城市規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的作用

1、城市規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的作用    【作 者】張衛(wèi)寧/劉燕/李保峰 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式與一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的發(fā)展階段、發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)體制密切相關(guān)。而城市是國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中心，國(guó)家和地方的“九五”計(jì)劃及2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要的實(shí)施，必然依托城市并以城市為中心。 由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，必將深刻地影響我國(guó)城市發(fā)展。在改革開(kāi)放已進(jìn)行了將近20年的今天，外延粗放的增長(zhǎng)模式顯然已不適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的需要，如不及時(shí)轉(zhuǎn)變，將成為制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的主要障礙。粗放型經(jīng)濟(jì)的一大特征是只注重產(chǎn)量和產(chǎn)值的增長(zhǎng)，為此需不斷追加投

2、入，上新項(xiàng)目、建新企業(yè)、鋪新攤子，使城市的生產(chǎn)性用地比重畸形上升，其他生活設(shè)施用地、尤其是交通和綠化用地嚴(yán)重不足，從而引發(fā)城市職能失衡，最終導(dǎo)致我國(guó)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大跨度錯(cuò)位。粗放型經(jīng)濟(jì)的另一特征是只追求直接經(jīng)濟(jì)利益，忽視社會(huì)進(jìn)步和環(huán)境與資源保護(hù)的要求，容易滋生短期行為。使城市基礎(chǔ)設(shè)施“欠帳”累累，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境之間的失衡。粗放型經(jīng)濟(jì)的最大弊端在于對(duì)資源配置的不合理和對(duì)資源利用的低效率。而城市規(guī)劃是城市建設(shè)與發(fā)展的藍(lán)圖，是建設(shè)和管理城市的重要手段和依據(jù)?？茖W(xué)合理的城市規(guī)劃可以產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益。據(jù)統(tǒng)計(jì)：1995年我國(guó)不同等級(jí)的聚居區(qū)每人所占用的土地?cái)?shù)量分別是：村莊人均1

3、54平方米、集鎮(zhèn)164平方米、建制鎮(zhèn)129 平方米、設(shè)市城市58平方米，居住在設(shè)市城市里的人，每人實(shí)際占有的生存空間只及農(nóng)村的三分之一多一點(diǎn)。而城市所創(chuàng)造的產(chǎn)值和利稅分別占全國(guó)的77%左右，即城市以不到1%的國(guó)土面積， 給國(guó)家?guī)?lái)了大于四分之三的財(cái)富。之所以能做到這一點(diǎn)，城市規(guī)劃扮演著關(guān)鍵的角色。因?yàn)橛辛顺鞘幸?guī)劃，才使我們的城市保持了最基本的生產(chǎn)和生活秩序，才使得我們有限的土地資源發(fā)揮出最大的效用。所以，從某種程度上講，城市規(guī)劃是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的大問(wèn)題。因?yàn)槌鞘胁攀菄?guó)民經(jīng)濟(jì)的主體，而城市規(guī)劃則是保證這一主體正常運(yùn)行的極其有效的調(diào)控手段，城市規(guī)劃是指導(dǎo)城市合理發(fā)展，建設(shè)和管理城市的重要依據(jù)和手段

4、，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，其根本在于“四個(gè)效益”，即：投入產(chǎn)出效益、結(jié)構(gòu)優(yōu)化效益、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和科技進(jìn)步效益。而只有加強(qiáng)城市規(guī)劃工作，才能促進(jìn)這“四個(gè)效益”的實(shí)現(xiàn)。 我國(guó)是相對(duì)資源短缺的人口大國(guó)，目前人均礦產(chǎn)、耕地、淡水和森林資源，分別只有世界平均水平的1/2、1/3、1/4和1/7，而資源的有效利用率卻很低。 我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的單位產(chǎn)值能耗是發(fā)達(dá)國(guó)家的34倍，能源平均利用率只有30%。 城市用地是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的載體，可是長(zhǎng)期以來(lái)，各管理部門(mén)與經(jīng)濟(jì)單位由于忽視對(duì)土地作為生產(chǎn)要素的應(yīng)有關(guān)注，并未注重提高土地的經(jīng)濟(jì)效益。據(jù)統(tǒng)計(jì)（表1 ）：1993年北京、上海的人均GDP大約分別是漢城

5、的1/4、香港的1/11、東京的1/62，而地均GDP大約分別是后者的1/14、1/53、1/115。這就不僅是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異所決定的，更主要是因?qū)ν恋氐拇址沤?jīng)營(yíng)造成的。如：前幾年，在招商引資和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，違反城市規(guī)劃的基本原則，不履行城市規(guī)劃的法定手續(xù)，全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量達(dá)上萬(wàn)個(gè)，規(guī)劃占地15000平方公里， 相當(dāng)于當(dāng)年城鎮(zhèn)建設(shè)用地的總和。事實(shí)上很多項(xiàng)目的“開(kāi)發(fā)”只著眼于“圈地”，導(dǎo)致土地開(kāi)發(fā)中的顯性浪費(fèi)；從而造成國(guó)有土地資源的流失。國(guó)內(nèi)外城市發(fā)展的歷史說(shuō)明，科學(xué)的城市規(guī)劃是城市資源最大的節(jié)約，無(wú)規(guī)劃和低水平的規(guī)劃是造成城市資源浪費(fèi)的主要原因之一。例如珠江三角洲地區(qū)某高

6、速發(fā)展的城市由于缺乏高水平的統(tǒng)一規(guī)劃和嚴(yán)格管理，導(dǎo)致在不到2500平方公里的市域內(nèi)建設(shè)了300個(gè)水廠， 城區(qū)內(nèi)近幾年批租未建的土地幾乎已占建成區(qū)的50%。再如北京雖有高水平的規(guī)劃，但由于有效的依法管理被破壞，從1992年下半年至1994年底，北京的土地批租合同金額為106億元， 可實(shí)際政府土地收益僅25億元，造成城市不可再生資源的重大損失。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，資源的產(chǎn)生和利用，絕非單純地依賴(lài)于城市發(fā)展的自然狀態(tài)，而是有賴(lài)于城市規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展的精心策劃和對(duì)城市資源的培育與發(fā)掘。因?yàn)槌鞘幸?guī)劃的核心是土地利用，同時(shí)，城市規(guī)劃又是政府強(qiáng)化政府宏觀管理職能，對(duì)各種資源要素從宏觀上進(jìn)行引導(dǎo)和限制的重要手段。珍惜用

7、地、合理用地、保護(hù)耕地，這是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，也是城市規(guī)劃這門(mén)學(xué)科最基本的原則和自始至終追求的目標(biāo)。有數(shù)據(jù)表明，在“八五”期間，雖然我國(guó)處于國(guó)民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)期，但是由于城市規(guī)劃的嚴(yán)格控制和具體指導(dǎo)，將近43%的城市人均用地減少了14.3M2，城市規(guī)劃對(duì)節(jié)約用地的貢獻(xiàn)可見(jiàn)一斑。因此，只有通過(guò)對(duì)城市的合理規(guī)劃，才能實(shí)現(xiàn)土地資源及地上各類(lèi)建筑和各種設(shè)施的合理配置，使每一寸土地發(fā)揮出最大的效用，從而最大限度地提高土地的投入產(chǎn)出效率。 我國(guó)城市土地的產(chǎn)出效率低下，除土地開(kāi)發(fā)中的顯性浪費(fèi)，還有土地配置中的隱性浪費(fèi)。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城市土地供給實(shí)行無(wú)償、無(wú)期限的行政劃撥制，加上城市規(guī)劃意識(shí)的淡

8、薄，致使城市土地配置呈現(xiàn)一種雜亂無(wú)序的狀態(tài)。表現(xiàn)為：第二產(chǎn)業(yè)用地比重過(guò)高，而第三產(chǎn)業(yè)用地比重不足；不同性質(zhì)用地互相混雜、形成干擾；城市中心區(qū)的土地并未按土地價(jià)值規(guī)律予以配置，結(jié)果是許多“小、散、虧”的工業(yè)企業(yè)或是“大而全”的機(jī)關(guān)大院，占據(jù)著城市中心區(qū)的黃金地段，使土地的潛在價(jià)值被人為地禁錮在高墻之內(nèi)、廠房之下。以1994年的上海中心區(qū)為例：其工廠倉(cāng)儲(chǔ)占地為24.8%，而商業(yè)金融占地只有12.2%，兩者的經(jīng)濟(jì)效益卻有天壤之別，這無(wú)異于每年任一座金礦白白流入了黃浦江里。另外，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中長(zhǎng)期存在產(chǎn)業(yè)同構(gòu)嚴(yán)重和產(chǎn)業(yè)梯度不明，致使不少項(xiàng)目低水平重復(fù)建設(shè)，形不成產(chǎn)業(yè)特色和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。因此，結(jié)構(gòu)調(diào)整已成為

9、迫在眉睫的任務(wù)，而城市規(guī)劃可根據(jù)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，通過(guò)城市用地結(jié)構(gòu)的規(guī)劃，使土地趨向最優(yōu)化配置，從而實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化效益。如：北京近幾年在城市規(guī)劃中提出“退二進(jìn)三”（即城區(qū)用地退出二產(chǎn)、改辦三產(chǎn)）和“退三進(jìn)四”（即工業(yè)企業(yè)退出三環(huán)之內(nèi)、進(jìn)駐四環(huán)之外）的戰(zhàn)略，取得了良好的實(shí)效。將原北京一輕系統(tǒng)的22家效益不好的工業(yè)企業(yè)從三環(huán)內(nèi)遷出，不僅使原有污染問(wèn)題得到解決，同時(shí)獲得可開(kāi)發(fā)價(jià)值為68億元的土地66hm2，可開(kāi)發(fā)建成商品房260萬(wàn)平方米，市價(jià)達(dá)120億元，可獲純利40億元；原有企業(yè)職工1.5萬(wàn)人，履行后原地可提供工作崗位2.6萬(wàn)個(gè)，凈增1.1萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)?？梢?jiàn)，按照城市規(guī)劃的要求，從結(jié)構(gòu)優(yōu)化角度進(jìn)行

10、土地配置與調(diào)整，就可以做到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與環(huán)境效益的三統(tǒng)一，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，城市規(guī)劃所面對(duì)的不僅僅是土地配置的經(jīng)濟(jì)效益問(wèn)題，而是對(duì)各種城市資源配置的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益進(jìn)行協(xié)調(diào)的綜合安排，并力求達(dá)到公平、合理和高效率。城市規(guī)劃是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家對(duì)城市發(fā)展實(shí)行宏觀調(diào)整的重要依據(jù)和手段，是一種國(guó)家行為、政府行為，代表全民的利益。因此城市規(guī)劃是指導(dǎo)城市合理發(fā)展、建設(shè)和管理城市的重要依據(jù)和手段。 改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市化進(jìn)程空前加速，而城市化的過(guò)程不僅是農(nóng)村人口變?yōu)槌鞘腥丝诘倪^(guò)程，更是土地等自然資源和社會(huì)資源的利用從粗放型向集約型的進(jìn)化過(guò)程，是生產(chǎn)方式和

11、社會(huì)生活從粗放型向集約型轉(zhuǎn)化的社會(huì)過(guò)程。而按照目前城市化發(fā)展的趨勢(shì)，到2010年我國(guó)城市化的水平可望增至47.5%，而小城市則首當(dāng)其沖。但小城市的過(guò)度過(guò)快增長(zhǎng)，對(duì)本已矛盾尖銳的土地問(wèn)題產(chǎn)生巨大壓力。從經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)考察，發(fā)展小城市恰恰是一種最不經(jīng)濟(jì)的行為。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)效益與城市規(guī)模密切相關(guān)，而大多數(shù)小城市則達(dá)不到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的“門(mén)欄”。據(jù)統(tǒng)計(jì)：以城市的地均GDP值來(lái)看，小城市的地均GDP只有中等城市的1/4左右，中等城市、大城市、特大城市、超大城市四個(gè)層級(jí)之間，其地均GDP 基本保持“下一層級(jí)為上一層級(jí)的1/2”這個(gè)規(guī)律。而城市規(guī)劃的目標(biāo)是通過(guò)提供城市空間發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)城市的健康、快速、持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)

12、而實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等綜合目標(biāo)。因此，必須依靠城市規(guī)劃，在城市發(fā)展中實(shí)行“優(yōu)先”戰(zhàn)略，創(chuàng)造條件，集聚有限的財(cái)力物力，在一定地域優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)較好的小城市，使之盡快達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的“門(mén)欄”，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)極，以避免分散投資、多頭建設(shè)。如：江蘇昆山、張家港、廣東順德、中山等城市，就是依靠合理的城市規(guī)劃，抓住機(jī)遇，使投資環(huán)境不斷改善，提高了競(jìng)爭(zhēng)地位，才取得成功。同時(shí)，嚴(yán)格規(guī)劃管理，建成一批上規(guī)模的功能小區(qū)工業(yè)、商貿(mào)、居住、文教，避免見(jiàn)縫插針，天女散花，引導(dǎo)要素集中、形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。    城市規(guī)劃是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展宏觀調(diào)控的一種手段，其特征是通過(guò)對(duì)

13、資源、生產(chǎn)要素的投入和收入的分配來(lái)控制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、速度和效率。即通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體城市的各種資源（尤其是土地資源）的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、序列和收益來(lái)控制（城市）經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程。當(dāng)然，作為調(diào)控手段的城市規(guī)劃，既有宏觀的一面，又有中觀、微觀的一面。城市規(guī)劃通過(guò)建立城市建設(shè)目標(biāo)、意圖、戰(zhàn)略、原則和政策（如規(guī)劃指標(biāo)的調(diào)整、用地性質(zhì)的兼容、鼓勵(lì)措施的采取、規(guī)劃信息的發(fā)布和反饋等）將城市建設(shè)的參與者導(dǎo)入城市整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的代表者所預(yù)期的軌道。一旦城市建設(shè)偏離所預(yù)設(shè)的軌道，城市規(guī)劃將會(huì)運(yùn)用法律所賦予的各種手段進(jìn)行干預(yù)，對(duì)城市建設(shè)進(jìn)行定性、定量、定位和定時(shí)的控制，使城市建設(shè)活動(dòng)盡可能回到所預(yù)設(shè)的軌道上來(lái)。城市是經(jīng)濟(jì)中心，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，必將深刻地影響城市的發(fā)展。在推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變中，只有發(fā)揮城市規(guī)劃的作用，才能促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。表11993年中外城市人口與土地產(chǎn)出效率比較 城區(qū)面積 市區(qū)人口 城市GDP