分析國債政策可持續(xù)性

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2、而言，我國國債規(guī)模仍有一定的拓展余地;至于國債是否會產生擠出效應，那么主要取決于國家債務收入的使用方向。一個多世紀以來，財政理論經歷了從年度預算平衡論、周期預算平衡論到充分就業(yè)預算論的開展過程，而國債理論也經歷了從彌補財政赤字論、作為財政政策工具調控經濟論到作為財政政策與貨幣政策最正確連接點的雙重政策工具調控經濟論的開展過程。在我國目前情況下，國債作為積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策之間的最正確連接點，一方面適度發(fā)行國債是施行積極的財政政策的重要手段，是彌補財政赤字、籌集建立資金、調整經濟構造、擴大國內需求的直接途徑;另一方面，隨著國債規(guī)模的膨脹、國債品種的增多、國債流動性的進步、國債利率的更富

3、有彈性以及國債市場的更有效率，這就為中央銀行主動而靈敏地進展公開市場操作創(chuàng)造了條件。中央銀行通過在公開市場上買賣國債，使貨幣供給量維持在適度的程度，并對社會總需求施加長期的影響，以便保持國民經濟持續(xù)、快速、安康地開展。一、目前我國國債規(guī)模仍有一定的拓展空間目前我國國債規(guī)模是否合理，可以根據國際通行的標準來判斷，主要是從財政償債才能和社會應債才能兩個方面加以考察，但也要結合我國的詳細國情。從財政償債才能來考察，通常使用兩個指標：1.國債償債率。國債償債率是指一國國債的當年還本付息額占當年財政收入的比重。這一指標反映了國債發(fā)行規(guī)模與財政收入的適應度，指標值超低，說明該國的財政償債才能越強。該指標國

4、際公認的戒備線為20%。假設簡單地用1998年以來任何一年的我國國債還本付息額除以當年財政收入，其比值均會高于20%，似乎可以得出我國國債規(guī)模偏大的結論。2.國債依存度。國債依存度是指一國的當年國債發(fā)行額占當年財政支出的比重。這一指標反映了財政支出在多大程度上依賴于債務收入。該指標國際公認的戒備線為15%。同樣地，假設簡單地用1998年以來任何一年的我國國債發(fā)行額除以當年財政支出，其比值也民高于15%，似乎說明我國的財政償債才能已處于脆弱狀態(tài)。從社會應債才能來考察，通常也有兩個指標：1.國債負擔率。國債負擔率是指國債余額占國內消費總值(即GDP)的比重。這一指標反映了國債累積額與經濟總規(guī)模之間

5、的適應度。該指標國際公認的戒備線為60%，這是歐盟國家在?馬斯特里赫特條約?中規(guī)定的標準。假設按這一標準計算，2000年的我國國債余額為1.3萬億元，國內消費總值為8.94萬億元，國債負擔率為14.5%，2002年的國債負擔率可能略高于15%，其比值遠遠低于國際公認的戒備線。2.國債發(fā)行額與居民儲蓄存款余額的比率。這一指標反映了國債發(fā)行規(guī)模與居民儲蓄之間的適應度。該指標國際公認的戒備線為10%。假設按這一標準計算，2002年我國國債發(fā)行額與居民儲蓄存款余額的比率僅為5.3%，說明我國國債發(fā)行規(guī)模仍有較大的拓展空間。為什么從財政償債才能和社會應債才能兩個方面來判斷我國國債規(guī)模的合理性會得出截然相

6、反的兩種結論呢?我們認為，主要有兩個值得注意的原因：1.賬面財政集中率與實際財政集中率存在較大的差異。在西方國家，由于預算收入與財政收入是一致的，所以財政集中率(即財政收入占國內消費總值的比重)不存在賬面與實際的區(qū)別，西方國家的財政集中率一般為30-40%。而在我國，由于財政體制改革中為了協(xié)調中央財政與地方財政在經濟利益方面的矛盾，財政收人被分為預算收入和預算外收入兩部分。預算收入是指納入國家預算年度方案的財政資金。預算外收入是指不反映在預算收支賬上，而只是登記在預算外的一些賬戶上，由各部門、單位按一定的原那么自主支配使用的財政資金。因此財政集中率有賬面與實際之分。賬面財政集中率是指預算收入占

7、國內消費總值的比重，目前我國的賬面財政集中率約為15%。實際財政集中率是指預算收入與預算外收入之和占國內消費總值的比重。由于預算外收入很難準確地統(tǒng)計，所以實際財政集中率難以準確地計算?？傊瑑烧叽嬖诒容^大的差異。有人甚至斷言，預算外收入相當于預算收入的規(guī)模。這就是說，我國實際財政集中率約為30%，略低于西方國家。假設將預算收入與預算外收入之和作為當年財政收入，將預算支出與預算外支出之和作為當年財政支出，那么我國的國債償債率和國債依存度都將大幅度降低，并且肯定在10%以內。2.稅收征管制度不夠健全，納稅人的主動納稅意識不強，居民偷漏稅現象較為普遍。大量稅款的流失，一方面導致國家稅收收入的減少和財

8、政償債才能的減弱，另一方面導致居民可支配收入的增加和社會應債才能的增強。這就是造成財政負擔沉重與居民應債才能寬松這一并存場面的真正原因。總之，采用國際通行的標準來衡量我國國債規(guī)模，無論是國債償債率、國債依存度，還是國債負擔率、國債發(fā)行額與居民儲蓄存款余額的比率，均在國際公認的戒備線以內或遠遠低于戒備線，這說明我國國債規(guī)模不是偏大，而是偏小。根據目前我國的經濟規(guī)模和實際財政規(guī)模進展相關數據的比較和測算，我國國債發(fā)行規(guī)模每年可保持在9千億元，國債余額可控制在6萬億元，而且隨著我國經濟規(guī)模的不斷擴大和財政償債才能的日益增強，我國國債規(guī)模還可以繼續(xù)擴大，所以目前我國國債規(guī)模仍有很大的拓展余地。其前提是

9、需要進一步完善國債發(fā)行的根底條件，包括：統(tǒng)一處于分割狀態(tài)的國債市場(目前我國國債市場被分割為上海證券交易所國債市場、銀行間國債市場和憑證式國債的銀行柜臺交易3個部分)，標準國債發(fā)行制度和交易制度，采用科學高效的國債發(fā)行方式，改進國債托管和清算系統(tǒng)，調整國債的持有人構造、品種構造和期限構造，設計權威的國債定價公式，創(chuàng)新衍生國債工具等。二、國債政策能否持續(xù)從理論上說，任何融資行為都是本錢與收益在一定時間里的流動。根據合理的本錢收益比較，要求國債規(guī)模增量的邊際收益等于邊際本錢，在此根底上，國債規(guī)模可以繼續(xù)擴大。從國債政策的可持續(xù)性角度來分析，國債政策能否持續(xù)?主要取決于內部因素和外部因素兩個方面：內

10、部因素是指由國債發(fā)行本身所引起的可持續(xù)性和風險問題，應該從國債發(fā)行的經濟效應和財政負擔方面來考察。外部因素是指各種隱性因素，這些因素雖然不會對國債政策產生直接影響，但是，隨著其風險的傳遞和轉嫁，國家財政可能面臨較大的風險。根據前面的分析，我們知道，目前我國國債規(guī)模無論是從國債年度發(fā)行額來看，還是從國債余額來看，都有較大的拓展余地。由于目前我國不允許發(fā)行地方債，所以中央財政的債務規(guī)模還可以適當擴大。只要我們繼續(xù)注意其資金使用方向，就不會產生國債政策的擠出效應，并且可以利用債務收入去積極化解阻礙其可持續(xù)性開展的各種不利因素，以便長期保持國債規(guī)模的合理性。為了保持國債政策的可持續(xù)性，我們認為，應該將

11、發(fā)行國債所籌集的資金著重用于以下三個方面：1.利用債務收入繼續(xù)加強根底設施建立，促進根底產業(yè)開展。根底設施是一國為整個社會的消費和消費提供的共同消費條件和共同流通條件，包括公共設施(如電力、電信、自來水和管道煤氣等)、公共工程(如鐵路、公路和大壩等)及其他交通設施(如城市交通、內河航道、港口和機場等)。我國目前的根底設施建立主要包括三個方面：一是關系到國計民生的重大的工程建立工程。如南水北調工程、三峽水利工程等，這些工程工程的建立既帶動了國內需求和相關產業(yè)的開展，又改善了生態(tài)環(huán)境和投資環(huán)境，有利于進一步吸引外商直接投資，進步利用外資的質量和程度。二是施行西部大開發(fā)戰(zhàn)略中的根底設施建立。如青藏鐵

12、路、西氣未輸工程等，國家應該在投資工程、稅收政策和財政轉移支付等方面加大對西部地區(qū)的資金支持，著力改善西部投資環(huán)境，從而有利于引導外資和國內資本參與西部開發(fā)，加強東西部的經濟交流和合作，實現優(yōu)勢互補和共同開展，形成假設干個各具特色的經濟區(qū)和經濟帶。三是加快我國城鎮(zhèn)化進程中的根底設施建立。農村充裕勞動力向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)轉移，是我國工業(yè)化和現代化的必然趨勢。要全面繁榮農村經濟，就必須逐步進步城鎮(zhèn)化程度，而要進步城鎮(zhèn)化程度，又必須堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調開展，特別是小城鎮(zhèn)建立，要以現有的縣城和有條件的建制鎮(zhèn)為根底，科學規(guī)劃，合理布局，同開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農村效勞業(yè)結合起來，國家財政也應該加大對小城鎮(zhèn)建

13、立的資金投入，加快其根底設施建立。根底產業(yè)是一國經濟開展中的上游產業(yè)，包括根底工業(yè)和農業(yè)。根底工業(yè)作為上游的工業(yè)消費部門，其產品往往是其他工業(yè)消費部門所必需的投入品，所以國家財政必須加大投入，優(yōu)先開展，以保持國民經濟各部門的協(xié)調開展。農業(yè)既是根底產業(yè)，又是弱勢產業(yè)，農業(yè)的自然風險與市場風險互相交織，其供給彈性波動性較大，比較優(yōu)勢低下，吸納和保護資源的才能弱，所以需要政府予以特別的保護。政府除了在農產品消費和銷售方面應該繼續(xù)通過稅收返還、稅率優(yōu)惠、稅收減免、低價收費、增加財政補貼、提供低息或無息貸款、對重要農產品規(guī)定最低銷售價等方式來支持農產品的消費和銷售以外，在農業(yè)支撐體系方面還應該加大對農業(yè)

14、根底設施(如大型灌溉設施、防洪抗旱系統(tǒng)等)的資金投入，對支農工業(yè)企業(yè)給予一定程度的財稅優(yōu)惠，幫助完善農業(yè)社會化效勞體系，以推進農業(yè)產業(yè)化，加快農業(yè)科技進步，推動農村經營體制創(chuàng)新，逐步開展規(guī)模經營，增加農民收入。2.利用債務收入化解金融風險。改革開放以來，國有金融機構，特別是國有商業(yè)銀行為我國國民經濟持續(xù)、快速、安康開展做出了宏大奉獻。由于較長時期處于新舊經濟體制交替、非市場經濟因素很多的經濟環(huán)境中，國有商業(yè)銀行承擔著大量的政策性信貸業(yè)務和無法推卸的社會責任，必須對運營效率低下的國有企業(yè)提供貸款支持。由于自身經營機制和內部管理機制不夠健全，銀行企業(yè)化改革的進展不夠順利，金融市場不夠興隆，金融制度

15、不夠完善，金融商品化和利率市場化尚未完全施行，導致金融資源配置中的行政干預比較突出，銀行與銀行之間的無序競爭較為普遍。上述獨特的金融運作過程，使國有商業(yè)銀行在運營過程中隱含著較大的金融風險，包括信譽風險、流動性風險、利率風險、外匯風險和衍生金融工具風險等。在我國參加WTO后的5年過渡期中，我們應該在加強金融監(jiān)管、優(yōu)化金融資源配置、推行銀行資產負債比例管理和風險管理、施行貸款風險5級分類法的同時，國家財政應通過發(fā)行長期國債，加大對國有商業(yè)銀行業(yè)已存在的呆賬壞賬的核銷力度，及時化解金融風險，使金融更好地為經濟社會開展效勞。3.利用債務收入進一步完善社會保障體系。建立健全同經濟開展程度相適應的社會保

16、障體系，是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證。10多年來，我國社會保障制度改革已經獲得了較大的成就，由單一層次的全面保障形式變?yōu)楦颈Ｕ吓c多層次保障相結合的形式，由國家負責制變?yōu)閲?、單位和個人責任分擔制，由分散管理變?yōu)檫m度統(tǒng)管，社會保障的覆蓋范圍正在擴大，多層次的社會平安網正在形成，但仍然存在著一些不容無視的問題，需要進一步完善社會保障體系。如在養(yǎng)老保險制度方面，由于將現收現付制的社會統(tǒng)籌與積累制的個人賬戶結合起來，即統(tǒng)賬結合形式，造成了一定程度的財政困難。導致這一困難的主要原因是對已退休的老人仍采取現收現付制的做法，老人的個人賬戶只好空賬運轉，這就意味著正在工作的這一代人既要為老人繳費，又要為自己的將來繳費，雙重的經濟負擔使企業(yè)和在職職工都難以承