寧洱地震災(zāi)害鄉(xiāng)村民房重建研究

1、寧洱地震災(zāi)害鄉(xiāng)村民房重建研究     本文作者:齊文華 吳 瓊 蘇桂武 龔 強 馬方毅 王若嘉 陳征山 單位：中國地震局地質(zhì)研究所 國土資源部信息中心 云南省地震局 寧洱縣地震局 引言2007年6月3日，云南省寧洱縣境內(nèi)發(fā)生MS6.4地震。地震發(fā)生4個月后，筆者對地震災(zāi)區(qū)進行了為期20多天的實地考察和家戶訪談，并結(jié)合對相關(guān)文獻和救災(zāi)檔案資料的綜合分析，以寧洱鎮(zhèn)民政村為典型實例，系統(tǒng)地闡述了該次地震災(zāi)害中農(nóng)村民房恢復(fù)重建的模式。恢復(fù)重建工作是地震災(zāi)害發(fā)生后抗震救災(zāi)工作的重要組成部分或階段，同時也是下一輪防震減災(zāi)工作的開始(Carter，1992)?；謴?fù)重建

2、工作不僅直接關(guān)系到是否可以及時有效地消除地震造成的不良影響，使災(zāi)民盡早恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活，而且還可對未來可能再次發(fā)生的地震災(zāi)害起到防御作用，因此地震恢復(fù)重建工作歷來受各級政府和社會各界的高度重視。建設(shè)部于1994年11月10日頒布的建設(shè)工程抗御地震災(zāi)害管理規(guī)定(人民網(wǎng)，2011)和1997年12月29日通過的中華人民共和國防震減災(zāi)法(中華人民共和國中央人民政府門戶網(wǎng)，2005)均將震后恢復(fù)重建作為重要的一章寫入章程，并對震后重建的相關(guān)事項作了明確規(guī)定;2008年6月4日通過的汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例(國務(wù)院辦公廳，2008)從過渡性安置、調(diào)查評估、恢復(fù)重建規(guī)劃、恢復(fù)重建實施、資金籌集與政策扶持

3、、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等方面做了更為詳細的規(guī)定。這些法律法規(guī)作為指導(dǎo)性方針為震后恢復(fù)重建工作構(gòu)建了可行的法律框架，為震后恢復(fù)重建的實施提供了法律依據(jù)和保障。但是，與地震監(jiān)測預(yù)報、地震災(zāi)害預(yù)防和地震災(zāi)害緊急救援相比，震后恢復(fù)重建領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究較落后。盡管如此，已有一些學(xué)者從不同側(cè)面或角度對這一問題進行了討論。在國外，Come-rio(1998)在研究城市災(zāi)后重建時的政策制定時認為政府和保險企業(yè)都應(yīng)該在災(zāi)后恢復(fù)重建中起更重要的作用;Tamura等(2003)對阪神地震后民眾的情緒、經(jīng)濟和居住恢復(fù)的情況作了調(diào)研，認為地震災(zāi)害后災(zāi)民居所的毀壞程度直接決定了該戶恢復(fù)重建的困難程度，因此也影響災(zāi)民的災(zāi)后情緒

4、等。國內(nèi)，羅時瑋和謝宜庭(1999)以臺灣1999年9月21日集集大地震后一個農(nóng)村小區(qū)自發(fā)組織的恢復(fù)重建為案例，探討了小區(qū)參與重建的模式和機制;王靜愛等(2006)提出了用災(zāi)后恢復(fù)能力指數(shù)作為評價區(qū)域尺度災(zāi)后響應(yīng)能力的指標，并構(gòu)建了災(zāi)后恢復(fù)能力的綜合評價模型;鄒其嘉等(1997)、于山等(2003)對1976年唐山大地震災(zāi)害的恢復(fù)重建情況和經(jīng)驗進行了調(diào)查和總結(jié);賈燕(2006)通過研究多次地震災(zāi)害的恢復(fù)重建案例，討論并分析了我國以往地震災(zāi)害恢復(fù)重建的若干經(jīng)驗。汶川地震后，許多專家指出震后恢復(fù)重建是一個復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程(徐玖平，盧毅，2008;陳國階，2008)，而且其包含的內(nèi)容也越來越豐富

5、。徐玖平和盧毅(2008)通過總結(jié)國內(nèi)外12個重大地震震后恢復(fù)重建過程中存在的問題，提出了包括災(zāi)后重建全過程集成管理和災(zāi)后重建保障體系構(gòu)建兩個方面的地震災(zāi)后重建綜合集成模式，并以汶川地震為例專門討論了震后重建工程工期的影響因素(徐玖平，孫彩玉，2008)和社區(qū)文化重建模式的統(tǒng)籌優(yōu)選(徐玖平，劉高福，2009);葉耀先(2008)結(jié)合汶川震后的實際情況和唐山地震恢復(fù)重建經(jīng)驗系統(tǒng)提出可持續(xù)重建理論;幸宇(2011)通過分析都江堰市城鎮(zhèn)住房重建過程，總結(jié)了該市12種城鎮(zhèn)住房重建模式。總體而言，目前自然災(zāi)害特別是地震災(zāi)害中的恢復(fù)重建研究尚缺乏系統(tǒng)性，恢復(fù)重建研究的理論和方法論體系的構(gòu)建需要大量更深層次

6、的具體工作。本文在前人工作的基礎(chǔ)上，以寧洱鎮(zhèn)民政村為例，對2007年6月3日云南省寧洱縣6.4級地震災(zāi)害(簡稱寧洱6.4級地震災(zāi)害，下同)的農(nóng)村民房恢復(fù)重建的模式進行總結(jié)和初步分析，以期為地震災(zāi)害恢復(fù)重建研究的不斷發(fā)展提供部分案例分析資料，同時也為今后的地震災(zāi)后恢復(fù)重建工作，分析總結(jié)一些有益的經(jīng)驗。寧洱6.4級地震震中(23°00'N，101°07'E)，震源深度5km，極震區(qū)烈度為度，震中有度破壞點，震區(qū)地處思茅普洱地震帶，該地震帶是我國乃至世界上都十分少見的中強地震“地震窩”(謝英情等，2007)，自1970年以來已發(fā)生6級以上地震6次，未來時期該地區(qū)再

7、次發(fā)生破壞性地震災(zāi)害的可能性很大。因此，深入研究該次地震后的恢復(fù)重建問題，對該地區(qū)更好地防御未來可能發(fā)生的地震也具有重要的現(xiàn)實意義。1民政村的社會經(jīng)濟狀況寧洱鎮(zhèn)民政村位于寧洱縣城北偏西5km處，村中有323國道通過(圖1)。全村總?cè)丝?177人(表1)，總面積3.4km2，民政村總共有民戶578戶，其中鋼混結(jié)構(gòu)房屋10戶，土木結(jié)構(gòu)房屋473戶，其他結(jié)構(gòu)房屋95戶。2民政村的地震災(zāi)情寧洱6.4級地震是繼1996年包頭西6.4級地震后的又一次“準城市直下型”中強地震。該次地震不僅給城市地區(qū)造成了巨大破壞，還對廣大農(nóng)村地區(qū)造成了很大影響。特別是由于農(nóng)村災(zāi)區(qū)的房屋建筑材料強度低，結(jié)構(gòu)整體性差，抗震薄弱

8、環(huán)節(jié)多，地震在農(nóng)村災(zāi)區(qū)造成的房屋破壞情況更為嚴重(表1)。寧洱鎮(zhèn)民政村屬于度破壞區(qū)，是全縣受災(zāi)最嚴重的行政村之一。全村578戶居民中有576戶受災(zāi)，共2010人，其中受傷3人。房屋嚴重損壞175戶、一般損壞294戶。嚴重損壞的房屋除了2戶屬于磚木結(jié)構(gòu)外，其他均屬于土木結(jié)構(gòu)。除此之外，地震還造成2處山體滑坡，致使4個生產(chǎn)組的107戶居民需要搬遷。全村由于房屋倒塌和家庭財產(chǎn)損失而造成的直接損失達465萬元。3民政村民房恢復(fù)重建工作民政村的震后恢復(fù)重建工作包括日常生活恢復(fù)、生產(chǎn)恢復(fù)、災(zāi)民心理恢復(fù)和房屋修繕重建等方面。其中房屋是該村在本次地震災(zāi)害中受災(zāi)最嚴重和最普遍的承災(zāi)體，因此房屋修繕重建是民政村恢

9、復(fù)重建工作的最主要任務(wù)。房屋是民眾日常生活和生產(chǎn)的中心場所，其恢復(fù)重建的好壞直接影響到災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建的整體狀況。因此，本文集中介紹民政村民房恢復(fù)重建的模式，并分析這種模式的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、優(yōu)勢和面臨的困難。3.1民房恢復(fù)重建的模式民政村受損民房的恢復(fù)重建模式是“政府和專業(yè)技術(shù)人員全程監(jiān)督和指導(dǎo)、駐村工作人員全程組織與管理下、由一系列相互聯(lián)系、相互促進工作環(huán)節(jié)組成的系統(tǒng)工程”。其主要工作環(huán)節(jié)有房屋災(zāi)損鑒定和評估、重建規(guī)劃制定、重建房屋建筑標準設(shè)計、重建對象和任務(wù)類型的核定、質(zhì)量和進度以及資金監(jiān)控和管理、竣工驗收(圖2)。(1)民房災(zāi)損鑒定和評估寧洱6.4級地震災(zāi)害發(fā)生后，中央政府立即組織了由中國地震局、

10、國土資源部和城建局等不同部門的200多名專業(yè)技術(shù)人員組成的32個專家小組進駐不同村鎮(zhèn)進行災(zāi)害損失鑒定和評估。損失評估對象包括受損生命線工程、城鄉(xiāng)民房、廠房等建筑。專家對民房損失程度的鑒定是民房恢復(fù)重建工作的基礎(chǔ)。民房遭受損失的程度分為不同的破壞損失級別:基本完好、一般損壞、嚴重損壞和倒塌。經(jīng)專家組評定，民政村基本完好或一般損壞房屋為294戶1764間，嚴重損壞或倒塌房屋為175戶875間。另外處于滑坡點或者高滑坡危險性地段的農(nóng)戶有107戶。(2)重建規(guī)劃制定和重建房屋標準方案設(shè)計民政村的恢復(fù)重建規(guī)劃依據(jù)寧洱縣政府制定的災(zāi)后重建規(guī)劃和該村的具體情況進行制定，總規(guī)劃主要包括恢復(fù)重建任務(wù)、重建模式、

11、補助政策、組織管理和保障措施等。根據(jù)全縣災(zāi)區(qū)整體重建方案的規(guī)定和要求，民政村恢復(fù)重建的房屋需要達到度抗震設(shè)防標準。因此，民政村所有重建民房的結(jié)構(gòu)至少是二層磚木結(jié)構(gòu)。建設(shè)部門組織專業(yè)人員，設(shè)計了多種不同建筑面積、規(guī)格不等的民房建筑方案，供重建戶選擇(圖3)。(3)重建對象、任務(wù)類型的核定為保證恢復(fù)重建工作順利進行，政府下派工作人員進駐各村進行全程指導(dǎo)和監(jiān)督恢復(fù)重建工作。駐村工作組以專家組對民房的災(zāi)損鑒定評估結(jié)果為依據(jù)，確定民房恢復(fù)重建類型。根據(jù)房屋受災(zāi)的程度，民政村房屋恢復(fù)重建的類型大體分為以下3種情況:修繕?；就旰煤鸵话銚p壞房屋的恢復(fù)重建類型為自行修繕，全村需要加固修復(fù)的房屋為294戶176

12、4間，涉及1111人。原址重建。嚴重損壞、倒塌的房屋恢復(fù)重建類型為原址重建，全村房屋需原址重建175戶875間，涉及672人，總重建面積為2.63×104m2。異地搬遷。滑坡地段房屋的重建類型為集中搬遷自建，全村由于地震引起山體滑坡需要搬遷的重建戶為107戶427人，重建面積為4.21×104m2。4)民房重建的組織方式寧洱地震災(zāi)區(qū)除一般損壞房屋由災(zāi)民自行修繕外，嚴重損壞和滑坡搬遷重建戶均按“統(tǒng)一規(guī)劃、集中自建”、“統(tǒng)一規(guī)劃、分戶自建”和“指導(dǎo)性規(guī)劃、分戶自建”3種組織方式進行重建。民政村重建方式涉及“統(tǒng)一規(guī)劃、集中自建”和“指導(dǎo)性規(guī)劃、分戶自建”兩種。統(tǒng)一規(guī)劃、集中自建。

13、由專家選定長遠抗震有利的建筑場地，并根據(jù)民情(如民族住房特點、災(zāi)民經(jīng)濟承受能力等)統(tǒng)一設(shè)計重建房屋標準結(jié)構(gòu)方案(圖3)，由災(zāi)民選定某個合適方案后，自行與建筑公司簽訂修建合同，商討修建事宜，由建筑公司承建房屋;地震造成的滑坡搬遷戶在10戶以上的集中重建點屬于該重建方式。在民政村，這類重建點有1個，涉及重建農(nóng)戶107戶。指導(dǎo)性規(guī)劃、分戶自建。由政府適當補助，在滿足抗震設(shè)防要求的前提下，由災(zāi)民根據(jù)家庭經(jīng)濟情況和居住習(xí)慣等選擇合適的建筑標準方案，自主聘請工匠進行重建。民政村175戶原址重建戶都按此種方式組織重建。3.2恢復(fù)重建的管理(1)民房恢復(fù)重建的質(zhì)量管理民房恢復(fù)重建工作的意義不僅僅是解決災(zāi)民眼前

14、的容身之所的問題，而且更要為將來可能發(fā)生的地震作防范準備，所以控制所有重建民房的質(zhì)量就顯得非常重要，這也是專家組和駐村工作組工作的重點之一。例如，政府組織專家對村民和村委會選擇的民房重建地址進行綜合勘察，以避開泥石流、滑坡、活動斷層等不利于民房防震減災(zāi)重建的地質(zhì)地段;又如，硬性規(guī)定給墻體增加約束條件(如澆灌地圈梁、構(gòu)造柱等)(圖4)，以提高墻體的抗剪力和房屋的整體性，同時還將“是否滿足這些約束條件”作為質(zhì)量監(jiān)督、階段驗收的標準等。在考察中，很多房屋在實際建設(shè)中的規(guī)范執(zhí)行高于恢復(fù)重建方案規(guī)定的度抗震標準，在統(tǒng)規(guī)統(tǒng)劃集中自建的滑坡搬遷點的建設(shè)中，民政村所有重建民房都增大了基礎(chǔ)尺寸，水泥與砂的比例也

15、比度抗震建筑標準提高很多?？梢?，經(jīng)過地震災(zāi)害的教訓(xùn)，不管是民眾還是政府對防震抗災(zāi)意識和重視程度都有了顯著提高。(2)民房恢復(fù)重建的進度管理為了有效地控制重建民房的質(zhì)量，駐村工作組對民房重建過程進行全程質(zhì)量監(jiān)督，并將工程進度分為4個主要階段進行監(jiān)控和驗收。這4個階段分別是地基處理、主體結(jié)構(gòu)建設(shè)、打地平和內(nèi)外裝修。其中地基處理和主體結(jié)構(gòu)建設(shè)最為關(guān)鍵，是駐村工作質(zhì)量監(jiān)管最嚴格的階段。駐村工作組每周將全村房屋重建進度匯總，制表予以公示。(3)民房重建的資金、物資管理在千方百計籌措資金的同時，保證資金和重建物資的管理和分配合理，才能確保重建方案的順利實施。恢復(fù)重建資金的管理最關(guān)鍵的有兩點:一是資金分配公

16、正合理;二是使分配到各重建戶手中的重建資金充分運用于恢復(fù)重建上，防止被災(zāi)民為解決一時之困作為它用。通過對寧洱縣各受災(zāi)村的走訪，寧洱縣災(zāi)區(qū)的管理模式達到了前述目的，采取的主要措施包括:資金兌付方法民房恢復(fù)重建補助資金嚴格按照建設(shè)進度和工程質(zhì)量分為3個階段撥付:重建方案批準、宅基地平整完成或者損壞墻體拆除為第一階段，支付補助資金額度的30%;主體結(jié)構(gòu)建設(shè)完成并通過驗收為第二階段，支付50%;工程全部完成并經(jīng)驗收合格后支付剩余的20%。而一般損壞修繕完成并經(jīng)驗收合格后一次性支付。困難家戶扶助根據(jù)民政村民房重建標準方案，滑坡搬遷重建房屋的造價是每戶11萬元，政府補貼4.24.4萬元;原址房屋造價是6萬

17、元，政府補貼是1.31.4萬元。由于地震災(zāi)區(qū)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展比較落后，因此絕大部分災(zāi)民無力籌集重建房屋所需的其他部分資金。為此，普洱市政府通過貼息貸款的方式給予扶助。駐村工作組則對申請貸款的災(zāi)民家庭進行考核，根據(jù)各家庭實際經(jīng)濟收入情況發(fā)放不同額度貸款，確保貸款額度不會對其災(zāi)后發(fā)展產(chǎn)生不利影響。根據(jù)民政村災(zāi)民的經(jīng)濟狀況，如不給予貼息貸款，重建不可能正常進行?；谶@樣的扶助政策，全村所有重建戶都通過貼息貸款籌集到了重建資金，額度從3.56.0萬元不等。3.3恢復(fù)重建的成績根據(jù)寧洱縣恢復(fù)重建方案，所有民房恢復(fù)重建工作須在2008年2月6日前完成。經(jīng)過6個月緊張有序的恢復(fù)重建，截至2008年1月，民政村的

18、民房恢復(fù)重建成果如下:一般修繕:根據(jù)方案，一般損壞戶的修繕工作要在2007年9月25日前完成，民政村一般損壞戶在2007年8月30日前就全部完工并通過驗收。分戶自建:分戶自建的重建戶在2008年2月1日前全部完工并通過驗收，于2月2日全部入住。滑坡搬遷:由于民政村的滑坡搬遷戶集中在一個搬遷重建點，工程量大，但是重建進度很快，于2008年1月28日全部完工。在所有災(zāi)情嚴重的行政村中，民政村是恢復(fù)重建進度和完成情況最好的行政村之一。3.4民政村民房恢復(fù)重建模式的優(yōu)勢與面臨的困難相比以往的地震災(zāi)后恢復(fù)重建，此次災(zāi)后恢復(fù)重建在以下3個方面有很大進步，保證了災(zāi)后民房重建得以順利進行:(1)政府的有效組織

19、和管理。與以往相比，政府更加強調(diào)了恢復(fù)重建的組織管理，這是重建順利進行的關(guān)鍵。具體表現(xiàn)在:重建的組織和管理更加系統(tǒng)，指導(dǎo)和服務(wù)職能體現(xiàn)充分;人力、物力、財力的投入與調(diào)配更加有序;重建方案考慮周到，執(zhí)行有效。(2)充分發(fā)揮了災(zāi)民的積極性。此次恢復(fù)重建創(chuàng)造性地按工程進度和質(zhì)量來發(fā)放重建資金，不僅提高了災(zāi)民防震減災(zāi)意識，更充分發(fā)揮了災(zāi)民的重建積極性。(3)兼顧了短期建設(shè)與長期規(guī)劃。恢復(fù)重建不僅盡快解決了災(zāi)民的居所問題，更注重了長遠的減災(zāi)規(guī)劃，保證了災(zāi)民的可持續(xù)發(fā)展。但是在重建過程中，也遇到了一些實際困難，主要表現(xiàn)在以下3方面:(1)當?shù)孛癖娛芙逃潭容^低，初中及以下學(xué)歷者占55%以上(王若嘉等，20

20、09a);災(zāi)民的防震減災(zāi)知識比較缺乏(王若嘉等，2009b)，特別是部分災(zāi)民風(fēng)險意識較淡薄，家庭備災(zāi)情況差，只有20.8%的家庭準備了藥品、塑料布等簡單的備災(zāi)物品;加之該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平落后(吳瓊，2008)，少數(shù)災(zāi)民在重建過程中急于求成，工程質(zhì)量不達標，導(dǎo)致返工和成本增加。(2)基礎(chǔ)設(shè)施脆弱。交通和電力等基礎(chǔ)設(shè)施損壞嚴重，不利于恢復(fù)重建工作的高效進行。在考察中，我們發(fā)現(xiàn)交通條件不好的村、組的重建進度較交通發(fā)達的村、組明顯要慢很多。(3)勞動力、資金和建筑材料缺乏。民政村的民房修復(fù)與重建共需要資金1000萬，但是通過政府撥款、捐贈和災(zāi)民自籌等途徑投入的資金只有630萬，資金缺口很大，雖通過貼息貸款的方式得到了解決，但在很大程度上給災(zāi)民的生計帶來了困難;另外，由于震后建筑材料需求激增，用于房屋重建的石料價格是地震前的兩倍，加重了災(zāi)民的負擔。4討論與建議本文基于對2007年6月3日寧洱6.4級地震災(zāi)區(qū)的考察和走訪，同時結(jié)合對相關(guān)文獻和救災(zāi)檔案資料的綜合分析，以寧洱鎮(zhèn)民政村為典型實例，系統(tǒng)地分析和闡述了該次地震后農(nóng)村民房恢復(fù)重建的模式，該模式是一個“在政府和專業(yè)技術(shù)人員全程指導(dǎo)和監(jiān)督、駐村工作人員全程組織與管理下，由一系列相互關(guān)聯(lián)、相互促進工作環(huán)節(jié)組成的系統(tǒng)工程”。這種模式的主要環(huán)節(jié)包括房屋災(zāi)損鑒定和評估、重建規(guī)劃