財政支出項目績效目標管理操作

1、財政支出項目績效目標管理操作指南1 引言1.1 背景2009年 6月 22日，財政部發(fā)布了財政支出績效評價管理暫行辦法 （財 預 200976 號）（以下簡稱辦法）。財政支出績效評價自此有了統(tǒng)一的部門規(guī) 章。辦法第 13條規(guī)定: “績效目標應(yīng)編入部門年度預算”。第 14條第 4款規(guī) 定：“績效目標應(yīng)當包括衡量或評估每一項目活動的相關(guān)產(chǎn)出、服務(wù)水平和結(jié)果 的考核指標”。辦法同時指出，各地可據(jù)此辦法制定切合本地實際的管理 辦法和實施細則。為此，海南省財政廳在總結(jié)目前預算項目目標管理存在的問題和開展項目 績效評價試點工作的基礎(chǔ)上， 深化項目績效目標管理， 力求進一步優(yōu)化公共資源 配置，提升財政資金使

2、用效益。通過與有關(guān)研究機構(gòu)的合作，并經(jīng)過反復研究、 論證，吸收各方意見，形成了財政支出項目績效目標管理操作指南 （以下簡 稱指南）。1.2 目的本指南旨在向全省各級政府部門和項目管理人員開展財政支出項目績效 目標管理提供具體操作指導， 從而幫助他們更好地理解、 管理和實施項目及其目 標，并為事后績效評價提供依據(jù)。1.3 內(nèi)容本指南包括 4 章內(nèi)容。第 1 章是引言，主要說明指南編寫的背景、 目的、內(nèi)容及其使用。第 2 章是績效目標的基本概念，主要介紹本指南涉及 的定義、原則、示例等。第 3 章是項目績效目標的設(shè)定，主要闡述項目績效框架 （項目績效目標表）的設(shè)計與開發(fā)步驟。1.4 使用本指南適用

3、于辦法中涉及的財政性資金安排的支出項目（以下簡稱 項目）。本指南的使用者包括各級財政部門及其他政府部門中負責項目管理、 財務(wù)管理的人員、 參與財政支出項目績效評價的評價人員、 咨詢專家及其他相關(guān) 人員。2 項目績效目標的基本概念2.1 績效目標的定義指以客觀的、可測量的績效指標來表示的項目績效水平，包括用量化的標準、數(shù) 值或比率表示的使用財政資金達到的產(chǎn)出和效果。2.2 績效目標設(shè)立的原則（1）指向明確。績效目標要符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、部門職能及事業(yè) 發(fā)展規(guī)劃，并與相應(yīng)的財政支出范圍、方向、效果緊密相關(guān)。（2）具體細化?？冃繕藨?yīng)當從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時效等方面進行細化， 盡量進行定量表

4、述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分級分檔形式表述。（3）合理可行。制定績效目標要經(jīng)過科學預測和調(diào)查研究，目標要符合客觀 實際。2.3 目標的層級體系目標一般包括使命、戰(zhàn)略目標和績效目標三個層次，如圖 2-1 所示。使命：接近于“天職”，“追求一種活動或?qū)崿F(xiàn)一種職責的內(nèi)心召喚”，組織肩負 的歷史責任或力求實現(xiàn)的終極目標。戰(zhàn)略目標 : 組織的職能或長期目標?？冃繕?: 具體項目 （或計劃）的產(chǎn)出和效果。圖2-1目標的層級體系戰(zhàn)略目標戰(zhàn)略目標戰(zhàn)略目標績效目標績效目標績效目標績效目標績效目標績效目標績效目標績效目標績效目標績效目標績效目標績效目標圖2-2以某交通部門為例，解釋目標體系圖2-2

5、某交通部門的目標體系遵循“公眾福利、經(jīng)濟穩(wěn)定增長、國家安全、資源保護 和有效理用”的既定國策，創(chuàng)議相關(guān)政策和項目并實施 有效管理，以最低成本提供安全、高效、便捷的交通更安全的交通更便捷的交通全 球 化 鏈 接環(huán)境指導卓 越 的 管 理戰(zhàn)略目標1更安全的交通績效目標：高速公路交通事故死亡率降低到億分之一商業(yè)航空運輸重大事故率降低到百萬分之0.1鐵路運輸事故和意外中斷率降低到16.14市內(nèi)交通安全事故死亡率降低到億分之0.488管道運輸總事故數(shù)降低到每年 307次2.4績效目標與績效評價指標的關(guān)系績效評價指標是衡量績效目標實現(xiàn)程度的考核工具，績效目標是用指標表示的項目的計劃績效水平。二者關(guān)系如表

6、2-1所示：表2-1某交通部門2002年績效水平展示成效指標1999200020012002實際值2002目標咼速路交通事故死亡率/億1.551.531.511.501.40商業(yè)航空運輸事故率/百萬0.510.370.370.260.38鐵路運輸事故率/百萬3.894.224.133.564.00市內(nèi)交通事故死亡率/億0.530.500.480.490.49有害物質(zhì)運輸重大事故數(shù)540565515189523績效評價指標的確定應(yīng)當遵循以下原則：（1）相關(guān)性原則。績效評價指標應(yīng)當與績效目標有直接的聯(lián)系，能夠正確反映目標的實現(xiàn)程度。（2）重要性原則。應(yīng)當優(yōu)先使用最具部門（單位）或行業(yè)代表性、最能反

7、映評價要求的核心指標。3）系統(tǒng)性原則?？冃гu價指標的設(shè)置應(yīng)當將定量指標與定性指標相結(jié)合，系統(tǒng)反映財政支出所產(chǎn)生的社會效益、經(jīng)濟效益和可持續(xù)影響等。（4）經(jīng)濟性原則?？冃гu價指標設(shè)計應(yīng)當通俗易懂、簡便易行，數(shù)據(jù)的獲得 應(yīng)當考慮現(xiàn)實條件和可操作性，符合成本效益原則。2.5 項目的邏輯模型財政支出項目的設(shè)計都應(yīng)使用邏輯模型。項目邏輯模型是一種理解從投入到結(jié)果之間的因果關(guān)系的有效工具。項目邏輯模型包括投入、活動、產(chǎn)出、成效、影響 5 個 關(guān)鍵要素。其背后的邏輯是：對一個項目投入一定的資源，以便其開展必要的活動；至 少有一些活動會獲得一些產(chǎn)出，比如產(chǎn)品和服務(wù)；通過使用這些產(chǎn)出應(yīng)該會帶來某種變 化。投入（

8、 Inputs ）：指用于項目實施的各種資源，包括人力、資金、實物、時間和 專業(yè)技能等資源。活動（ Activities ）：我們所做的。指為實現(xiàn)項目目標而調(diào)動和使用各種資源的 各項行動和工作，活動可以使用動詞來表述（開展、建設(shè)、協(xié)助、交付等） 。 產(chǎn)出（ Outputs ）：我們所生產(chǎn)的。指通過實施各項活動而產(chǎn)生的產(chǎn)品和服務(wù)，是 有形的，可計算的。比如為 50個人提供了醫(yī)療服務(wù)，培訓了 100 名小學教師， 修建了 100 公里公路。成效（Outcomes）：我們?yōu)楹巫?。指通過使用項目的產(chǎn)出而帶來的短期或中期的 直接效果，成效能夠被增加、減少、增強、改善或維持。比如新修公路使通行時 間縮短，

9、提高了運輸效率。設(shè)定清晰的成效對于設(shè)計和構(gòu)建結(jié)果導向的監(jiān)測與評價體系至關(guān)重要， 成效不能 直接考核， 它必須轉(zhuǎn)化為一組關(guān)鍵指標， 這些指標能夠提供關(guān)于成效是否得以實 現(xiàn)的信息。影響（ Impacts ）：指由成效累積導致的長期的或全面的變化，類似于戰(zhàn)略目標。比如運輸效率提高降低了運輸成本 （成效），從而促進了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展（影響） 圖2-3以某培訓項目為例，解釋項目邏輯模型。圖2-3項目的邏輯模型-以某培訓項目為例1.資金1.培訓1.服務(wù)時數(shù)1.技能提升1.培訓者在5年2.人員2.教育2.完成課程2.態(tài)度改變內(nèi)比那些沒有3.物料供應(yīng)3.咨詢服務(wù)的參加者人3.新的就業(yè)接受培訓的人數(shù)機會掙得更多2

10、.接受培訓的人的生活水平高于控制組3項目績效目標的設(shè)定3.1項目績效框架項目績效框架是項目績效目標管理和開展績效評價的核心。績效框架包括評價內(nèi)容、績效評價指標、基準數(shù)據(jù)、績效目標等（見表 3-1 ）。表3-1項目績效框架評價內(nèi)容績效指標基準數(shù)據(jù)績效目標產(chǎn)出指標1 :指標2：成效指標1:指標2：效率指標1:指標2：績效框架中的概念解釋如下:評價內(nèi)容：根據(jù)績效的內(nèi)涵確立的項目績效考核的三個維度，即：產(chǎn)出、成效 和效率。績效指標：定量或定性的因素或變量，是用來衡量成果、反映變化的手段；這 里，評價指標是用來回答評價內(nèi)容的一種工具，一項評價內(nèi)容可能包括多個評 價指標?；鶞蕯?shù)據(jù)：用來衡量一一我們現(xiàn)在處于

11、什么情況？績效目標：在一定的時間期限內(nèi)在某一指標上可實現(xiàn)的可以計量的變化。項目管理人員要根據(jù)不同項目特點開發(fā)合適的績效框架，設(shè)計個性化的評價指標以體現(xiàn)不同項目的特點。3.2項目績效目標確定步驟項目績效目標確定步驟包括設(shè)計項目邏輯模型、設(shè)計評價指標、收集基準數(shù)據(jù)、確 定具體目標等。其流程如圖3-1 o圖3-1項目績效目標確定流程設(shè)計項目邏輯模型設(shè)計項目邏輯模型通過設(shè)計項目邏輯模型（附表1）,可以使我們區(qū)分并明確項目的產(chǎn)出與成效，并為具體目標的設(shè)定提供依據(jù)。表3-2以上海蘇州河治理項目為例，說明項目邏輯模型的設(shè) 計方法。表3-2上海蘇州河治理項目邏輯模型投入資金、土地、人力資源、設(shè)備活動成立蘇州河

12、綜合整治建設(shè)有限公司、 項目監(jiān)理、建污水收集管道和污水處理廠、開展水資源管理、征地拆遷產(chǎn)出第一部分蘇州河6條支流上的污水截流、虹口港和楊浦港的污水截流、建成石洞口污水處理廠第二部分木瀆港和6條支流建閘控制工程、綜合調(diào)水工程、虹口港水系整治工程、底泥疏浚、曝氣復氧第三部分完成糞便和垃圾碼頭搬遷、完成防汛墻改建成效改善水質(zhì)、改善衛(wèi)生條件、改進污水污物處理方法改進、防洪能力提高、市民對環(huán)境的滿意度提高影響提升上海大都市形象；帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、投資加大；沿岸地區(qū)治安環(huán)境改善；居 民環(huán)保意識的提高322開發(fā)績效指標產(chǎn)出指標反映項目實施提供的產(chǎn)品或服務(wù)。成效指標反映項目產(chǎn)出或活動帶來的結(jié)果。效率指標是指通過獲

13、取、使用和管理資源以實現(xiàn)項目結(jié)果或產(chǎn)出的經(jīng)濟性。例如，對于某促進就業(yè)培訓項目而言，參與培訓人數(shù)是一個產(chǎn)出指標，反映項目提 供服務(wù)的情況；參與人員就業(yè)率是一個成效指標，反映實施項目的結(jié)果；參與者人均成 本是一個效率指標，反映服務(wù)提供的經(jīng)濟性。收集基準數(shù)據(jù)設(shè)定項目績效目標要以初始狀態(tài)的描述和考核開始，找出“我們今天是什么樣 的？ ”?；鶞蕯?shù)據(jù)可以是過去三年的平均值、以前某年度的數(shù)值、平均趨勢、類似項目的先進水平、行業(yè)標準、經(jīng)驗標準等。324確定績效目標就是為改善績效進行規(guī)劃。確定的績效目標既要具有挑戰(zhàn)性，又要切合實際。表3-4展示了某教育項目開發(fā)績效框架的最后一個步驟：確定績效目標。表3-4績效框

14、架樣本成效評價指標基準數(shù)據(jù)具體目標學前教育的覆蓋面擴大學前班招收城市適齡兒 童的比例1999年城市兒童接受 學前教育的比例為 75%2006年城市兒童接受 學前教育的比例達到85%學前班招收農(nóng)村適齡兒 童的比例2000年農(nóng)村兒童接受 學前教育的比例為 40%2006 年農(nóng)村兒童接 受學前教育的比例達到 60%小學教育的成績提高六年級學生在標準化的 數(shù)學和自然科學考試中 得到70分或以上成績 的人數(shù)比例2002年在數(shù)學和自然 科學考試中取得 70分 及以上成績的學生比例分別達到47%和 50%2006 年在數(shù)學和自 然科學考試取得 70分 及以上成績的學生比例 分別達到80%和70%六年級學生在標準化的 數(shù)學和自然科學考試中 成績高于基準數(shù)