基于規(guī)劃單元的郵政服務設施標準體_省略_考_以長沙市郵政設施

1、基于規(guī)劃單元的郵政服務設施標準體系的思考以長沙市郵政設施專項規(guī)劃為例劉悠蔣建湘【摘要】郵政營業(yè)網(wǎng)點是保障公民享受法律賦予的通信權利的重要基礎設施,在長沙市郵政專項規(guī)劃的編制中,為提高規(guī)劃的科學性,使其既滿足國家標準,又具備地方性特性,更具可操作性,特開展了郵政設施的配置和建設標準研究。本文基于建設資源節(jié)約和環(huán)境友好的“兩型”社會大背景和長沙郵政建設的實際特點,提出了與長沙規(guī)劃管理單元和密度分區(qū)高度結合郵政服務設施架構與配置方案?！娟P鍵詞】構架體系;配置標準;長沙1.引言郵政是保障國民經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的基礎事業(yè),不論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家,郵政對于組織、企業(yè)和個人都是一種最基本的通信手段。郵政承擔著

2、傳遞國家政令、公文,溝通各級人民政府和人民群眾之間聯(lián)系的歷史重任。郵政代表政府向全體公民提供郵政普遍服務,履行政府的公共服務義務,其提供的郵政普遍服務是不以盈利為目的,而是為了獲得最大的社會效益。郵政設施是屬于能源、給排水、交通、郵電通信、環(huán)保、防災六大城市基礎設施。也屬于城市黃線管理范疇,需要規(guī)劃予以先期預留。至目前為至,我國發(fā)布的涉及到郵政設施設置的規(guī)范標準有郵政普遍服務標準(2009年、城市郵電支局所工程設計暫行技術規(guī)定(1990年、通信工程項目建設用地指標(2005年對郵政普遍類設施的等級體系與場地設置提出了具體的劃分方法,但城市郵電支局所工程設計暫行技術規(guī)定(YDJ61-90中根據(jù)業(yè)

3、務量預測來進行設施服務半徑確定的做法實際操作難度較大。原郵電部制定了城市郵政局所設置的標準,業(yè)務收入的標準已經(jīng)不適應目前郵政發(fā)展的需要。因此,各地方需要根據(jù)當?shù)貙嶋H情況提出服務半徑和服務人口指標,并出臺相應地方行業(yè)管理規(guī)定保障公共基礎設施的正常實施。2.對郵政服務設施標準體系的思考2.1 當前郵政服務設施標準體系比較分析2.1.1 郵政網(wǎng)點構架體系我國傳統(tǒng)的郵政營業(yè)網(wǎng)點的體系架構是“郵政支局郵政所”二級架構,根據(jù)郵政業(yè)務收入與業(yè)務處理量劃分為一、二、三等支局與一、二、三等營業(yè)所。(表1由于受電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等信息技術改革的影響,以信函為傳統(tǒng)業(yè)務的郵政普遍業(yè)務受到巨大沖擊,原有按業(yè)務量來劃分網(wǎng)點等

4、級的方式已不適應當今郵政發(fā)展趨勢,各地多從業(yè)務發(fā)展需求、行政管理制度等角度來考慮,并適當引入郵政分局、中心支局、一般支局等概念整體構建網(wǎng)點體系。表1 郵政網(wǎng)點分級標準 備注:表格來源于城市郵電支局所工程設計暫行技術規(guī)定(YDJ61-90如廈門市,郵政局所網(wǎng)點共分分局、中心支局、支局、所四個等級,與現(xiàn)有行政管理體制基本對應。分局與城市分區(qū)相對應,基本上一個分區(qū)設置一個分局;中心支局與街道相對應,每個街道設置兩個中心支局;支局和所與社區(qū)相對應,基本上一個社區(qū)設置一個支局或所。而徐州市郵政網(wǎng)點等級體系為分局、支局、所三個等級,與規(guī)劃空間結構和行政管理體制相銜接。分局對應徐州市總規(guī)中的“兩心五組團”五

5、個城市組團;支局、營業(yè)所與社區(qū)對應。從上述城市的郵政網(wǎng)點體系構架可以看出,強化原有的體系構架是由于多年來的行政體制改革,街道、社區(qū)的普遍推行有關,這種以行政區(qū)劃構建的體系結構清晰合理,也便于郵政內部業(yè)務管理。與社區(qū)組織的融合,一方面可使郵政服務更貼近群眾生活,方便群眾;另一方面可確定建設的協(xié)調主體,更有利于郵政網(wǎng)點的建設實施,同時這種構架模式也存在局限發(fā)展的一些共性問題。共性問題一:行政區(qū)劃面積差異大徐州市老城區(qū)建設用地面積最大為67.81平方公里,壩山片區(qū)面積較小的為20.63公頃; 廈門市本島用地范圍最小為147.39平方公里,同安區(qū)用地范圍最大為690.83平方公里。如以行政區(qū)劃作為配置

6、導向,當城市規(guī)模增長后,與行政分區(qū)對應的分局管轄半徑過大而影響郵政運轉效率。共性問題二:未與城市規(guī)劃管理充分銜接目前,各地郵政設施專項規(guī)劃在體系構建時,主要從行政區(qū)劃管理層級和功能配置兩個方面著手,在等級劃分時未與城市規(guī)劃、建設、管理銜接,在后期規(guī)劃實施操作層面,尤其對于帶郵件處理功能的設施用地會出現(xiàn)無法按指定要求落實的情況。2.1.2 郵政網(wǎng)點配置標準共性問題三:現(xiàn)有配置標準不能適應城市差異化發(fā)展需求國家郵政普遍服務標準(2009年中對于國內不同級別的城市分別提出了郵政營業(yè)網(wǎng)點的設置條件與區(qū)間標準,但用統(tǒng)一標準對不同發(fā)展水平的城市地區(qū)進行資源配置并不適應,傳統(tǒng)的規(guī)劃標準不能體現(xiàn)不斷發(fā)展的差異

7、化需求,也不能適應市場經(jīng)濟下的多元化供應趨勢。廈門市郵政營業(yè)所結合社區(qū)設置,由于城市空間有不同的主導功能與開發(fā)強度,那么人口集聚程度也會存在高低不同,同一的配置標準勢必影響網(wǎng)點的整體服務水平。表2 廈門郵政網(wǎng)點設置標準體系 備注:表格數(shù)據(jù)來源于郵政網(wǎng)點設置標準探討。表3 徐州市郵政網(wǎng)點等級標準體系 網(wǎng)點等級 業(yè)務功能 服務半徑(米服務人口 (萬人 建筑面積 (平方米 用地面積 (平方米 郵政分局 函件、包裹、特快、匯票、郵儲、國際業(yè)務、集郵、報刊、盲人讀物、代辦、投遞、管理、 3040 40005000 45005600 郵政一等支局 函件、包裹、特快、匯票、郵儲、國際業(yè)務、集郵、報刊、盲人讀

8、物、代辦、投遞10002000 1020 16001700 19002100 郵政二等支局 函件、包裹、特快、匯票、盲人讀物、郵儲、國際業(yè)務、集郵、代辦8001500510 13001500 15001800 郵政一等所 函件、包裹、特快、匯票、盲人讀物、郵儲、國際業(yè)務、代辦、50080013 260280 郵政二等所 函件、包裹、特快、匯票、盲人讀物、代辦 500米以下 0.51 220250 備注:表格數(shù)據(jù)來源于徐州市郵政設施專項規(guī)劃共性問題四:老的建設標準不能適應未來規(guī)劃需求對于郵政設施建設標準涉及規(guī)范有:通信工程項目建設用地指標(建標(1995358號和城市郵電支局所工程設計暫行技術規(guī)

9、定(YDJ61-90。我們從徐州市與廈門市郵政體系標準可以看出,營業(yè)網(wǎng)點都沒有做用地控制要求,僅做了場地控制要求。徐州市網(wǎng)點設施建設標準略高于行業(yè)要求,廈門市則大大低于行業(yè)要求。這是由于兩項標準均為20世紀90年代郵電合營時期頒布,部分指標和內容已經(jīng)不太適合現(xiàn)有郵政設施的需求,且規(guī)范標準往往帶有普適性、行業(yè)內部性特點。表4 郵政局所占地面積標準 表5 郵政局所建筑面積標準 備注:表格來源通信工程項目建設用地指標(建標(1995358號和城市郵電支局所工程設計暫行技術規(guī)定(YDJ61-902.2 對長沙郵政營業(yè)網(wǎng)點設施規(guī)劃的思考2.2.1 現(xiàn)狀郵政服務設施分析目前長沙市郵政服務設施除存在郵政設施

10、共性問題外,還有一些特性問題值得我們思考與研究。特性問題一:網(wǎng)點布局滯后于城市發(fā)展長沙市都市區(qū)內營業(yè)網(wǎng)點空間分布不均,在繁華地帶1稠密、邊緣地帶和城近郊區(qū)稀疏,老城區(qū)郵政局所布局密集、新建區(qū)域局所缺乏,郵政局所建設嚴重滯后于城市化發(fā)展。由于長沙市郵政發(fā)展長期處于無序狀態(tài),沒有任何設施專項規(guī)劃與相關設施用地研究對其網(wǎng)點設施空間布局做規(guī)劃引導,這就造成郵政設施建設嚴重落后城市空間拓展速度,且在上層次規(guī)劃中沒有強制性控制要求,出現(xiàn)了城市新城區(qū)建設后無法增加郵政網(wǎng)點設施用地的情況。圖1 長沙都市區(qū)現(xiàn)狀營業(yè)網(wǎng)點半徑分析圖特性問題二:行政區(qū)劃范圍內郵政網(wǎng)點管理混亂長沙市現(xiàn)狀郵政營業(yè)網(wǎng)點構架體系為區(qū)局支局所

11、的三級傳統(tǒng)組織結構,市局是郵件的主要處理場所,主要負責長沙市的郵件、信函、報刊的集散分揀任務,區(qū)局僅有簡單的分揀功能。市局、區(qū)局有行政管理功能,主要負責行政區(qū)劃范圍內支局、營業(yè)所等,支局不具備傳統(tǒng)意義上的行政管理功能,與一般的營業(yè)網(wǎng)點業(yè)務功能相同,實際情況是形成了“郵政區(qū)局郵政所”的獨特架構。且由于多年的行政區(qū)劃制度的改革,各區(qū)局網(wǎng)點的管理范圍已打破現(xiàn)有的行政管轄界線,如長沙縣、望城縣局管理下多處郵政網(wǎng)點在空間上處于市內五區(qū)范圍內,造成郵政管理與郵件集散的極大不便。特性問題三:總體服務水平略低于國內其他城市長沙市營業(yè)所總體數(shù)量與服務水平對比國內主要先進城市郵政服務設施情況,可以看出,長沙中心城

12、區(qū)郵政局所平均服務水平基本達到國家規(guī)定省會城市要求,但與上海、北京、廣州等發(fā)達城市相比,仍然存在較大差距。至2020年,長沙市都市區(qū)規(guī)劃人口規(guī)模780萬,用地規(guī)模為780平方公里,各類基礎設施需提高配置水平以滿足巨大城市發(fā)展規(guī)模的發(fā)展需求。表6 長沙與國內城市主要郵政服務水平一覽表上海北京廣州武漢南京杭州長沙郵政業(yè)務主要指標郵政業(yè)務量(億元 47.48 37.79 13.17 7.04 7.51 5.08 4.1 人均用郵量(元256 231 135 79 129 64 62.5郵政設施郵政局、所(個 571 785 289 304 192 269 227 郵政信筒信箱(個3778 3808

13、1421 805 810 668 771 郵政服務水平中心城區(qū)郵政局所平均服務半徑(千米0.67 0.94 1.43 1.45 1.79 2.66 1.48 市域郵政局所平均服務半徑(千米1.882.58 2.86 2.943.284.44 4.07 中心城區(qū)局所平均服務人口(萬人3.23 2.03 2.41 2.99 3.88 2.66 3.81 市域郵政局所平均服務人口(萬人2.86 2.05 2.64 2.83.03 2.62 3.10 中心城區(qū)局所密度系數(shù)0.46 0.42 0.25 0.23 0.16 0.21 0.19 市域局所密度系數(shù)0.17 0.15 0.12 0.12 0.1

14、0 0.07 0.08備注:國內其他城市數(shù)據(jù)為2007年,長沙數(shù)據(jù)為2011年,長沙中心城區(qū)采用內五區(qū)范圍特性問題四:投遞場所大多為租用長沙市五區(qū)內有投遞部20處。建筑面積幾十至幾百平米不等,是郵件集散場最基礎的場所,部分包含郵遞員辦公休息的場所,是郵政服務水平的最終體現(xiàn)。而目前除了車站路投遞部和榮灣路投遞等少數(shù)幾個投遞部是與郵政(局所結合設置,其余的基本均租用小區(qū)用房或門面。因場所零時租用,所以大部分投遞場所條件相對簡陋,投遞員缺少休息場所,且郵車進出和郵件安全不能得到很好保證。2.2.2 建立適應用于長沙發(fā)展的郵政設施標準體系通過對郵政網(wǎng)點設施標準體系共性、特性問題的思考與總結,我們認為構

15、建適應長沙發(fā)展的郵政標準體系迫在眉睫。啟示一:應該填補郵政設施專項規(guī)劃的空缺;啟示二:打破與現(xiàn)有行政區(qū)劃高度關聯(lián)的體系構架模式,從區(qū)域規(guī)劃管理層面構建網(wǎng)格化體系,并將郵政設施網(wǎng)點體系配置要求納入長沙市總規(guī)、分規(guī)、控規(guī)中,一方面能使城市規(guī)劃內的基礎設施、公共服務設施體系趨于完善,一方面能有效控制設施用地,便于規(guī)劃實施;啟示三:淡化支局,并適當強化分局,增加投遞等處理功能,形成“郵政區(qū)局郵政所”的獨特架構,對現(xiàn)有郵政服務設施進行用地梳理與整合,一方面有力解決行政區(qū)劃面積差異大的問題,一方面緩解了中心城區(qū)用地緊張,寸土寸金的高昂地價不允許設置較多數(shù)量的郵政支局的局面,且簡化組織層級也有利于提高生產(chǎn)效

16、率;啟示四:建立科學合理的標準配置方法,既適應城市空間分類建設差異化發(fā)展要求,也能滿足未來城市居民對設施的服務需求。3.長沙郵政服務設施標準體系的思路和策略針對現(xiàn)狀長沙市郵政服務設施滯后于城市的發(fā)展和用地緊張的現(xiàn)狀情況,基于與城市規(guī)劃緊密結合和集約節(jié)約用地的思路,長沙郵政設施標準的重點考慮以下幾點策略:3.1 與規(guī)劃編制管理體系相銜接在長沙市城市總體規(guī)劃20032020(2011修改中,都市區(qū)根據(jù)行政區(qū)劃、功能組團、地理分界劃分為18個分區(qū),分區(qū)在城市規(guī)劃編制體系中是處于城市總體規(guī)劃和控規(guī)規(guī)劃之間的中間層次,作為承上起下的總規(guī)分解與控規(guī)宏觀調控的重要中間過程,分區(qū)范圍內人口規(guī)模多為4080萬,

17、建設用地在4080平方公里。之后為了規(guī)劃管理需要,分區(qū)下綜合社區(qū)界線、學區(qū)界線、城市主干道和功能分區(qū)等劃定了規(guī)劃綜合管理單元,河西重點區(qū)域人口規(guī)模多為515萬,河東重點區(qū)域人口規(guī)模多為2030萬,最終形成都市區(qū)-城市分區(qū)-規(guī)劃管理單元三級層次結構。長沙市規(guī)劃分區(qū)管理單元的劃定,最主要的目的是解決追求控規(guī)全覆蓋而導致控規(guī)基礎設施深度不夠的問題,作為控規(guī)調整論證時進行設施規(guī)模論證的研究范圍。此外,以分區(qū)管理單元建立的規(guī)劃管理信息平臺,在總體規(guī)劃指導下陸續(xù)編制的對各類規(guī)劃進行整合,能有效反饋人口、用地、公共服務設施、基礎設施、城市設計等各類規(guī)劃信息。 圖2 長沙市分區(qū)管理單元劃分示意圖備注:圖紙來源

18、于長沙市規(guī)劃綜合管理單元及密度分區(qū)研究通過充分銜接城市分區(qū)管理單元規(guī)劃層級體系,建立在城市分區(qū)范圍內設置郵政分區(qū),在管理單元范圍內設置郵政營業(yè)所,其設施配置標準規(guī)模與城市規(guī)劃范疇內的規(guī)模充分對接,并根據(jù)分區(qū)管理單元的主導屬性適當調整郵政網(wǎng)點設置水平,能夠最大程度修正郵政設施配置標準。那么基于城市分區(qū)規(guī)劃構建的郵政設施用地與控制要求也能有效反饋于總規(guī)、相關規(guī)劃中,通過總規(guī)從上至下來對郵政設施進行規(guī)劃預留控制。3.2 結合人口密度分區(qū)分級配置長沙市容積率管理技術規(guī)定對于都市區(qū)內城市連綿建設區(qū)域的開發(fā)強度控制提出了開發(fā)強度控制的總體思路和控制策略,將都市區(qū)內分為強度一區(qū)、強度二區(qū)、強度三區(qū)三種控制地

19、區(qū)。在具體的規(guī)劃布點時,通過測算得出各類強度分區(qū)內平均人口密度,確定與規(guī)劃密度分區(qū)對應的服務半徑,中心區(qū)、高強度開發(fā)區(qū)、城鄉(xiāng)結合地區(qū)三類用地內網(wǎng)點半徑依次變大,這種建設強度與人口密度疊加的配置方法,符合郵政營業(yè)網(wǎng)點的基本需求,有利于網(wǎng)點應最大限度地接近用戶,盡可能方便群眾用郵。 圖3 容積率控制強度分區(qū)圖備注:圖片來源于長沙市容積率管理規(guī)定研究表7 郵政營業(yè)網(wǎng)點設計參考值 城市人口密度(萬人/平方公里服務半徑(千米 城市人口密度 (萬人/平方公里 服務半徑(千米大于2.50.5 0.51.0 0.811 2.02.50.510.6 0.10.5 1.012 1.52.00.610.7 0.05

20、0.1 2.013 1.01.5 0.710.8 備注:表格數(shù)據(jù)來源于城市規(guī)劃相關知識3.3總量預測郵政網(wǎng)點總數(shù)通過與規(guī)劃城市人口、規(guī)劃城市建設用地、業(yè)務總量預測等相匹配的總量控制。通過多種方式預測規(guī)劃年所需要的郵政營業(yè)網(wǎng)點的總量,作為控制依據(jù)。有利于區(qū)域統(tǒng)籌,建立與城市人口與建設用地規(guī)模發(fā)展速度的良性互動,有利于郵政基礎設施配置標準的優(yōu)化作用。3.4 分類控制長沙市郵政基礎設施的空間控制分為獨立控制用地型和點位控制建筑面積型。獨立控制用地型指對郵件處理場所、郵政分局等的用地原則上進行單獨控制;點位控制建筑面積型指對一般郵政所等的用地原則上控制位置和建筑面積。通過對現(xiàn)狀郵政局所的用地進行回收與

21、整合,由當?shù)卣⒔y(tǒng)一的郵政設施用地控制與場所建筑面積控制的手段。4.基于分區(qū)規(guī)劃的長沙市郵政營業(yè)網(wǎng)點設施配置標準4.1網(wǎng)點體系和布局規(guī)劃長沙市郵政設施專項規(guī)劃中考慮增加分局的概念,分局是綜合考慮行政區(qū)、服務人口半徑和長沙規(guī)劃管理的分區(qū)等因素進行設置的,在都市區(qū)內形成“市郵政局郵政分局郵政所”的三級局所體系,其中長沙市郵政局在業(yè)務功能方面與其它分局屬于平行關系,只在行政管理是郵政分局的上級管理部門。郵政分局遵循“集約用地、復合用地”原則,形成集行政管理、郵件處理、營業(yè)、投遞等功能于一體的綜合體。分局有獨立占地要求,用地面積比傳統(tǒng)意義上的郵政支局要大,但總體數(shù)量要少。表8 長沙市郵政營業(yè)網(wǎng)點體

22、系構架示意網(wǎng)點等級對應規(guī)劃管理范圍業(yè)務功能服務半徑(米服務人口(萬人市郵政局對應長沙市域范圍營業(yè)(函件、包裹、特快、匯票、國際業(yè)務、儲蓄、報刊批銷、盲人讀物、集郵、代辦類業(yè)務、投遞、郵件分發(fā)封裝、管理/ 1000郵政分局對應長沙都市區(qū)18個分區(qū)管理范圍營業(yè)(函件、包裹、特快、匯票、國際業(yè)務、儲蓄、報刊批銷、盲人讀物、集郵、代辦類業(yè)務、郵件分發(fā)封裝、投遞30005000 2040郵政所單個網(wǎng)點對應服務半徑用地范圍營業(yè)(函件、包裹、特快、匯票、國際業(yè)務、代辦類業(yè)務6001000 25長沙市郵政網(wǎng)點規(guī)劃一般分三個步驟:第一步按城市分區(qū)單元范圍將用地劃分為18個郵政分局界線,再分別根據(jù)分局范圍內城市人

23、口規(guī)模與用地范圍設置郵政分局,一般2040萬人設置一個郵政分局,服務半徑大概在35公里;第二步通過郵政網(wǎng)點預測結果與局所比設定,確定各分區(qū)郵政網(wǎng)點宏觀總量;第三步在分局范圍內參考長沙市控規(guī)劃分居住社區(qū)界線,通過單元用地內人口密度,按25萬人的服務水平,6001000米的服務半徑設置郵政所,并對郵政預測結果進行校核,將服務半徑重疊網(wǎng)點進行適當刪減,最終確定郵政網(wǎng)點數(shù)量。4.2分區(qū)分級配置標準根據(jù)長沙市郵政設施現(xiàn)狀配置情況,參考其他城市的郵政局所配置標準,結合長沙市規(guī)劃綜合管理單元及密度分區(qū)研究的相關內容,都市區(qū)范圍內又分為城市中心分區(qū)、高強度開發(fā)區(qū)、城鄉(xiāng)結合地區(qū)(如圖3三種類別對應郵政局所服務水平,郵政所根據(jù)服務覆蓋范圍內人口總數(shù)來確定三個等級。表9 長沙市郵政體系構架與營業(yè)網(wǎng)點服務水平分級表 4.3 配置標準規(guī)劃指引對于需獨立占地的郵政基礎設施,長沙市郵政設施專項規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃,應控制具體用地,并給出用地的控制指標。郵政分區(qū)所需的土地,應由市人民政府予以行政劃撥。對于僅點位控制、保證建筑面積的郵政基礎設施,在專項規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃應落實到所屬地塊,并注明建筑規(guī)