征地制度改革：實地調(diào)查與改革建議.doc

1、征地制度改革：實地調(diào)查與改革建議征地制度改革：實地調(diào)查與改革建議一、公共目的的界定大多數(shù)國家都規(guī)定國家征用土地的權(quán)力僅限于公共目的需要。進行這種限制的理由，是國家不應(yīng)該使用其強大的土地特權(quán)從某些私人手中征用土地來為另一些私人謀取利益，而是應(yīng)該僅在惠及全社會的公共目的之下才動用這一土地特權(quán)。一般說來，關(guān)于國家強制征地的法律有三種方式來定義公共目的：（1）國家只能因公共目的而征地的一般原則；（2）列出可以定義為公共目的的具體公共用途；（3）兩者結(jié)合使用。一般原則方式只說明征用的土地必須用于公共用途這一原則，這種方法給與國家行政機構(gòu)極大的自由裁量權(quán)，也給與國家司法機構(gòu)極大的法律解釋權(quán)，它可以確定某種

2、特定用途是否符合公共需要的性質(zhì)。列舉法明確規(guī)定只能對如學校、公路和政府辦公樓等公共目的征用土地。一般說來，與一般原則法相比，列舉法極大地限制了行政和司法部門的自由裁量權(quán)。列舉可以是排他性列舉或包容性列舉。排他性列舉是列舉出所有公共目的，在此之外國家不得行使其征地權(quán)力。而包容性列舉則是把列出的公共目的和一般原則結(jié)合使用，如果征地目的屬于這一或符合這一一般原則，國家便可以征地。中國目前使用的是一般原則方法，規(guī)定國家可因公共利益征地，但沒有規(guī)定因公眾利益征地的范圍憲法規(guī)定國家有權(quán)因公共利益需要進行征地。1998年土地管理法重申了憲法的這一規(guī)定，但沒有界定哪些用途屬于公共利益。該法的實施細也沒有對之給

3、予詳細說明。這樣，國家機關(guān)在處理哪些情況屬于公共利益這個問題上擁有完全的自由裁量權(quán)。中國現(xiàn)行的征地法律制度還規(guī)定，除少許例外，所有非農(nóng)用地都必須使用國有土地。如果計劃農(nóng)轉(zhuǎn)非的土地屬農(nóng)村集體所有，則必須通過一定程序先把所有權(quán)轉(zhuǎn)為國有，即征地。在這種征地制度下，國家不僅可以因公共利益征用農(nóng)民的土地，而且還可以征用土地用于其他所有非公共用途。因為現(xiàn)有的法律制度禁止將集體所有的土地直接轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)的商業(yè)用途，任何用于商業(yè)用途的農(nóng)地必須經(jīng)過國家征地將農(nóng)地轉(zhuǎn)為國家所有。由于對公共利益的需要沒有明確的定義，再加上國家在土地農(nóng)轉(zhuǎn)非上的壟斷地位，使國家的征地中有很大一部分是因營利性的商業(yè)目的征地。這也是我們最近在

4、實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的實際情況。在我們走訪的17村子中，共有34起土地征用，其中18起是用于房地產(chǎn)、加油站、采石場和工業(yè)設(shè)施等商業(yè)用途。在剩余的16起總的說來屬于公共用途的征地中，很多是同時具有商業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)的雙重用途.例如，安徽省的一個村子中有10畝土地于1997年被征來建設(shè)學校。學校建成后，該學校又將一部分建筑物作為店鋪出租給許多商店的老板，每32平方米的店鋪每月收取100多元租金。中國土地征用制度改革的第一步，就是要將國家征用土地的權(quán)力有效地限制在具體的公共利益上。在這種體制下，至關(guān)重要的是，國家必須繼續(xù)嚴格制定嚴格的法律和切實實施法律，從而確保土地農(nóng)轉(zhuǎn)非符合政府的土地利用規(guī)劃和防止農(nóng)地過

5、于流失。從中國的執(zhí)法實際和中國的大陸法系傳統(tǒng)來看，最好的方法是在政策和法律中明確具體地列出可以動用征地權(quán)力的公共利益.盡管這樣的列舉幾乎包括所有可能的公共利益，但肯定還會有一些例外。因此，列舉應(yīng)該是包容性列舉，而不應(yīng)該是排他性列舉，同時規(guī)定任何具體列舉之外的土地征用必須由國務(wù)院批準。二、征地補償中國當前的土地征用制度，存在兩個不同但互有聯(lián)系的補償問題。一是征地的補償標準，二是作為土地所有者的集體與擁有30年土地使用權(quán)的農(nóng)戶之間如何分配土地補償費。對這兩個問題的探討不僅適用于國家征地的情況，而且也適用于目前在一些地區(qū)試點的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。1.補償費。大多數(shù)國家的征地法律都對補償水平做了象公平的

6、市場價或公正補償這類寬泛的定義。在大多數(shù)市場經(jīng)濟國家中，公正補償定義為買賣雙方愿意接受的價格。在中國的香港特別行政區(qū)，補償標準為財產(chǎn)征收當日被征用財產(chǎn)的公開市場價.根據(jù)香港土地管理署的規(guī)定，確定被征用財產(chǎn)的公開市場價值的基礎(chǔ)是征地當日同一地區(qū)同類財產(chǎn)的市場交易證據(jù)。評估過程包括比較被征用的財產(chǎn)和同類財產(chǎn)的市場交易價，并且要根據(jù)如位置、環(huán)境、建筑狀況（以及建筑所在土地的其他因素）交易日期等各種因素進行必要的調(diào)整。重要的是，許多國家規(guī)定，政府不僅要向土地所有者給予補償，而且還必須向承租人給予補償。例如，在英國，土地所有者、承租人和土地占有者都能獲得補償。補償費要么是通過征地機構(gòu)和所有利益方之間的協(xié)

7、商談判來確定，要么是由土地法庭來確定。加拿大明確規(guī)定要向承租人給予補償。政府根據(jù)以下因素確定對承租人的補償：（1）租賃期限以及租約上剩余的年數(shù)；（2）有無續(xù)租權(quán)或續(xù)租的預期；（3）承租人對土地的投入。同樣，在美國，法庭允許持有額外價值租約（即征地時這塊土地的市場租金高于承租人實際付出的租金）的承租人按比例享有補償費。如果在中國引入美國的這一法律思路，那么，就可以將土地使用者視為持有30年免租期合同的承租人（或者更確切地說，是將農(nóng)民視為不用償付租金的30年土地用益物權(quán)的持有者）：因此，由使用者持有的額外價值將是30年土地權(quán)利的全部市場價值。中國是依據(jù)法定標準來確定補償金額的。當前的補償標準依據(jù)1

8、998年土地管理法中的規(guī)定。該法規(guī)定，征用的耕地補償費包括：（1）土地補償；（2）對青苗和地上附著物的補償；（3）安置補助。其中，土地補償費標準是被征用耕地前三年內(nèi)年平均產(chǎn)值的6至10倍。根據(jù)大多數(shù)國家采用的征地補償基本原則來判斷，土地管理法規(guī)定的現(xiàn)有法定補償標準明顯不足。在這三類補償中，青苗補償和安置補助都是對農(nóng)民在土地上的投入（如作物和住房）的補償，與土地本身的價值關(guān)聯(lián)不大；只有土地補償才是對農(nóng)民失去土地的補償。即便按目前法律規(guī)定的最高比例補償，農(nóng)村集體對土地的所有權(quán)和農(nóng)民的30年使用權(quán)僅僅值10年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量。這顯然是不公平的。如果考慮到這些法定的征地補償標準也適用于非公共目的的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非

9、，那就更象是巧取豪奪?，F(xiàn)行法律授權(quán)地方土地管理部門按法定標準對農(nóng)民給予補償，但同時又允許它們以市場價格出讓土地使用權(quán)。這就既方便也刺激地方政府通過土地征用和土地使用權(quán)出讓來謀取私利，因為它可以壓低給予農(nóng)民的征地補償，同時又把土地使用權(quán)拍賣給出價最高的土地開發(fā)商。比如，根據(jù)安徽省自己公布的資料，阜陽市在20_3年1-6月國有土地出讓中，通過拍賣出讓的土地價格為每畝30.57萬元，通過掛牌出讓的土地價格為每畝16.33萬元見安徽省國有土地使用權(quán)出讓概覽，中國國土資報，20_3年8月12日。但是，我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當?shù)卦谡鞯貢r對農(nóng)民的最高補償為每畝23000元。在一個村子中，農(nóng)民抱怨說政府以7000

10、0元/畝的價格賣了他們的地，卻只給他們23000元/畝的補償費用。他們說，政府什么也沒失去就獲得了大筆的收入，而他們卻不得不被迫放棄土地，到頭來才獲得一少部分收入。其他研究人員的實地調(diào)查也表明地方政府通過低買高賣來從制度中獲利。在云南省東北部的一個村子中，850畝的土地被國家征用并將使用權(quán)以15萬元/畝的價格出售給投資商。最終付給村集體的補償費僅為28000元/畝，其中農(nóng)民獲得的僅有9000-10000元/畝，大約是土地權(quán)出售價格的6郭曉林：中國征地和農(nóng)村糾紛中國季刊（20_1年）第422頁。增加國家在征地用于公共目的時支付給農(nóng)民的補償費有三種途徑。第一種是繼續(xù)執(zhí)行法定的補償標準，但是提高目前

11、土地管理法中規(guī)定的補償水平。第二是普遍采取公平市場價的方法。第三種也是我們建議采取的方法，即補償以公平市場價為基準，同時規(guī)定最低補償標準，即定下限不定上限。在這種方法下，公平的市場價標準適用于土地權(quán)利的市場價可以確定的地方，如城市郊區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，但在公平市場價難以確定的地方，補償不得低于最低補償標準。2.補償?shù)姆峙?。補償?shù)姆峙涫侵袊赜械膯栴}。我們的實地調(diào)查顯示，有關(guān)征地補償分配的現(xiàn)行法規(guī)和實踐的結(jié)果，是征地補償費大多被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和集體組織拿走，失地農(nóng)民獲得的補償只有很少一部分甚至沒有。鄉(xiāng)村干部采用的一個非常典型的方法，是保留大部分或所有的土地補償費，然后在村中進行土地大調(diào)整，讓失地的損失由

12、村中所有農(nóng)戶承擔。另一種方法是將補償費在村中平均分配然后進行土地大調(diào)整。顯然，第二種方法比第一種方法可取。但是，在這兩種情況之下，村中所有農(nóng)民的土地使用權(quán)的穩(wěn)定性都會因大調(diào)整而遭到破壞。依據(jù)農(nóng)村土地承包法和相關(guān)政策，這種調(diào)整是不合法的。在安徽、海南和廣西進行的實地調(diào)查中，我們向土地被征用（17個村中國共產(chǎn)黨有34例土地征用事件）的村中的農(nóng)民詢問土地補償費的分配方法、土地補償分配后是否進行土地調(diào)整、如果進行了是哪一類土地調(diào)整。在17個村中，我們發(fā)現(xiàn)總共5組不同的土地補償費分配方法和因征地而實行的土地調(diào)整。對這些實地調(diào)查結(jié)果的分析p 有幾點值得注意。第一，在所有34起征地中，我們沒有發(fā)現(xiàn)一起在征地

13、后進行土地小調(diào)整的事例。這表明，通過小調(diào)整來解決由于征地導致的人地矛盾并不切實可行；如果允許征地后進行土地調(diào)整，那么必然是嚴重破壞土地權(quán)利穩(wěn)定的大調(diào)整，這反過來又嚴重危害農(nóng)村法制建設(shè)和全村農(nóng)民土地權(quán)利的穩(wěn)定。第二，有不少的村采取將土地補償費直接分配給失地農(nóng)戶且不進行土地調(diào)整的辦法。實際上，一些村子已經(jīng)開始改善其征地補償?shù)姆峙滢k法，用將土地補償費分配給失地農(nóng)戶且不進行土地調(diào)整的辦法來代替將土地補償費平均分配隨后進行大調(diào)整的辦法。綜合實地調(diào)查的結(jié)果，這種改進的辦法會受到歡迎，或者至少將被越來越多的村接受。第三，將征地的土地補償費分配給失地農(nóng)戶，似乎是穩(wěn)定土地承包關(guān)系的一個重要因素。在征地后將土地補

14、償費分配給失地農(nóng)戶的所有12次征地中，沒有一例在征地后進行土地調(diào)整。相反，將土地補償費平均分配給村中的所有農(nóng)戶或由村集體保留的事例中，全村范圍內(nèi)的大調(diào)整卻很有可能發(fā)生。農(nóng)村土地承包法明確禁止大調(diào)整并將非法土地調(diào)整列為對農(nóng)民土地承包權(quán)的一種侵犯。實地調(diào)查結(jié)果有力地說明，將所有或大部分土地補償費分配給受征地影響的農(nóng)戶，不僅會補償這些農(nóng)戶的損失，而且還有助于加強所有農(nóng)民土地使用權(quán)的穩(wěn)定（12例采用這一補償方法的征地中，無一例進行過土地調(diào)整）。盡管1998年土地管理法實施細則中規(guī)定國家要將土地補償費交給集體，但是卻沒有對國家將這些土地補償費下發(fā)到集體后，集體如何對其進行處理做過任何規(guī)定。征地制度改革應(yīng)

15、該填補這一空缺，明確要求集體將所有或大部分土地補償費分配到受征地影響的農(nóng)戶手中。要保證按照以上所述的比率將補償費支付到農(nóng)戶手中，必須有一些保障措施。一種保障措施將土地補償費不直接交給集體，而是交給通過契約建立的中介監(jiān)督機構(gòu)。這需要指定一個政府機構(gòu)或國家銀行負責從國家或土地開發(fā)商那里收取補償費，并從集體土地所有者和受征地影響的農(nóng)戶手中收取所有相關(guān)文書。土地易手之后，這一中介監(jiān)督機構(gòu)將負責以一次付清方式或按年支付的方式將補償費直接下發(fā)到受征地影響的農(nóng)戶手中。三、征地程序法制體系比較健全的國家大多對國家征地有一套程序來限制國家的權(quán)力和保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。這些有效的程序規(guī)范簡單說來

16、就是要保證農(nóng)民在征地過程中有：（1）知情權(quán)；（2）參與權(quán)；（3）上訴權(quán)。中國現(xiàn)有的土地征用法在這三個方面做得很不充分。RDI的實地調(diào)查強有力地表明，征地過程中沒有農(nóng)民的參與，既帶來農(nóng)民的失望，也為集體干部濫用職權(quán)提供了機會。在17個發(fā)生過34次征地的村中，從未有過就征地目的或補償標準征求村民意見的事情。在多數(shù)情況下，農(nóng)民只是簡單告知哪些地塊要被征用，目的是什么，他們能得多少補償。這種告知都是口頭的，而不是書面的。而且，由于征地事件本身和補償標準都是單方面強加給農(nóng)民的，這種口頭告知實際上只是一種要求農(nóng)民在一定時間范圍內(nèi)做好征地準備的最后通牒，沒有任何讓農(nóng)民參與征地過程的意義。在那些做出口頭通知的地方，通知的內(nèi)容中一般包括補償?shù)姆N類和每種補償?shù)慕痤~。但是，大多數(shù)農(nóng)民告訴我們，他們實際上根本不知道政府的征地補償實際上究竟是多少。在17個村中，只有安徽的兩個村把包括補償標準的政府征地公告張貼在村辦公室里供農(nóng)民查看。這種程序上的不足也使地方官員和集體干部有機會通過征地來最大限度地實現(xiàn)他們的經(jīng)濟利益。在訪談中，大多數(shù)農(nóng)民都表示，他們完全不知道政府給集體的補償是多少，政府補償中又有多大比例是分給村民或分給失地的農(nóng)戶。在海南的一個村，集體干部在1998年的一次興建地方農(nóng)貿(mào)市場的征地中對農(nóng)民講，補償僅為每畝600元，令人難以置信。在海南的