格按照經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法的規(guī)定，中套戶型面積控制在80平方米左右，小套戶型面積控制在60平方米左右。3建立和完善中低收入者住房供應(yīng)體系。對(duì)于中低收入者來(lái)說(shuō)，保障他們的居住要求，政府責(zé)無(wú)旁貸。應(yīng)該建立一個(gè)面向城鎮(zhèn)中低收入者的完善的住房供應(yīng)體系，

15、這個(gè)供應(yīng)體系包括：可售的經(jīng)濟(jì)適用住房；可租賃的經(jīng)濟(jì)適用住房（即供應(yīng)低于市場(chǎng)租金的可租賃的經(jīng)濟(jì)適用住房，既買不起經(jīng)濟(jì)適用住房，也不符合廉租住房政策的城鎮(zhèn)居民家庭可以租賃住房）；直管公房（充分利用現(xiàn)有直管公房資源，使直管公房作為廉租房的有效補(bǔ)充）；進(jìn)城務(wù)工人員、流動(dòng)人員家庭的租賃住房（建立務(wù)工人員、流動(dòng)人員居住區(qū)，租金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)低于市場(chǎng)租金）；覆蓋城鎮(zhèn)最低收入家庭的廉租住房。要將經(jīng)濟(jì)適用住房與廉租住房、中低價(jià)商品房、二手房的買賣與房屋租售結(jié)合起來(lái)，并配合相關(guān)的稅費(fèi)優(yōu)惠、金融貸款制度來(lái)形成一個(gè)完整的、低成本、高效率的社會(huì)住房供應(yīng)體系。（二）充分運(yùn)用市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)手段，實(shí)施住房保障體系在推動(dòng)住房建設(shè)、實(shí)施住房

16、保障體系中，政府可通過(guò)行政手段和運(yùn)用金融財(cái)稅等經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行調(diào)節(jié)，充分發(fā)揮各市場(chǎng)主體的作用來(lái)實(shí)現(xiàn)。一是可明確規(guī)定各房產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目由政府給予一定的低息或免息貸款和一定的稅費(fèi)優(yōu)惠，承建一定比例的廉租房，建成后交由政府管理，按照政府核定的租金標(biāo)準(zhǔn)，租給低收入家庭居住。二是政府可以考慮在出讓某商住地塊時(shí)，規(guī)定中標(biāo)的開(kāi)發(fā)商提供相應(yīng)面積的住房作為廉租住房來(lái)沖抵土地出讓金，或由開(kāi)發(fā)商提供其他地塊上空置的中小套戶型商品房作為廉租住房來(lái)沖抵土地出讓金。三是加大對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的支持力度。通過(guò)采取一系列的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商出租低價(jià)商品住房（包括房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商投資購(gòu)買的低價(jià)商品住房），其開(kāi)發(fā)期間申請(qǐng)的建設(shè)貸款（出租

17、住房部分）可轉(zhuǎn)為流動(dòng)資金貸款，適當(dāng)延長(zhǎng)貸款期限，也可以建設(shè)項(xiàng)目作抵押向銀行申請(qǐng)開(kāi)發(fā)貸款，以加大對(duì)從事租賃業(yè)務(wù)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的金融支持力度。4四是可以將政府建設(shè)廉租住房的資金貸給開(kāi)發(fā)商建造廉租住房，并由其負(fù)責(zé)按規(guī)定經(jīng)營(yíng)。在經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)中，可以將政府劃撥用地與市場(chǎng)地價(jià)差額轉(zhuǎn)為政府免息貸款，在開(kāi)發(fā)商賣房時(shí)，將貸款轉(zhuǎn)移到符合條件的經(jīng)濟(jì)適用住房購(gòu)買者身上，買房者在出售房屋時(shí)，須償還貸款。這樣既可以使建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房的地價(jià)優(yōu)惠量化，增加公共投資效益，又可以使申請(qǐng)者理性購(gòu)房，減少申請(qǐng)人數(shù)量，還可以使經(jīng)濟(jì)適用住房與商品房?jī)r(jià)格并軌，有利于建立一體化的房地產(chǎn)市場(chǎng)。    

18、;            （三）擴(kuò)大住房公積金參與面，充分發(fā)揮住房公積金的住房互助功能為推動(dòng)住房制度改革和建立住房保障體系，國(guó)務(wù)院于1999年頒布實(shí)施住房公積金管理?xiàng)l例。建立住房公積金制度的初衷是通過(guò)長(zhǎng)期、穩(wěn)定住房?jī)?chǔ)蓄的建立和積累，發(fā)揮資金互助功能，解決廣大中低收入職工的住房問(wèn)題。5然而，由于地方政府執(zhí)行力度不夠，政策措施不配套，住房公積金的覆蓋面狹窄，加上目前大量下崗職工、外資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)雇員等中低收入職工，由于就業(yè)狀況而未建立或雖已建立住房公積金制度卻也不繳存住房公積金

19、，這部分職工缺少應(yīng)有的住房消費(fèi)資金積累，同時(shí)也失去了申請(qǐng)住房公積金貸款的基本條件，這就使得最需要政策支持的人群反而處于政策覆蓋面之外。6同時(shí)，由于住房公積金實(shí)行屬地化封閉管理，地區(qū)間的資金不能相互調(diào)用，這就導(dǎo)致了有的地區(qū)有資金貸不出去，有的地區(qū)貸得出去卻沒(méi)有資金的局面，從而使住房公積金制度的政策優(yōu)越性和互助性特點(diǎn)未得到充分體現(xiàn)，削弱了其積極作用。因此，要加大住房公積金管理?xiàng)l例的宣傳力度和執(zhí)法力度，擴(kuò)大住房公積金的參與面，強(qiáng)制廣大城鎮(zhèn)職工、進(jìn)城務(wù)工人員參與住房公積金的繳存，使中低收入職工享受到政策的優(yōu)惠。建立政策性住房金融機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)住房公積金在全國(guó)范圍的調(diào)配使用，充分發(fā)揮住房公積金的互助功能。（

20、四）多渠道籌措住房保障資金住房保障資金應(yīng)以公共財(cái)政為主，多渠道籌集資金。一是政府財(cái)政撥款。本著“取之于民、用之于民”的原則，由政府財(cái)政納入財(cái)政年度預(yù)算，安排一定資金專項(xiàng)用于經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房建設(shè)和廉租住房租金補(bǔ)貼，解決低收入家庭住房困難。二是政策性資金的增值收益安排款。“取之于房、用之于房”，住房公積金、其他住房基金的部分增值收益以及直管公房出售后的部分凈歸集資金，用于廉租住房的建設(shè)；直管公房租金收入實(shí)行“以房養(yǎng)房”用于公房維修保養(yǎng)，以保障提供廉租住房房源。三是銀行貸款。鼓勵(lì)銀行支持經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)的資金貸款和個(gè)人住房貸款。四是土地出讓金解決款。政府在出讓工商業(yè)用地收益的土地出讓金中，適當(dāng)安排一定比例，用于解決經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住