國(guó)際銀行業(yè)的國(guó)民待遇與互惠準(zhǔn)則：美國(guó)與歐共體的理論與實(shí)踐(詹

1、國(guó)際銀行業(yè)的國(guó)民待遇與互惠準(zhǔn)則：美國(guó)與歐共體的理論與實(shí)踐（詹妮. 考夫曼.溫妮著, 蔡奕譯）蔡奕【學(xué)科分類】仲裁 【出處】國(guó)際金融研究 2001年第 11 期?！娟P(guān)鍵詞】國(guó)民待遇、對(duì)等互惠、市場(chǎng)準(zhǔn)入 【寫(xiě)作年份】 2001 年 【正文】一、背景介紹：國(guó)際金融一體化 現(xiàn)今，日益加劇的國(guó)際金融一體化趨勢(shì)和各國(guó)金融服務(wù)產(chǎn)業(yè)的體制性變革 對(duì)現(xiàn)存的國(guó)際金融管制帶來(lái)了前所未有的新壓力。新興金融市場(chǎng)和新技術(shù)使單 一國(guó)家在財(cái)政貨幣政策上的常規(guī)作法日漸失效。甚至于傳統(tǒng)理論上對(duì)商品貿(mào)易 和服務(wù)貿(mào)易（包括金融服務(wù)貿(mào)易）分離合理性的自信，也為這樣一個(gè)新的理論 共識(shí)所取代，即在這些受保護(hù)的服務(wù)市場(chǎng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)是互利共贏的

2、。從這一新 視點(diǎn)出發(fā)，像過(guò)去在特定地域內(nèi)開(kāi)放運(yùn)輸業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)一樣，開(kāi)放金融服務(wù) 產(chǎn)業(yè)將不僅有助于增強(qiáng)目標(biāo)產(chǎn)業(yè)的效率，還將促進(jìn)東道國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā) 展。與此同時(shí)，國(guó)家貨幣、財(cái)金、稅收政策的日漸削弱，被認(rèn)為是技術(shù)革新必 然的或可預(yù)見(jiàn)的結(jié)果，因?yàn)樾畔⑻幚砼c通訊技術(shù)的進(jìn)步，使金融資產(chǎn)的全球化 交易得以迅速實(shí)現(xiàn)，與商品的全球化交易相比，各國(guó)監(jiān)管機(jī)關(guān)更難以查禁金融 服務(wù)的全球化交易。美國(guó)所采納的外國(guó)銀行準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是1 9 7 8年國(guó)際銀行法所確定的“國(guó)民待遇”原則。而歐共體所采納的原則則是1 9 8 9年12月15日歐共 體委員會(huì)關(guān)于協(xié)調(diào)從事信貸機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的法律、規(guī)章和行政措施的第二號(hào)指 令中規(guī)定的“互惠

3、的國(guó)民待遇”原則。本文第二部分主要比較了國(guó)民待遇與 互惠待遇的各種闡釋與變型，如所謂“互惠的國(guó)民待遇”。最簡(jiǎn)單的解釋是， 國(guó)民待遇準(zhǔn)則允許外國(guó)銀行（即來(lái)自母國(guó)的銀行）在同一基礎(chǔ)上與東道國(guó)國(guó)內(nèi) 銀行在東道國(guó)境內(nèi)從事業(yè)務(wù)。而互惠待遇則要求東道國(guó)應(yīng)允許母國(guó)銀行以東道 國(guó)銀行在母國(guó)境內(nèi)被即予的相同待遇進(jìn)行業(yè)務(wù)活動(dòng)。本文的第三和第四部分分 別討論了美國(guó)法律國(guó)民待遇原則與歐共體法律互惠的國(guó)民待遇原則的發(fā)展。二、外國(guó)銀行準(zhǔn)入國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)及其管制的準(zhǔn)則 雖然在某些特定情形下，外國(guó)銀行管制國(guó)民待遇與互惠待遇的區(qū)別是顯而 易見(jiàn)的，但在實(shí)際運(yùn)用中，兩種待遇準(zhǔn)則在解釋上都有所變化。除了現(xiàn)行立法 的補(bǔ)充解釋外，許多學(xué)者

4、還提出了未為現(xiàn)行立法所反映的外國(guó)銀行準(zhǔn)入準(zhǔn)則。 無(wú)論是法律規(guī)定還是理論建議，都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，就是不再將目光局限于 法律待遇準(zhǔn)則（ de jure standard ）的考究上，而傾向于注重競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)的事實(shí) 平等（de facto equality） 。（一）國(guó)民待遇與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)的平等 美國(guó)的國(guó)際銀行法所規(guī)定的國(guó)民待遇準(zhǔn)則，經(jīng)財(cái)政部解釋認(rèn)為，應(yīng)將 目標(biāo)確定為保證外國(guó)與國(guó)內(nèi)銀行在同等條件下競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)的平等，而非基于互惠 基礎(chǔ)對(duì)特定管制措施的精細(xì)平衡。財(cái)政部提出“實(shí)踐中，國(guó)民待遇的概念已由 法律國(guó)民待遇轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)的事實(shí)平等。”（ US Department of Treasury, 1990 Na

5、tional Treatment Study at 5. ）雖然美國(guó)聲稱其上述主張的出發(fā)點(diǎn)是 考慮到若在全世界推行國(guó)民待遇原則，將有望增強(qiáng)全球經(jīng)濟(jì)的效率和繁榮，但 歐洲學(xué)者認(rèn)為，美國(guó)對(duì)國(guó)民待遇原則的推崇，與其說(shuō)是擔(dān)心貿(mào)易報(bào)復(fù)或保護(hù)主 義，倒不如說(shuō)是它不愿或不能改革美國(guó)銀行管制現(xiàn)狀。（二）互惠待遇鏡像互惠（ Mirror-Image Reciprocity ）。鏡像互惠標(biāo)準(zhǔn)（如東道國(guó)給母 國(guó)銀行予東道國(guó)銀行在母國(guó)所享有的同等市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)會(huì)）當(dāng)一國(guó)在他國(guó)遭遇歧 視待遇時(shí)，可以作為一件有力的武器發(fā)揮作用。然而，對(duì)等互惠準(zhǔn)則極具挑釁 性的內(nèi)容容易導(dǎo)致貿(mào)易報(bào)復(fù)以及相應(yīng)的國(guó)際貿(mào)易總量減少。因而各國(guó)傾向于用

6、威脅使用嚴(yán)格的鏡像互惠原則作為談判的籌碼，而不是實(shí)際地采納這一標(biāo)準(zhǔn)?；セ莸膰?guó)民待遇 （Reciprocal National Treatment） 。歐共體修訂后的第二 指令以及美國(guó)金融服務(wù)公平貿(mào)易立法草案的諸多版本均采用一種修正的互惠待 遇準(zhǔn)則，以要求在東道國(guó)市場(chǎng)上獲得平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，但若未獲得平等的市場(chǎng) 準(zhǔn)入機(jī)會(huì)，則以貿(mào)易報(bào)復(fù)相威脅。盡管互惠的國(guó)民待遇準(zhǔn)則有助于加強(qiáng)母國(guó)當(dāng) 局對(duì)在東道國(guó)境內(nèi)的母國(guó)金融機(jī)構(gòu)的保護(hù)，但美國(guó)國(guó)會(huì)擔(dān)心該待遇標(biāo)準(zhǔn)會(huì)打開(kāi) 貿(mào)易報(bào)復(fù)的口子并引發(fā)國(guó)際金融服務(wù)貿(mào)易的銳減，因此在國(guó)會(huì)的一再反對(duì)下， 美國(guó)政府對(duì)這一待遇標(biāo)準(zhǔn)基本上持否決態(tài)度。（三）最低限度的協(xié)調(diào)和相互許可 實(shí)際監(jiān)管

7、中最低限度的協(xié)調(diào)和歐共體成員就銀行執(zhí)照的相互許可制度為事 實(shí)上的國(guó)民待遇提供了一條更為可行的途徑，從而有助于提高金融服務(wù)國(guó)際市 場(chǎng)的效率。歐共體銀行制度的改革是其“單一市場(chǎng)”計(jì)劃的一部分，在這一計(jì) 劃中，歐共體通過(guò)指令規(guī)定了各成員國(guó)必須采納的最低限度的法律內(nèi)容，而將 細(xì)節(jié)留給成員國(guó)進(jìn)行補(bǔ)充性立法。在嚴(yán)格遵照歐共體第二號(hào)指令修正案附錄規(guī) 定的業(yè)務(wù)限制和歐共體并表監(jiān)管指令修正案的前提下，一家銀行一經(jīng)某成員國(guó) 注冊(cè)成立，即可在歐共體各成員國(guó)內(nèi)自由設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，并僅受其母國(guó)政府的 監(jiān)管。但在歐共體之外進(jìn)行最低限度協(xié)調(diào)與相互許可的實(shí)踐顯得困難重重，因 為這意味著成員國(guó)必須將一部分主權(quán)讓渡給歐共體。國(guó)家主

8、權(quán)的委任和如此明 顯的妥協(xié)在其它國(guó)家是難以實(shí)現(xiàn)的。（四）有效的市場(chǎng)準(zhǔn)入 一位學(xué)者曾經(jīng)建議以一種“有效市場(chǎng)準(zhǔn)入”標(biāo)準(zhǔn)將事實(shí)上國(guó)民待遇準(zhǔn)則與 嚴(yán)格互惠待遇中的報(bào)復(fù)能力結(jié)合起來(lái)，以求獲得母國(guó)銀行在東道國(guó)金融市場(chǎng)的 更多準(zhǔn)入機(jī)會(huì)。這種主張比競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)均等理論更進(jìn)了一步，不再追求外國(guó)銀行 與本國(guó)銀行在本國(guó)市場(chǎng)上的事實(shí)平等。一個(gè)對(duì)銀行體制實(shí)行高度控制的東道國(guó) 可以對(duì)母國(guó)銀行提供充分的事實(shí)上平等的國(guó)民待遇，但仍無(wú)法提供有效的市場(chǎng) 準(zhǔn)入機(jī)會(huì)。與追求精細(xì)衡量的“鏡像互惠”不同，有效的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)則只對(duì) 市場(chǎng)的自由化作一個(gè)粗略的估算。有效的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)可以使金融服務(wù)開(kāi)放地 區(qū)如歐共體的立法者對(duì)那些仍對(duì)金融體制實(shí)行嚴(yán)

9、格限制的國(guó)家保持著敦促其自 由化的強(qiáng)大壓力。三、美國(guó)的外國(guó)銀行準(zhǔn)入監(jiān)管（一）1 9 7 8年國(guó)際銀行法在國(guó)際銀行法實(shí)施之前，美國(guó)對(duì)外國(guó)銀行的監(jiān)管主要是由那些允許外國(guó)銀 行開(kāi)業(yè)的州（如紐約州、加利福尼亞、伊利諾伊斯）的監(jiān)管部門(mén)來(lái)進(jìn)行的，這 些州一般要求外國(guó)銀行應(yīng)通過(guò)代理行或分行，而非子行方式開(kāi)業(yè)。外國(guó)銀行遵 從各州規(guī)定開(kāi)業(yè)后，美國(guó)沒(méi)有一條普遍性規(guī)則能約制在各州注冊(cè)的外國(guó)銀行從 事當(dāng)時(shí)美國(guó)銀行所不能從事的業(yè)務(wù)，如跨州設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。2 0世紀(jì)7 0年代，鑒于上述外國(guó)銀行與美國(guó)銀行競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)的不平等，美 國(guó)銀行游說(shuō)國(guó)會(huì)試圖制定一個(gè)更為詳盡的監(jiān)管體制以管制外國(guó)銀行的準(zhǔn)入問(wèn) 題。 1978年美國(guó)國(guó)會(huì)作出反應(yīng)

10、，通過(guò)了旨在維護(hù)“外國(guó)銀行與美國(guó)銀行在同等 條件下享有平等待遇”的國(guó)際銀行法。國(guó)際銀行法規(guī)定：“外國(guó)銀行 通過(guò)聯(lián)邦分行或代理行的業(yè)務(wù)運(yùn)作應(yīng)與同一地域的國(guó)民銀行享有同等權(quán)利和優(yōu) 惠，并與在同一地域從業(yè)的國(guó)民銀行一樣，承擔(dān)國(guó)民銀行法所規(guī)定的義 務(wù)、規(guī)制、處罰、責(zé)任、條件或限制?！彪m然國(guó)際銀行法的國(guó)民待遇原則看起 來(lái)好像單方即予外國(guó)銀行準(zhǔn)入美國(guó)市場(chǎng)的機(jī)會(huì)（仍需聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)關(guān)的批 準(zhǔn)，美國(guó)政府也可自愿與他國(guó)進(jìn)行互惠準(zhǔn)入的談判），但該國(guó)民待遇原則對(duì)外 國(guó)銀行是有一定限制和例外的。其典型例證是，國(guó)民待遇原則的一大潛在限制 存在于資本市場(chǎng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域。在歐洲，銀行一般被允許參與證券業(yè)務(wù)，而在美國(guó) 則不允許。因

11、而，在國(guó)民待遇準(zhǔn)則下，歐洲銀行將被禁止準(zhǔn)入美國(guó)資本市場(chǎng)。雖然美國(guó)國(guó)會(huì)無(wú)權(quán)強(qiáng)制其它國(guó)家對(duì)在它們市場(chǎng)上運(yùn)作的美國(guó)銀行實(shí)行國(guó)民 待遇，但可以預(yù)見(jiàn)，若美國(guó)在其境內(nèi)已實(shí)施國(guó)民待遇，它會(huì)試圖說(shuō)服其它國(guó)家 也對(duì)其境內(nèi)的美國(guó)銀行施予國(guó)民待遇。為了評(píng)估美國(guó)銀行在國(guó)外市場(chǎng)被給予國(guó) 民待遇的程度，國(guó)際銀行法第九條要求由財(cái)政部長(zhǎng)或其它聯(lián)邦官員來(lái)監(jiān)控美國(guó) 銀行在國(guó)外的待遇程度。除了報(bào)告他的評(píng)估結(jié)果之外，財(cái)政部長(zhǎng)還應(yīng)提出美國(guó) 所應(yīng)采取的措施，以抵消外國(guó)法律或?qū)嵺`對(duì)美國(guó)銀行的歧視。國(guó)際銀行法授予聯(lián)邦主管部門(mén)在不考慮各州法律規(guī)定的情況下，有權(quán)發(fā)給 外國(guó)銀行分行或代理行營(yíng)業(yè)牌照（除非各州法律有禁止性規(guī)定），其中亦不需 考慮各州

12、關(guān)于互惠待遇的規(guī)定。在國(guó)際銀行法頒布之前，有些州規(guī)定只有在外 國(guó)銀行母國(guó)對(duì)東道國(guó)銀行即予互惠待遇的前提下才給予外國(guó)銀行準(zhǔn)入機(jī)會(huì)。游 說(shuō)國(guó)會(huì)通過(guò)國(guó)際銀行法的美國(guó)銀行不希望在聯(lián)邦法律中確定互惠待遇原則，擔(dān) 心那些已有美國(guó)銀行開(kāi)業(yè)的外國(guó)會(huì)以對(duì)等互惠為由限制美國(guó)銀行進(jìn)入其市場(chǎng)。 然而，各州銀行監(jiān)管官員并未放棄其對(duì)外國(guó)銀行準(zhǔn)入其地區(qū)市場(chǎng)的管制權(quán)。在 1 9 8 3年召開(kāi)的各州監(jiān)管機(jī)關(guān)會(huì)議上，各州監(jiān)管機(jī)關(guān)不成功地挑戰(zhàn)了國(guó)際銀 行法所規(guī)定的貨幣監(jiān)理局（ Comptroller of the Currency ）可以在不考慮各州 法規(guī)定的情況下頒發(fā)外國(guó)銀行營(yíng)業(yè)執(zhí)照的作法。但不管怎么說(shuō)，隨著聯(lián)邦法律 在管制外國(guó)

13、銀行準(zhǔn)入問(wèn)題上作用的增強(qiáng)，國(guó)民待遇在美國(guó)正根深蒂固地確立起 來(lái)。盡管在國(guó)際金融服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域有奉行國(guó)民待遇的義務(wù)，美國(guó)的立法機(jī)關(guān)出 于貨物貿(mào)易的考慮也試圖采取某種對(duì)等的互惠待遇。國(guó)會(huì)通過(guò)了1974年貿(mào) 易法的 301條款，對(duì)那些拒絕給予美國(guó)出口商平等準(zhǔn)入機(jī)會(huì)的國(guó)家出口到美國(guó) 的商品進(jìn)行制裁。 301條款授權(quán)美國(guó)總統(tǒng)采取適當(dāng)措施以促成美國(guó)出口商獲得 平等的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)會(huì)，并消除那些有產(chǎn)品出口至美國(guó)的國(guó)家的不合理貿(mào)易作 法。如果美國(guó)總統(tǒng)（通過(guò)美國(guó)貿(mào)易代表表達(dá)其意志）認(rèn)為某外國(guó)施加了對(duì)美國(guó) 商務(wù)具有不公平或不合理歧視性的限制，則美國(guó)貿(mào)易代表有權(quán)對(duì)該國(guó)采取一定 的貿(mào)易報(bào)復(fù)，包括中止貿(mào)易協(xié)定下的利益減讓或?qū)?/p>

14、該國(guó)進(jìn)口貨物施予關(guān)稅或配 額限制。這項(xiàng)權(quán)能在1988年創(chuàng)設(shè)的“超級(jí) 301”條款中得到了加強(qiáng)。雖然 美國(guó)從未因美國(guó)銀行在外國(guó)的待遇問(wèn)題而動(dòng)用上述制裁條款，但在其它金融服 務(wù)貿(mào)易如保險(xiǎn)中卻有動(dòng)用上述條款的先例。（二）1990、1991、1992年金融服務(wù)公平貿(mào)易法議案 自1978年國(guó)際銀行法實(shí)施之后，美國(guó)的國(guó)際貿(mào)易待遇標(biāo)準(zhǔn)可大別為兩 類：在國(guó)際銀行服務(wù)貿(mào)易中奉行國(guó)民待遇原則（以非強(qiáng)制性的磋商機(jī)制為其保 障），在其它商品及一些金融服務(wù)貿(mào)易上則奉行更為嚴(yán)格的對(duì)等互惠標(biāo)準(zhǔn)（以 嚴(yán)重貿(mào)易報(bào)復(fù)的威脅為其實(shí)施保障），這種一分為二的待遇標(biāo)準(zhǔn)受到國(guó)會(huì)的反 復(fù)質(zhì)詢。1987年的一項(xiàng)修正案建議對(duì)國(guó)際銀行法關(guān)于外國(guó)銀

15、行從事非銀行 活動(dòng)的規(guī)定作出修改，該修正案后來(lái)獲得實(shí)施，并規(guī)定暫停外國(guó)銀行拓展其非 金融業(yè)務(wù)和進(jìn)行股權(quán)并購(gòu)。1988年綜合貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)法的最初文本涵蓋了這 樣一項(xiàng)規(guī)定：在總統(tǒng)許可下，聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)關(guān)成員有權(quán)對(duì)外國(guó)銀行采取類似 于美國(guó)貿(mào)易代表依據(jù)“ 301 條款”采取的措施，后來(lái)這一規(guī)定從最終文本中刪 除了。作為綜合貿(mào)易法第三章組成部分之一的1988年金融報(bào)告法強(qiáng)制性地 規(guī)定了美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)每四年必須提交一份關(guān)于外國(guó)拒絕給予美國(guó)銀行國(guó)民待遇 情況的報(bào)告。1 9 9 0年金融服務(wù)公平貿(mào)易法案（以下簡(jiǎn)稱1 9 9 0法案）首次提交參 議院銀行委員會(huì)討論。該法案建議對(duì)國(guó)際銀行法進(jìn)行修改，并以互惠的國(guó)民待

16、遇作為銀行監(jiān)管機(jī)關(guān)給予美國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入的原則。該法案由銀行利益集團(tuán)草擬， 其目的在于“為美國(guó)財(cái)政部談判代表在與日本討論外國(guó)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入日本銀行 與證券市場(chǎng)問(wèn)題時(shí)增加談判籌碼”。1990年法案規(guī)定，如果財(cái)政部認(rèn)定某 外國(guó)銀行母國(guó)拒絕給予美國(guó)銀行國(guó)民待遇，即拒絕給予與母國(guó)市場(chǎng)國(guó)內(nèi)銀行相 同的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)（包括有效的市場(chǎng)準(zhǔn)入），則聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)關(guān)有權(quán)限制該外國(guó) 銀行準(zhǔn)入美國(guó)市場(chǎng)。財(cái)政部有義務(wù)向國(guó)會(huì)提交關(guān)于不給予美國(guó)銀行國(guó)民待遇國(guó) 家的年度報(bào)告，除非財(cái)政部認(rèn)為進(jìn)行磋商是無(wú)作用或有損其它國(guó)家利益的，否 則財(cái)政部應(yīng)發(fā)起與這些國(guó)家的磋商程序。財(cái)政部還有權(quán)對(duì)實(shí)行歧視性政策的國(guó) 家在美國(guó)的銀行業(yè)務(wù)選擇采取審慎的制裁措施

17、，如禁止收購(gòu)美國(guó)銀行、與美國(guó) 銀行合并、在美國(guó)開(kāi)設(shè)分支機(jī)構(gòu)或參與非銀行業(yè)務(wù)等，但實(shí)施上述制裁有一個(gè) 前提條件，即聯(lián)邦登記處所公布的正式審查報(bào)告中確認(rèn)相關(guān)國(guó)家存在著歧視措 施。1991年已屆失效期的產(chǎn)業(yè)保護(hù)法提交眾議院討論，參議院將金融服務(wù) 公平貿(mào)易法案并入產(chǎn)業(yè)保護(hù)法，交由眾議院一并討論。該法案的贊助者強(qiáng)調(diào)該 法案的目的是為了使美國(guó)銀行獲得準(zhǔn)入東亞市場(chǎng)的更大機(jī)會(huì)，而非與歐共體針 鋒相對(duì)。1991年底，紐約州眾議員Schumer闡釋該法案的目的系用于打開(kāi)日 本金融市場(chǎng)，對(duì)既存的歐共體和加拿大銀行機(jī)構(gòu)無(wú)任何影響。但布什政府依然 反對(duì)以互惠的國(guó)民待遇取代既有的單方國(guó)民待遇（ unilateral na

18、tional treatment ），主要擔(dān)心這一轉(zhuǎn)變不僅不會(huì)促進(jìn)貿(mào)易自由化，反而會(huì)激化矛盾， 引來(lái)貿(mào)易報(bào)復(fù)，這一待遇標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變還有違美國(guó)在一些協(xié)定中所負(fù)的國(guó)際義 務(wù)。此外，該法案將采取制裁措施的權(quán)力擴(kuò)散給除總統(tǒng)、財(cái)長(zhǎng)以外的銀行監(jiān)管 官員，也是一種不審慎的舉措。1991年底，由于布什威脅要?jiǎng)佑每偨y(tǒng)否決 權(quán)，1991年公平貿(mào)易法案被迫從產(chǎn)業(yè)保護(hù)法中剔除出去，成為一紙空 文。1 9 9 2年10月，參議院通過(guò)了含有另一版本金融服務(wù)公平貿(mào)易法案（以下簡(jiǎn)稱1 9 9 2法案）的產(chǎn)業(yè)保護(hù)法修正案，但卻在眾議院受阻，國(guó)會(huì)聯(lián) 席會(huì)議將 1992 年法案從產(chǎn)業(yè)保護(hù)法中分離出去。個(gè)中原因，除了一些眾議員認(rèn) 為1

19、992年法案授予財(cái)政部在處理對(duì)外事務(wù)上權(quán)限過(guò)大因而加以反對(duì)之外， 還有來(lái)自布什政府和聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行的反對(duì)。民主黨參議員已將金融服務(wù)公平貿(mào) 易立法作為其 1993年的首要任務(wù)之一，并努力確保國(guó)會(huì)考慮將互惠的國(guó)民待遇 作為美國(guó)銀行法的待遇標(biāo)準(zhǔn)。此外，人們普遍認(rèn)為，下一屆的克林頓政府比布 什政府更傾向于對(duì)日本采取強(qiáng)硬的貿(mào)易談判策略，因而它更愿意以貿(mào)易報(bào)復(fù)作 為實(shí)現(xiàn)貿(mào)易政策目標(biāo)的工具，從而增加了金融服務(wù)公平貿(mào)易法案獲得通過(guò)的可 能性。（三）19 9 1年外國(guó)銀行監(jiān)管強(qiáng)化法（ Foreign Bank Supervision Enhancement Act of 1991 ）出于多種利益和動(dòng)機(jī)的折中，美國(guó)

20、1991年通過(guò)了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司 改進(jìn)法 （FDIC Improvement Act） ，以加強(qiáng)對(duì)美國(guó)境內(nèi)外國(guó)銀行的監(jiān)管。其中 的第二部分（即外國(guó)銀行監(jiān)管強(qiáng)化法，以下簡(jiǎn)稱強(qiáng)化法）是為了應(yīng)對(duì) 國(guó)際商業(yè)信用銀行的倒閉及其在亞特蘭大所引發(fā)的公憤而制定的。雖然在強(qiáng)化 法通過(guò)之時(shí)，有300余家外國(guó)銀行在美國(guó)開(kāi)業(yè)，約占全美商業(yè)信貸總額的3 0%左右，但各州均無(wú)權(quán)管制外國(guó)銀行跨州的業(yè)務(wù)運(yùn)作，也缺乏監(jiān)管外國(guó)銀行 業(yè)務(wù)的專業(yè)技能。因此強(qiáng)化法授予美聯(lián)儲(chǔ)最高監(jiān)管職責(zé)，其不僅有權(quán)監(jiān)督外國(guó) 銀行的跨州業(yè)務(wù)運(yùn)作，而且也可對(duì)在各州注冊(cè)的外國(guó)銀行在美國(guó)境內(nèi)的一切業(yè) 務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。強(qiáng)化法關(guān)于加強(qiáng)外國(guó)銀行監(jiān)管的有關(guān)規(guī)定強(qiáng)調(diào)外國(guó)

21、銀行母國(guó) 監(jiān)管當(dāng)局的綜合性并表監(jiān)管和美國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)美國(guó)境內(nèi)外國(guó)銀行業(yè)務(wù)的地 域強(qiáng)化監(jiān)管必須雙管齊下。外國(guó)銀行辦事機(jī)構(gòu)。強(qiáng)化法加強(qiáng)對(duì)外國(guó)銀行監(jiān)管的主要方式是要求外國(guó)銀 行在開(kāi)設(shè)分行、代理行或代表處等辦事機(jī)構(gòu)之前需獲得美聯(lián)儲(chǔ)的許可。在強(qiáng)化 法頒布之前，大多數(shù)在美國(guó)開(kāi)業(yè)的外國(guó)銀行均由各州分別發(fā)給營(yíng)業(yè)許可，無(wú)需 聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的審查?，F(xiàn)今美聯(lián)儲(chǔ)的審查核準(zhǔn)是對(duì)各州監(jiān)管機(jī)關(guān)的補(bǔ)充，而絕非取 代貨幣監(jiān)理局或各州監(jiān)管機(jī)關(guān)的許可權(quán)。美聯(lián)儲(chǔ)若發(fā)現(xiàn)外國(guó)銀行違法操作或是 參與不安全、不穩(wěn)健的業(yè)務(wù)，有權(quán)對(duì)外國(guó)銀行進(jìn)行檢查，甚至加以關(guān)閉。美聯(lián) 儲(chǔ)必須保證外國(guó)銀行是在并表基礎(chǔ)上受其母國(guó)的全面監(jiān)管。強(qiáng)化法還對(duì)違反 國(guó)際銀行法規(guī)

22、定了刑事責(zé)任，對(duì)提供錯(cuò)誤或誤導(dǎo)性報(bào)表的外國(guó)銀行增設(shè)了 民事責(zé)任。存款保險(xiǎn)。除了監(jiān)管權(quán)力的加強(qiáng)之外，強(qiáng)化法還要求接受10萬(wàn)美元以下 零散存款賬戶的外國(guó)銀行必須為此項(xiàng)業(yè)務(wù)建立輔助機(jī)構(gòu)，并參與聯(lián)邦存款保 險(xiǎn)。該立法的本意是要限制外國(guó)銀行開(kāi)辦零散存款業(yè)務(wù)，但1991年強(qiáng)化法 在立法過(guò)程中不經(jīng)意地將限制性規(guī)定省略了。所以強(qiáng)化法的實(shí)際文義看起來(lái)像 是禁止外國(guó)銀行在其綜合營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)中開(kāi)辦非零散的、未經(jīng)存款保險(xiǎn)的存款額在 10萬(wàn)美元以下的賬戶。1 9 9 2年產(chǎn)業(yè)保護(hù)法修正案（同年10月2 8日經(jīng) 布什總統(tǒng)簽署成為法律）對(duì)上述條文作了修改，在“存款”及“存款賬戶”前 加上了“國(guó)內(nèi)零散”的限制，使其更符合立法的原

23、義。四、歐共體的外國(guó)銀行準(zhǔn)入監(jiān)管（一）1 9 7 7 年第一號(hào)銀行指令（First Directive on Banking ）1977年12月12日，歐共體通過(guò)了關(guān)于協(xié)調(diào)管制信用機(jī)構(gòu)金融業(yè)務(wù)的 法律、規(guī)章和行政措施的第一號(hào)指令。其中的主要內(nèi)容是撤除成員國(guó)之間關(guān) 于金融服務(wù)的法律壁壘，以促進(jìn)信用機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入與監(jiān)管法律的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，并對(duì)非 歐共體成員國(guó)設(shè)立統(tǒng)一的待遇標(biāo)準(zhǔn)。雖然一號(hào)指令規(guī)定一成員國(guó)銀行可自由在 另一成員國(guó)內(nèi)開(kāi)設(shè)分行，無(wú)需任何授權(quán)，但一號(hào)指令并未禁止東道國(guó)對(duì)分行的 設(shè)立施加附加條件，亦即東道國(guó)可在國(guó)民待遇基礎(chǔ)上對(duì)外國(guó)銀行開(kāi)設(shè)分行施加 附加要求。因此，在歐共體各國(guó)設(shè)立分行可能必須獲得各東道國(guó)

24、銀行監(jiān)管機(jī)關(guān) 的個(gè)別許可。一號(hào)指令還規(guī)定歐共體各國(guó)不得對(duì)非歐共體成員國(guó)銀行提供比成 員國(guó)銀行更優(yōu)惠的待遇，因而它并不反對(duì)歐共體各國(guó)對(duì)非歐共體成員國(guó)采取歧 視性或保護(hù)性措施。一號(hào)指令的另一重大缺陷在于它只規(guī)定了分行的開(kāi)辦問(wèn)題，而對(duì)子行的設(shè)立未作規(guī)定。（二）第二號(hào)銀行指令1 988年2月23日的第二號(hào)指令議案。根據(jù) 1985 年歐共體委員會(huì)內(nèi)部共同市場(chǎng)的實(shí)現(xiàn)白皮書(shū)所規(guī)定的新政 策，1988年12月23日，歐洲委員會(huì)向歐洲議會(huì)提交了關(guān)于協(xié)調(diào)管制 信用機(jī)構(gòu)金融業(yè)務(wù)的法律、規(guī)章和行政措施的第二號(hào)指令議案。該指令議案 制定了一個(gè)計(jì)劃，表示允許歐共體銀行在歐共體任一國(guó)家開(kāi)設(shè)分行或子行，且 只受其母國(guó)的授權(quán)和

25、監(jiān)管。母國(guó)銀行在東道國(guó)所允許從事的業(yè)務(wù)活動(dòng)在二號(hào)指 令議案的附錄中均已詳細(xì)列明。母國(guó)監(jiān)管原則也是歐共體成員國(guó)監(jiān)管規(guī)則最低 限度協(xié)調(diào)的一項(xiàng)要求，歐共體各成員國(guó)希望以此來(lái)確保銀行業(yè)的穩(wěn)健性及保障 消費(fèi)者的利益。在歐共體銀行看來(lái)，1992年計(jì)劃和二號(hào)指令分別從概括和具體兩個(gè)方 面釋放了跨國(guó)銀行放松監(jiān)管的強(qiáng)大動(dòng)力。即予最低限度協(xié)調(diào)和相互許可原則上 的單一市場(chǎng)化將促使成員國(guó)參與“競(jìng)爭(zhēng)性的規(guī)則制定” （competitive rulemaking） 。具體到銀行業(yè)，成員國(guó)將感受到壓力，從而盡量放松管制標(biāo)準(zhǔn)以 達(dá)到歐共體最大自由化的目標(biāo)。為了使本國(guó)銀行與其它歐共體國(guó)家銀行在同一 基礎(chǔ)上展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)（因?yàn)楦鶕?jù)二號(hào)

26、指令，東道國(guó)不能禁止或管制歐共體其它成員 國(guó)銀行的進(jìn)入），同時(shí)也為了幫助東道國(guó)國(guó)內(nèi)銀行拓展域外業(yè)務(wù)，歐共體決定 以母國(guó)監(jiān)管原則取代先前更為傳統(tǒng)的東道國(guó)對(duì)外國(guó)銀行的地域監(jiān)管原則，以促 進(jìn)歐共體金融市場(chǎng)的自由化。雖然1992年計(jì)劃有促使歐共體內(nèi)部市場(chǎng)自由化的作用，但二號(hào)指令關(guān) 于第三國(guó)銀行準(zhǔn)入的問(wèn)題卻引起了關(guān)注，尤其是美國(guó)方面的關(guān)注，因?yàn)榉菤W共 體國(guó)家銀行進(jìn)入歐洲市場(chǎng)將受到更為嚴(yán)格的限制。為了解決這一困惑，二號(hào)指 令將相互許可的優(yōu)惠擴(kuò)及非歐共體成員國(guó)銀行的子行，因而這些經(jīng)過(guò)授權(quán)的子 行亦可如歐共體銀行一般在其它歐共體成員國(guó)內(nèi)開(kāi)設(shè)分支機(jī)構(gòu)。但是為了建立 上述子行，非歐共體成員國(guó)必須滿足對(duì)等互惠的條件

27、，二號(hào)指令第7條第（5）項(xiàng)明確規(guī)定：“歐共體委員會(huì)必須審查歐共體信用機(jī)構(gòu)是否享有互惠待 遇，尤其應(yīng)以互惠標(biāo)準(zhǔn)來(lái)考量第三國(guó)信用機(jī)構(gòu)在歐共體內(nèi)設(shè)立子行，并購(gòu)歐共 體信貸機(jī)構(gòu)的問(wèn)題?！倍?hào)指令第7條第（6）項(xiàng)還規(guī)定，如果委員會(huì)發(fā)現(xiàn)互 惠待遇未得到落實(shí)，它有權(quán)暫停第三國(guó)銀行準(zhǔn)入歐共體的申請(qǐng)。如果該第三國(guó) 銀行向某成員國(guó)申請(qǐng)市場(chǎng)準(zhǔn)入，該成員國(guó)必須即時(shí)與歐共體展開(kāi)磋商，并通知 其它歐共體成員國(guó)，等待歐共體作出最終決定，即“直到歐共體所有信用機(jī)構(gòu) 均享有該國(guó)即予的互惠待遇為止”，方可批準(zhǔn)第三國(guó)銀行的市場(chǎng)準(zhǔn)入申請(qǐng)。一號(hào)指令議案所提供互惠要求是不明確的，它所給予的可以是一般的互惠 待遇，也可能是更為嚴(yán)格的互惠待

28、遇方式一一鏡像互惠。給予鏡像互惠待遇的 可能性使美國(guó)銀行業(yè)者感到不安，因?yàn)槊绹?guó)對(duì)本國(guó)及外國(guó)銀行的監(jiān)管比歐共體 的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格。因此對(duì)準(zhǔn)入申請(qǐng)進(jìn)行嚴(yán)密的互惠待遇審查將使歐共體有 權(quán)限制美國(guó)銀行在歐共體的業(yè)務(wù)，從而將美國(guó)銀行置于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)，甚至可以用 來(lái)禁止美國(guó)銀行準(zhǔn)入歐共體市場(chǎng)。盡管歐洲委員會(huì)有言在先，聲稱二號(hào)指令議案所確定的互惠標(biāo)準(zhǔn)不會(huì)用以 向貿(mào)易伙伴施壓以獲得大量減讓利益，但美國(guó)銀行業(yè)者仍然對(duì)這一議案進(jìn)行了 大肆批評(píng)。美國(guó)銀行家抱怨二號(hào)指令議案的規(guī)定過(guò)于含糊，以至于無(wú)法保護(hù)已 成立的非歐共體銀行的既得權(quán)益，并且它并沒(méi)有賦予非歐共體銀行獨(dú)立于歐共 體成員國(guó)法律的開(kāi)設(shè)子行的權(quán)利。1 9 8 9年12月15日二號(hào)指令修正案。為了應(yīng)對(duì)上述批評(píng)，歐洲委員 會(huì)對(duì)二號(hào)指令作了修繕。修正案明確了互惠