城市閑置土地的成因綜述及閑置土地處置建議

1、城市閑置土地的成因分析及閑置土地處置建議學(xué)院：資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院專業(yè)：土地資源管理姓名：陳晨學(xué)號(hào)：2011202050152摘要 本文先對(duì)目前國(guó)內(nèi)閑置土地狀況進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)目前國(guó)內(nèi)城市閑置土地狀況不容樂觀。又對(duì)國(guó)內(nèi)外閑置土地成因進(jìn)行綜述，并對(duì)閑置土地內(nèi)涵進(jìn)行界定，結(jié)合實(shí)際情況，探究目前城市閑置土地的成因，主要涵蓋了制度，政府，企業(yè)三個(gè)方面。通過對(duì)閑置土地成因的研究，有針對(duì)性的提出了閑置土地處置的一些途徑，提出不僅需要對(duì)閑置土地進(jìn)行合理有效的處置，還需要減少閑置土地的產(chǎn)生，以達(dá)到土地資源的集約節(jié)約和可持續(xù)的利用。關(guān)鍵詞：閑置土地 閑置土地成因 建議目錄一、緒論11.1研究的背景與意義11.2研究

2、內(nèi)容及路線21.2.1 研究?jī)?nèi)容21.2.2 研究路線2二、國(guó)內(nèi)外研究綜述32.1國(guó)外研究綜述32.2 國(guó)內(nèi)研究綜述32.2.1閑置土地的分類研究綜述32.2.2閑置土地的成因研究綜述32.3綜述總結(jié)5三、閑置土地的定義及內(nèi)涵53.1閑置土地的定義53.2對(duì)于閑置土地定義的討論5四、城市閑置土地成因分析64.1.由制度缺陷引起的土地閑置64.2由政府方面原因造成的土地閑置84.3由用地企業(yè)方面原因造成的土地閑置9五、關(guān)于閑置土地處置的建議10六、結(jié)論11參考文獻(xiàn)：12一、緒論1.1研究的背景與意義 近年來，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人口的快速增長(zhǎng)以及城市化水平的不斷提高，城市建設(shè)對(duì)于土地的需求大

3、大增加。但伴隨著城市化進(jìn)程腳步的逐漸加快，城市內(nèi)部以及周邊出現(xiàn)大量的圈地、占地現(xiàn)象，大面積的閑置、低效用地屢見不鮮，導(dǎo)致國(guó)土資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。土地閑置問題逐漸成為當(dāng)前各級(jí)政府重視、全社會(huì)密切關(guān)注的熱點(diǎn)問題。1999 年國(guó)土資源部發(fā)布了閑置土地處置辦法，2001 年國(guó)務(wù)院發(fā)出關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知，要求嚴(yán)格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，加大對(duì)閑置土地的處置力度，充分盤活現(xiàn)有閑置土地，堅(jiān)決收回依法應(yīng)無償收回的閑置土地。但是土地閑置問題并沒有得到有效解決。2004 年 12 月 2 日，國(guó)土資源部下發(fā)了關(guān)于開展全國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)存量用地情況專項(xiàng)調(diào)查工作的緊急通知，要求對(duì)全國(guó)城鎮(zhèn)存量用地和閑置用地情況進(jìn)行地毯

4、式調(diào)查。結(jié)果顯示，到 2004 年底，全國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共有閑置土地 107.93 萬畝，空閑土地 84.24 萬畝，批而未供土地 203.44 萬畝，三類土地總量為 395.61 萬畝，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的7.8%。而 2003 年底，國(guó)土資源部調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明城鎮(zhèn)閑置土地只有 170 萬畝，可見閑置土地呈顯著的上升趨勢(shì)。2008 年國(guó)務(wù)院下發(fā)了關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知，強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地處置政策，對(duì)閑置土地特別是閑置房地產(chǎn)用地要征繳增值地價(jià)。2010年08月09日，國(guó)土資源部披露了全國(guó)1457宗閑置土地名單，閑置面積達(dá)14.66萬畝，其中，70%以上為住宅用地。2010年 8

5、月19日，國(guó)土資源部又公布了全國(guó)違法違規(guī)土地清理的最新數(shù)據(jù)：截至今年5月底，全國(guó)共上報(bào)房地產(chǎn)違法違規(guī)用地宗數(shù)3070宗，面積約18.84萬畝，其中，閑置土地2815宗，面積16.95萬畝，分別占上報(bào)總宗數(shù)和面積的91.69%和90%。從清理數(shù)據(jù)來看，在各類房地產(chǎn)違法違規(guī)用地中，閑置土地成為房地產(chǎn)用地違法違規(guī)的主要問題。目前，土地閑置大體分為兩類，企業(yè)自身原因造成的占46%，其余54%的閑置土地主要是由政府原因造成，而因毛地出讓拆遷難、調(diào)整規(guī)劃等政府和客觀原因造成土地閑置的占六成以上。當(dāng)前，在我國(guó)土地資源稀缺、供需矛盾突出的嚴(yán)峻形勢(shì)下，土地閑置已經(jīng)成為土地資源利用和管理中被廣泛關(guān)注的問題,同時(shí)也

6、是國(guó)土資源管理部門致力于解決的重點(diǎn)課題之一。土地閑置不但加劇了土地市場(chǎng)的混亂無序和農(nóng)用地非農(nóng)化的趨勢(shì),造成了資源和資產(chǎn)的浪費(fèi)，而且嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，甚至還會(huì)影響貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會(huì)的進(jìn)程。因此，清理閑置土地、提高土地利用效率勢(shì)在必行。本文希望通過對(duì)目前國(guó)內(nèi)閑置土地方面的研究進(jìn)行分析，結(jié)合實(shí)際情況，系統(tǒng)地探究閑置土地形成的原因及閑置土地的類型，從而有針對(duì)性的對(duì)閑置土地處置提出相關(guān)的建議，以達(dá)到土地的集約節(jié)約和合理的利用。1.2研究?jī)?nèi)容及路線1.2.1 研究?jī)?nèi)容1. 本文擬通過對(duì)目前國(guó)內(nèi)外閑置土地方面的研究進(jìn)行系統(tǒng)的分析，結(jié)合目前實(shí)際情況，界定閑置土地的內(nèi)涵。2. 對(duì)現(xiàn)有

7、研究基礎(chǔ)上的閑置土地成因進(jìn)行補(bǔ)充，完善，分類與創(chuàng)新。3. 有針對(duì)性的提出閑置土地處置方法及對(duì)策。1.2.2 研究路線研究背景研究?jī)?nèi)容及研究線路國(guó)內(nèi)外研究綜述閑置土地內(nèi)涵界定閑置土地成因分析政府方面制度方面企業(yè)方面對(duì)應(yīng)的處置辦法結(jié)論 圖1 研究路線圖二、國(guó)內(nèi)外研究綜述2.1國(guó)外研究綜述 西方國(guó)家城市閑置土地的不同狀況是因?yàn)樯鐣?huì)政策和文化差異、工業(yè)化、二戰(zhàn)后重建的不同要求、社會(huì)對(duì)城市政策的不同態(tài)度等多種因素造成的，但主要的是因?yàn)橥恋赝稒C(jī)和開發(fā)資金的不足。西方國(guó)家將閑置土地劃分為棕地和灰地兩類。棕地(brownfield)是指需要改造更新的土地，最廣泛接受的棕地定義是由美國(guó)環(huán)境保護(hù)局(USE 隊(duì)，1

8、997)提出的，“廢棄的、閑置的或利用率低的工業(yè)或商業(yè)用地，由于其現(xiàn)存的或潛在的環(huán)境污染，對(duì)其擴(kuò)建或改造將非常困難”?；业?grayfield)是指已經(jīng)開發(fā)過，但因在開發(fā)利用過程中形成“污染”性的土地。MiehaelA.Pagano、AnlloM.Bowmanl(2000)指出，閑置土地既包括公有和私有的未利用或廢棄土地，也包括承載廢棄建筑的土地，拋荒、查封、部分破壞或夷平的土地。閑置土地不一定是指被破壞的土地，它還可以是早期開發(fā)遺留下的小而形狀不規(guī)則的土地，或是由于陡峭的斜坡、洪水危險(xiǎn)等自然因素而造成實(shí)質(zhì)土不能建造的地塊。 蒂特曼(Titman，1986;Neutze，1987)認(rèn)為閑置土地

9、所有權(quán)和股票所有權(quán)一樣，土地開發(fā)等于進(jìn)行一種選擇。城市開發(fā)早期，由于地價(jià)低廉獲得多余土地的成本很低，所以許多公司購(gòu)買大于實(shí)際需要的土地，部分投機(jī)者選擇保留現(xiàn)有的土地，將多余土地閑置或不完全開發(fā)。2.2 國(guó)內(nèi)研究綜述2.2.1閑置土地的分類研究綜述石平華(2000)指出閑置土地主要有經(jīng)營(yíng)性單位的閑置土地和行政事業(yè)性單位的閑置土地兩類。高秋華，李梅(1998)等認(rèn)為閑置土地劃分為四種類型:因土地劃撥造成的周邊耕地被占用而市區(qū)土地閑置;因城市規(guī)劃法制意識(shí)淡薄造成少批多占，占而未用的歷史遺留型閑置;因企業(yè)停工停產(chǎn)而產(chǎn)生的市場(chǎng)調(diào)整型閑置;因開發(fā)區(qū)建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)計(jì)劃不周造成的低效用地閑置。何書金、蘇光全

10、(2000)指出開發(fā)區(qū)閑置土地劃分為規(guī)劃控制型、區(qū)位不理想型、經(jīng)濟(jì)實(shí)力欠佳型、開發(fā)效益較低型和技術(shù)支撐不夠型等五種類型。2.2.2閑置土地的成因研究綜述 從制度方面原因來看：朱林興(2000)認(rèn)為：閑置土地的本質(zhì)是，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下的城鄉(xiāng)土地制度分割的一種特有現(xiàn)象,是一種由體制性弊端引起的權(quán)利調(diào)整、利益博弈的結(jié)果,也是投機(jī)因素導(dǎo)致的必然結(jié)果。鄧世文（1999)認(rèn)為閑置土地的形成是由于規(guī)劃缺乏約束力，土地的多頭供給，市場(chǎng)與計(jì)劃并存。孫永正(2000)指出以土地出讓制作為土地有償使用的基本形式，結(jié)構(gòu)倒置的房地產(chǎn)稅費(fèi)制度，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度以及發(fā)育不全的

11、房地產(chǎn)金融制度的固有缺陷是導(dǎo)致我國(guó)商品房長(zhǎng)期大量閑置的主要原因?？娷?2002)認(rèn)為閑置土地的形成原因主要是上世紀(jì)九十年代經(jīng)濟(jì)過熱帶來的后遺癥，土地有償使用制度實(shí)行后對(duì)地方獲利意識(shí)的強(qiáng)烈沖擊，建設(shè)用地分級(jí)限額審批制度的影響，外資涌入對(duì)整個(gè)土地市場(chǎng)的推動(dòng)以及國(guó)家實(shí)行宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)政策。馮洪山(2008)閑置土地產(chǎn)生的根本原因是宏觀機(jī)制層面的市場(chǎng)機(jī)制缺位，市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置領(lǐng)域的作用未能得到有效發(fā)揮。而微觀管理層面的傳統(tǒng)管理模式“重審批輕監(jiān)管”也必然會(huì)導(dǎo)致閑置土地的產(chǎn)生。黃啟才(2008)征地難是造成閑置土地的一個(gè)重要原因，由于現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與土地征收?qǐng)?bào)批獲準(zhǔn)后實(shí)施征地難的

12、問題突出，有的付清補(bǔ)償款后，農(nóng)民仍未交出土地，導(dǎo)致土地征而未供，進(jìn)而影響用地的開發(fā)建設(shè)，造成土地的閑置。 從用地者方面原因來看：彭海東(2006)主要包括開發(fā)商自身實(shí)力不足;囤積居奇以及合作糾紛等原因造成了土地的閑置。李小平、丁曉(2001)；劉曉濤、袁強(qiáng)(2004)；盧新海、黃善林(2007)開發(fā)商資金不到位是造成土地閑置的主要原因。開發(fā)區(qū)數(shù)量過多過散造成投資的分散、浪費(fèi)和投入不足。有些地區(qū)給開發(fā)商的土地合同中沒有開發(fā)及進(jìn)展要求，或被外商炒了地皮，高價(jià)轉(zhuǎn)賣，土地處于流動(dòng)過程中，并沒有真正開發(fā)，地皮價(jià)格炒得過高而賣不動(dòng)的現(xiàn)象。有的投資商并沒有確定總體開發(fā)計(jì)劃，甚至沒有任何建設(shè)項(xiàng)目，就輕而易舉地

13、取得了大量的土地使用權(quán)，但本身尚不具備較為龐大的開發(fā)能力。某此開發(fā)商從自身效用最大化目標(biāo)出發(fā)，蓄意囤積土地以獲取生地自然增值的收益。而一些實(shí)力較小的開發(fā)商取得土地后，因自身實(shí)力不夠，大多通過尋找合作伙伴共同進(jìn)行開發(fā)，合作必然涉及到利益分配和相互關(guān)系的協(xié)調(diào)，產(chǎn)生糾紛也就在所難免。 從政府方面原因來說：繆軍(2004)建設(shè)用地分級(jí)限額審批;彭海東(2006)供地不規(guī)范，土地管理不夠嚴(yán)格;規(guī)劃區(qū)位不理想，招商引資困難;樓江等(2007)認(rèn)為是規(guī)劃和政策調(diào)整;拆遷難等都造成了城市土地閑置。盧新海、黃善林（2007)認(rèn)為大塊成片宗地的出讓，使得開發(fā)商難以在短時(shí)間內(nèi)全部開發(fā)。地方政府在土地出讓協(xié)議中承諾負(fù)

14、責(zé)拆遷，但礙于各種因素而無法履約，或者是地方政府更改了城市規(guī)劃使得原來協(xié)議約定好的項(xiàng)目無法通過審批，造成項(xiàng)目擱置。耿建華(2007)認(rèn)為房地產(chǎn)稅費(fèi)制相分割的戶籍制度和房地產(chǎn)金融制度的缺陷，導(dǎo)致商品房?jī)r(jià)格過高，購(gòu)房有效需求不足，商品房長(zhǎng)期大量閑置。一些行政事業(yè)單位因條件不成熟而無限期拖延開工，使政府無償劃撥的土地長(zhǎng)期閑置不用。部分鐵路土地也是基層管理單位運(yùn)用手中掌管的管理權(quán)，把持大量可開發(fā)利用的鐵路預(yù)留土地，自己不利用或無能力使用，也不許他人使用或提出種種苛刻的條件來阻止他人使用，造成土地閑置。2.3綜述總結(jié) 以上是國(guó)內(nèi)外有關(guān)于閑置土地成因及類型方面的研究，由于國(guó)外政治，經(jīng)濟(jì)制度，土地制度，經(jīng)濟(jì)

15、發(fā)展水平等與國(guó)內(nèi)存在著比較大的差異，國(guó)外閑置土地主要被劃分為“棕地”與“灰地”，與國(guó)內(nèi)的閑置土地成因有一定的區(qū)別。而國(guó)內(nèi)關(guān)于閑置土地成因的研究，概括起來主要是從制度，用地者以及政府方面進(jìn)行了分析。三、閑置土地的定義及內(nèi)涵 3.1閑置土地的定義國(guó)土資源部發(fā)布的閑置土地處置辦法的第二條中明確指出：閑置土地是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。 從閑置土地的閑置時(shí)間來看，具有下列情形之一的也可以認(rèn)定為閑置土地:(一)國(guó)有土地有償使用合同或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書未規(guī)定動(dòng)工開發(fā)建設(shè)日期，自國(guó)有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設(shè)用地批

16、準(zhǔn)書頒發(fā)之日起滿 1 年未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的;(二)己動(dòng)工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足 25%且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿 1 年的;(三)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。3.2對(duì)于閑置土地定義的討論 李建新(1998)將閑置土地概念界定為土地使用者違反法律規(guī)定和土地使用權(quán)出讓合同的約定，未加以開發(fā)利用的空閑土地，包括城市閑置土地和鄉(xiāng)村撂荒耕地。雷愛先、劉維新(1999)認(rèn)為閑置土地有廣義和狹義之分。廣義上認(rèn)為的閑置土地除了上述所指的范圍外，還包括各種非法批地所造成的土地閑置狀態(tài)和荒蕪的耕地。狹義上的閑置土地是指依法取得建設(shè)用地使用權(quán)占用土地后

17、未及時(shí)按照批準(zhǔn)或土地使用出讓合同約定的用途加以利用，或土地利用率未達(dá)到要求，導(dǎo)致土地處于未被利用或利用不充分的狀態(tài)。林依標(biāo)(2003)從政府出讓土地的時(shí)間和效力上分析，認(rèn)為有三種土地應(yīng)界定為閑置土地:第一，取得用地批準(zhǔn)文件、且有償使用合同生效，用地人支付相應(yīng)地價(jià)，人民政府供給土地并辦理登記手續(xù)，土地使用人取得土地使用權(quán)后超過規(guī)定時(shí)限且未開發(fā)的;第二，用地批文、有償使用合同生效，用地人已經(jīng)按約支付地價(jià)，人民政府供給土地但未辦理登記手續(xù);第三，用地批文、有償使用合同部分生效(主要因?yàn)槭褂谜咦陨硇袨樗?，用地人已支付部分地價(jià)，人民政府按規(guī)定條件供地，使用者實(shí)際占有土地但是超時(shí)限開發(fā)，構(gòu)成的土地閑置

18、。張素琴、嚴(yán)政(2004)認(rèn)為在現(xiàn)實(shí)中相當(dāng)部分閑置浪費(fèi)的土地，并非完全為法律法規(guī)所規(guī)定的情形，而是表現(xiàn)為:雖然已完成開發(fā)建設(shè)并投入使用，但又存在著相當(dāng)比例的土地低效利用或是處于閑置狀態(tài)。棟隆(2005)指出閑置土地的含義并非僅僅是被拋荒不用的土地，而是擴(kuò)大到拆遷過度造成的拋荒土地，年久失修的破敗房屋，停工待料的爛尾樓，廢棄的工廠，長(zhǎng)期不用的倉(cāng)庫(kù)，早就被遺棄的鐵路和無船掛靠的老碼頭等。朱林興(2006)給出了閑置土地的兩個(gè)重要標(biāo)志:(一)已閑置一定時(shí)間的。其中，建設(shè)用地建成之前，一般以政府批準(zhǔn)出讓土地使用權(quán)起閑置兩年(簡(jiǎn)稱批后兩年)為準(zhǔn)。建成之后，一般以閑置一年為準(zhǔn)，例如商品房批準(zhǔn)上市后一年內(nèi)未

19、銷售的，就可稱之為空置房。(二)附著物功能的實(shí)現(xiàn)程度。例如開發(fā)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)廠房建成后長(zhǎng)時(shí)間(一年以上)閑置的，其本質(zhì)上屬于閑置。他將閑置土地分為農(nóng)村閑置土地和城市閑置土地，并認(rèn)為農(nóng)村閑置土地又可分為農(nóng)業(yè)閑置土地(農(nóng)地拋荒)和非農(nóng)建設(shè)閑置土地(鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)用房閑置)。城市土地閑置主要為開發(fā)區(qū)閑置土地、空置房、批后兩年不開發(fā)的土地等。 從以上國(guó)內(nèi)專業(yè)學(xué)者對(duì)閑置土地的定義來看，都是圍繞著國(guó)家對(duì)閑置土地的定義而展開的，所以在綜合了各專家學(xué)者的研究之后，決定還是遵循國(guó)家閑置土地處置辦法中對(duì)于閑置土地的定義。四、城市閑置土地成因分析4.1.由制度缺陷引起的土地閑置 無論土地使用者是主動(dòng)出于某種目的或?yàn)楂@得某種利益

20、，或被動(dòng)的由于拆遷困難，資金不足等問題對(duì)土地進(jìn)行閑置，其歸根結(jié)底是由于現(xiàn)行的土地制度存在缺陷，從而產(chǎn)生了閑置土地。以下本文通過綜合分析國(guó)內(nèi)專家學(xué)者的研究成果以及結(jié)合實(shí)際情況及相關(guān)知識(shí)，從政策制度的角度，來分析閑置土地形成的原因。1.土地供給機(jī)制問題城市土地的供求關(guān)系是城市土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行的基礎(chǔ)性關(guān)系。改革開放以來土地利用由無償無限期使用變?yōu)橛袃斢邢奁谑褂?，采取分?jí)審批土地的審批方式，使得縣以上人民政府有權(quán)審批轄區(qū)內(nèi)的土地出讓和轉(zhuǎn)讓，從而可以獲得大量收益。土地供應(yīng)存在計(jì)劃?rùn)C(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制，多渠道和計(jì)劃、市場(chǎng)兩種雙軌機(jī)制供應(yīng)土地，土地供給較大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)用地的需求，從而導(dǎo)致土地閑

21、置。另外如今在個(gè)地方政府都依靠土地財(cái)政來增加經(jīng)濟(jì)收入的時(shí)代，對(duì)于用地的審批過于看重暫時(shí)的經(jīng)濟(jì)收益，而不考量開發(fā)商的資質(zhì)，不以長(zhǎng)遠(yuǎn)的可持續(xù)的眼光來衡量土地出讓后的后果，也是造成土地供給之后閑置的原因之一。2.土地開發(fā)和土地轉(zhuǎn)讓機(jī)制問題根據(jù)市場(chǎng)需求，上地使用者開發(fā)利用或者轉(zhuǎn)讓土地，這是盤活存量上地最有效的途徑。實(shí)際上，盤活存量土地還是面臨困難。土地一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)交易頻繁，地價(jià)一而再再而三地高攀。地價(jià)高位運(yùn)行，自接導(dǎo)致房地產(chǎn)開發(fā)成本增加，樓價(jià)抬升。過高的房?jī)r(jià)令普通老百姓難以接受，房產(chǎn)市場(chǎng)沒有出現(xiàn)投資者預(yù)期的效果，開工建建設(shè)的土地所占比倒不高。促使開發(fā)商寧愿要新批土地，從而導(dǎo)致土地閑置。另外閑置土

22、地缺乏有效的市場(chǎng)引導(dǎo)機(jī)制。由于土地轉(zhuǎn)讓條件的法律限制性規(guī)定，土地閑置而又未達(dá)到法律轉(zhuǎn)讓條件的，土地使用者只有被動(dòng)地接受繳納閑置費(fèi)及收回土地的局面。3.相關(guān)審批程序繁瑣，政府各部門協(xié)作能力不足開發(fā)商進(jìn)場(chǎng)開工建設(shè)的前提是辦理完畢建筑工程施工許可證，而辦理此證的條件是依次辦理好建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國(guó)有土地使用證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證等一系列手續(xù)，完成一環(huán)接一環(huán)的審批程序，中間任一手續(xù)辦理的遲延都會(huì)造成開發(fā)商無法按時(shí)進(jìn)場(chǎng)開工。經(jīng)調(diào)查，由于審批程序較為繁瑣，且政府相關(guān)部門缺乏必要的協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，開發(fā)商辦理相關(guān)手續(xù)時(shí)需充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，反復(fù)聯(lián)系規(guī)劃、土地、房產(chǎn)等各個(gè)部門，所需時(shí)間至少為半年，有時(shí)就超出了約

23、定的開工時(shí)間。4.政策制度規(guī)定不明確，彈性大雖然土地管理法、房地產(chǎn)管理法等規(guī)定了滿一年未動(dòng)工開發(fā)的土地應(yīng)收取閑置費(fèi)，連續(xù)兩年未使用的土地?zé)o償收回，但同時(shí)又規(guī)定了因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成的動(dòng)工開發(fā)延遲除外。這個(gè)規(guī)定彈性很大，許多用地項(xiàng)目的土地閑置在土地管理部門查處時(shí)都能找到規(guī)避處置的種種借口。而且法律法規(guī)對(duì)收回土地使用權(quán)和收取土地閑置費(fèi)都沒有明確可申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的條款，這就造成了閑置土地調(diào)查容易，執(zhí)行難的現(xiàn)象。5.土地閑置的責(zé)任主體未作界定土地開發(fā)利用過程多數(shù)是涉及出讓合同雙方權(quán)利和義務(wù)的履約過程，在現(xiàn)行法律只對(duì)閑置結(jié)果作出認(rèn)定而未界定閑置責(zé)任主體的

24、情況下，單一對(duì)使用者作出繳納閑置費(fèi)或收回土地的決定，在法理上有失公平。因而在非土地使用者自身因素造成土地閑置的情況下，強(qiáng)制征收閑置費(fèi)或收回土地顯然是無法執(zhí)行的。6.宏觀政策的變化如拆遷政策，文物保護(hù)政策等的變化，金融體制，住房制度改革等因素，都會(huì)對(duì)當(dāng)前用地狀況造成影響。4.2由政府方面原因造成的土地閑置1.拆遷難造成土地閑置因現(xiàn)有拆遷制度的弊端導(dǎo)致政府部門沒有兌現(xiàn)土地出讓合同中規(guī)定的拆遷交地時(shí)間。這些土地并非“熟地”而是“生地”，開發(fā)商得地之后，還需要和住戶談判拆遷事宜。如果拆遷沒談攏，土地便要閑置。從土地角度看，是“閑置”的，但從社會(huì)角度看，并不是“閑置”的。從社會(huì)整體角度看，土地閑置當(dāng)然是

25、巨大的浪費(fèi)。解決土地閑置既需要地方政府部門嚴(yán)格按照法律程序辦事，更需要從非市場(chǎng)原因造成的土地閑置入手去尋找根治之策。 2.城市建設(shè)規(guī)劃調(diào)整而導(dǎo)致的土地閑置隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市建設(shè)的日新月異，城市建設(shè)規(guī)劃需要與時(shí)俱進(jìn)不斷調(diào)整。開發(fā)商拿到土地要進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研、規(guī)劃研究、申報(bào)審批等，政府對(duì)政策和規(guī)劃所作的一些調(diào)整變動(dòng)，可能會(huì)使周期成倍增長(zhǎng)。4.供地、交地不及時(shí)而造成的閑置政府征地拆遷難度加大，造成征地拆遷難的原因有很多，如當(dāng)?shù)剞r(nóng)民往往對(duì)土地價(jià)格、拆遷標(biāo)準(zhǔn)、安置補(bǔ)償費(fèi)、利益再分配等問題存有異議，相關(guān)土地行政主管部門需耗大量時(shí)間與其協(xié)調(diào)談判，在一定程度上影響了征地工作順利進(jìn)行，使政府無法如期供地。有的開發(fā)

26、地塊，特別是一些位于老城區(qū)的地塊，拆遷期限一拖再拖，周期被一再拉長(zhǎng)，使交地不及時(shí)，延遲了開發(fā)商進(jìn)場(chǎng)開工的時(shí)間。5.地方政府財(cái)政資金緊張，疏于土地出讓管理我國(guó)目前實(shí)行的分稅制對(duì)中央政府和地方政府的財(cái)政收入分配做出了向中央政府傾斜的切割，在中央政府財(cái)政收入急劇增加的同時(shí)，各級(jí)地方政府的財(cái)政資金急劇減少，財(cái)政資金分配制度不夠合理，使其不得不尋找其他資金來源。同時(shí)，中央政府為保證地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，不得不允許地方政府舉債，放任日趨嚴(yán)重的“土地財(cái)政”現(xiàn)象。在現(xiàn)有的財(cái)稅體制下，地方政府在財(cái)政資金運(yùn)籌方面困難重重，對(duì)于土地財(cái)政的依賴性也越來越強(qiáng)，過度出售所掌控之中的城市土地，對(duì)于開發(fā)商的囤地行為監(jiān)管不嚴(yán)，打

27、擊囤地的政策執(zhí)行力度不夠，對(duì)閑置土地行為未能及時(shí)處理。大量城市土地閑置，加劇了房地產(chǎn)市場(chǎng)的混亂，成為了中央政府與地方政府財(cái)政資金分配不合理所衍生出的嚴(yán)重問題。6.政策執(zhí)行不到位，監(jiān)管查處力度偏軟由于查處閑置土地牽扯多方利益，一些地方政府出于土地財(cái)政考慮，為促進(jìn)GDP增長(zhǎng)，以及獲取更高土地出讓金或其他土地收益，擔(dān)心打擊囤地后導(dǎo)致地價(jià)房?jī)r(jià)下降，或收回囤地后不能再賣出高價(jià)而存在畏難狀況，因此，在有效利用土地方面態(tài)度曖昧，放任房地產(chǎn)開發(fā)商的囤地行為，對(duì)閑置土地的重視程度不夠，在監(jiān)管力度方面執(zhí)行能力偏弱，清理摸底不夠全面深入，查處力度聲勢(shì)不夠大，工作比較滯后。地方土地行政主管部門的工作透明度也不高，對(duì)于

28、發(fā)現(xiàn)的問題以遮蓋為原則，未及時(shí)上報(bào)，導(dǎo)致大量閑置土地未能依法處理。4.3由用地企業(yè)方面原因造成的土地閑置1.開發(fā)商囤地現(xiàn)象嚴(yán)重土地作為一種稀缺資產(chǎn)，具有保值和增值作用，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看是有很好的增長(zhǎng)預(yù)期，囤積和炒賣土地比正常的開發(fā)房地產(chǎn)要周期短、利潤(rùn)高，因此，開發(fā)商為抬高房?jī)r(jià)牟取暴利，將購(gòu)置的土地長(zhǎng)期閑置，囤積居奇，造成房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期以來的供給不足，市場(chǎng)中的土地投機(jī)機(jī)構(gòu)的圈地、囤地造成了土地閑置。另外，部分企業(yè)由于自身資金周轉(zhuǎn)或經(jīng)濟(jì)實(shí)力發(fā)生變化，大部分資金用于繳納土地出讓金，無法消化前期土地儲(chǔ)備，或者隨行就市放緩開發(fā)節(jié)奏，也導(dǎo)致了囤地現(xiàn)象的出現(xiàn)。有的項(xiàng)目土地開發(fā)手續(xù)早已完善，但開發(fā)企業(yè)之間相互轉(zhuǎn)讓，

29、造成開發(fā)時(shí)間延誤，從而造成土地閑置。2.企業(yè)開發(fā)資金不足而導(dǎo)致的土地閑置土地開發(fā)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，充足的資金是保證開發(fā)順利進(jìn)行的必備條件。近年來，土地成交價(jià)居高不下，且不時(shí)有“地王”出現(xiàn)。有些開發(fā)商不顧自身開發(fā)條件，為占先機(jī)強(qiáng)拍下土地后無力支付高額的土地出讓金，有些在支付土地出讓金后盲目擴(kuò)大規(guī)模，致使資金鏈斷裂，經(jīng)營(yíng)不善，無法在合同約定的期限內(nèi)動(dòng)工建設(shè)，導(dǎo)致土地閑置。3.經(jīng)濟(jì)糾紛甚至犯罪導(dǎo)致土地?zé)o法啟動(dòng) 土地經(jīng)濟(jì)糾紛涉及到銀行貸款，民間融資，帶資拖工，抽逃挪用資金等糾紛。因糾紛某方提起訴訟而導(dǎo)致土地最終被各級(jí)人民政府查封。由于案值大，案情復(fù)雜，案件審理時(shí)間長(zhǎng)，相當(dāng)部分案件難以執(zhí)行。經(jīng)分析，

30、每查封一幅土地都有其復(fù)雜的背景和原因，時(shí)問越長(zhǎng)，矛盾越尖銳，由此產(chǎn)生的問題也非常突出，從而造成了土地閑置。4.由國(guó)有大中型企業(yè)造成的土地閑置隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深化，許多國(guó)有大中型企業(yè)停產(chǎn)、停業(yè)、轉(zhuǎn)產(chǎn)或破產(chǎn)，從而造成大量土地閑置。由于企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理不善或相關(guān)部門監(jiān)管不到位，部分企業(yè)將原國(guó)家無償劃撥的國(guó)有土地長(zhǎng)期處于閑置或低效利用狀態(tài)。5.開發(fā)商調(diào)整項(xiàng)目規(guī)劃方案而造成的閑置開發(fā)商追求資金平衡甚至利益最大化的本性促使其在拿到土地后，花費(fèi)大量時(shí)間和精力調(diào)整規(guī)劃，申請(qǐng)最大限度地增加容積率。規(guī)劃方案往往幾經(jīng)修改，其提交的申請(qǐng)又需一定時(shí)間審批，這勢(shì)必造成項(xiàng)目擱置，致使土地閑置。五、關(guān)于閑置土地處置的建議 由于土地閑置是由多方面因素造成的，所以對(duì)于處置閑置土地的對(duì)策，也應(yīng)從多方面著手。僅僅在出現(xiàn)閑置土地后再進(jìn)行處置是不夠的，必須從政策制定，土地出讓，開發(fā)建設(shè)，及竣工審查，土地利用監(jiān)管等全過程，來防止閑置土地的產(chǎn)生。此外，必須建立一個(gè)權(quán)利不受土地利用主管部門約束的土地執(zhí)法及監(jiān)管部門，已達(dá)到對(duì)可能產(chǎn)生閑置土的地行為和對(duì)閑置土地處置的全過程的監(jiān)督。政府對(duì)于制度政策的落實(shí)與執(zhí)行用地單位企業(yè)合理合法利用土地閑置土地土地制度法規(guī)的完善審查控制減少處置，回收政府對(duì)于閑置土地的處置合理