基于濟(jì)南市例證的分析探析城市“馬路市場”整頓長效機(jī)制

1、基于濟(jì)南市例證的分析探析城市“馬路市場整頓長效機(jī)制一、馬路市場問題的背景18 世紀(jì)末，英格蘭人約翰馬卡丹設(shè)計了現(xiàn)行的筑路方法，后來這種路便被按其設(shè)計人的姓，取名為馬卡丹路。19 世紀(jì)末歐美列強(qiáng)在華開埠通商，興建租界，便把西方的筑路方法帶到了中國。后來國人便將馬卡丹的發(fā)音加以簡化，將馬卡丹路通稱馬路，此即馬路一詞的由來。本文所稱的馬路，假設(shè)嚴(yán)格地講，特指國務(wù)院?城市道路管理?xiàng)l例?中所稱的城市道路，即城市供車輛、行人通行的，具備一定技術(shù)條件的道路、橋梁及其附屬設(shè)施。近年來，馬路市場問題作為城市管理矛盾的突出代表，成為城市開展的一大難題。馬路市場僅是一種俗稱，從定性上看，屬于占道經(jīng)營，經(jīng)營者不進(jìn)市場

2、，不進(jìn)店鋪，占道為市，當(dāng)街交易。它發(fā)源于傳統(tǒng)的集市，是傳統(tǒng)集市演變和滋生的產(chǎn)物，自發(fā)形成，因此具有特定的社會根底。本文認(rèn)為，馬路市場的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括四項(xiàng)根本要素: 一是以城市道路的某一固定地段為經(jīng)營場所; 二是以自發(fā)形成、非法經(jīng)營為特征; 三是經(jīng)營者以社會閑散人員為主; 四是交易標(biāo)的以市民生活所需農(nóng)副產(chǎn)品、日用品以及勞務(wù)效勞等為主。據(jù)調(diào)查，濟(jì)南市馬路市場的經(jīng)營者主要包括三類: 一是居住在市場周圍的居民，占比約為65%，他們主要從事販賣蔬菜糧油、肉類、禽蛋等，并以此作為家庭收入的主要來源。二是進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民，占比約為30%，他們在農(nóng)村有土地，往往于農(nóng)閑季節(jié)到馬路市場上買賣蔬菜、提供勞務(wù)，以此補(bǔ)貼家用

3、。這部分收入占全部家庭收入的比例不等，少的微缺乏道，多的能達(dá)70% 左右。三是城市家庭中的閑置勞動力，多為老年人，占比約為5%。他們到市場上做點(diǎn)小買賣，大多只經(jīng)營很少的商品品種。三類人員中，第一部分是主體，也是治理阻力的最大來源。有效引導(dǎo)他們支持馬路市場的治理工作，是打破治理困境的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。馬路市場的消費(fèi)者也主要有三類: 一是附近的市民。他們或居住在市場附近，或工作在市場附近，因此到市場上購置商品非常便捷。這一類群體是馬路市場上的主要消費(fèi)者。二是經(jīng)常性的過客。途中稍做停留，順便購物。三是有的消費(fèi)者偏愛馬路市場上商品廉價、新穎、品種多，因此常常光臨。其中，第一類人員是主體，引導(dǎo)好這部分消費(fèi)需求，

4、那么能對馬路市場產(chǎn)生強(qiáng)大的分流作用。二、目前濟(jì)南市馬路市場構(gòu)成概況目前濟(jì)南的馬路市場，主要是經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品。貨源主要來自于市區(qū)幾個農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場，以及部分郊縣的零散蔬菜產(chǎn)地，進(jìn)貨渠道相比照擬簡單集中。勞務(wù)活動和沿街小吃主要依靠市場上的勞動者自主提供。1. 市場數(shù)量。近年來，濟(jì)南市市區(qū)范圍內(nèi)占道經(jīng)營的馬路市場數(shù)目，是隨著管理的寬嚴(yán)程度，反復(fù)升降變化的。2021 年，全市以舉辦全運(yùn)會為契機(jī)，對城市環(huán)境進(jìn)展了集中綜合整治，此時馬路市場總體上銷聲匿跡，之后出現(xiàn)回潮反彈。據(jù)城管執(zhí)法部門2021 年4 月份統(tǒng)計，濟(jì)南市共有馬路市場160 余處。課題組通過走訪調(diào)查的數(shù)字為145 處，其中部分馬路市場在創(chuàng)立國家衛(wèi)

5、生城市期間被取締。在這145 處市場中， 2000 年之前與之后形成的各占50% 左右， 2021 年之后形成的為31 處，占21%( 以上數(shù)字不含燒烤攤點(diǎn)) 。2. 地域范圍。以課題組走訪調(diào)查的145 處馬路市場為例。( 1) 從地域分布來看，數(shù)量由多到少依次為: 市中區(qū)43 處、長清區(qū)28 處、天橋區(qū)27 處、槐蔭區(qū)19 處、歷下區(qū)15 處、歷城區(qū)10 處、高新區(qū)3 處; ( 2) 從經(jīng)營時間段分布來看，全天市67 處、早市42 處、夜市34 處、午市27 處、臨時市場5 處; ( 3) 從占道分布情況來看，占據(jù)居民區(qū)內(nèi)街道的50 處，次干道的44 處，主干道的31 處，背街小巷的22 處

6、，其他空閑場地的8處，與有形農(nóng)貿(mào)市場伴生的6 處; ( 4) 從聚集區(qū)域來看，以馬路市場為中心方圓1500 米左右，鄰近居民區(qū)的131 處，鄰近學(xué)校的105 處，鄰近醫(yī)院的39 處，鄰近商業(yè)聚集區(qū)的35 處，鄰近公園、廣場、綠地的24 處，鄰近有形農(nóng)貿(mào)市場的13 處。3. 業(yè)戶構(gòu)造。在課題組走訪調(diào)查的145 處馬路市場中，共有從業(yè)人員17435 人，其構(gòu)成為: ( 1) 從人員身份來看，農(nóng)民10974 人，下崗失業(yè)人員4706 人，上班族726 人，學(xué)生435 人，殘疾人402 人，其他身份192 人;( 2) 從經(jīng)營者來源地看: 本地戶口人員12532 人，外地來濟(jì)人員4903 人，其中來自

7、省內(nèi)4233 人，省外670 人;( 3) 從經(jīng)營品種看145 處馬路市場中，共有攤位13455個，其中: 蔬菜3820 戶，衣物、鞋襪、箱包類2257 戶，日用小百貨1445 戶，水果1387 戶，小餐飲1071 戶，小食品制售992 戶，生肉、蛋類511 戶，食物類濕貨、干貨441 戶，糧油、調(diào)料350 戶，數(shù)碼電子類210 戶，魚類等水產(chǎn)品202 戶，流動燒烤173 戶，生活效勞類155 戶，花鳥魚蟲131 戶，土產(chǎn)雜品127 戶，家禽類81 戶，熟食38 戶，舊貨31 戶，古玩、字畫25 戶，書攤8 戶。4. 顧客成分。按照價格標(biāo)尺，中、低收入人群系馬路市場消費(fèi)的主力軍。據(jù)理解，濟(jì)南的

8、消費(fèi)程度處在全國中等程度， 2021 年濟(jì)南城市居民人均消費(fèi)性支出為21667 元，平均每月為1805 元，城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為每月510 元，最低工資標(biāo)準(zhǔn)為1500元，市民的消費(fèi)比重為0. 61，食品消費(fèi)支出總額占個人消費(fèi)支出總額的30. 6% 左右，大部分消費(fèi)群體的價格承受才能一直在低層次彷徨。馬路市場的價格優(yōu)勢，明顯高于正規(guī)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，所以吸引了大批中、低收入消費(fèi)者。5. 分布規(guī)律。從時間分布看，濟(jì)南市的馬路市場消費(fèi)群體和消費(fèi)時間段均具有明顯的規(guī)律性，以早、晚市最為典型。因?yàn)檫@兩個時間段尤其是早市這個時段中，恰恰是大多數(shù)室內(nèi)農(nóng)貿(mào)市場和其他商業(yè)效勞網(wǎng)點(diǎn)尚未開門營業(yè)的時間; 從空間分布看

9、，消費(fèi)人群聚集的區(qū)域往往是馬路市場的易生地段。根據(jù)人們的生理習(xí)慣，現(xiàn)代人的日常便捷活動半徑一般為500 米，步行耐性一般在10 分鐘左右。而目前許多社區(qū)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)特別是菜市場( 店) 分布不夠均勻，有些居民點(diǎn)正規(guī)營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)欠缺，居民購物很不方便，馬路市場便乘虛而入。三、城區(qū)馬路市場形成的主要原因1. 標(biāo)準(zhǔn)化商業(yè)流通效勞網(wǎng)點(diǎn)缺乏，經(jīng)營品種不夠齊全，為馬路市場提供了生存空間。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)說明，1985 年濟(jì)南市共有城區(qū)農(nóng)貿(mào)市場40 處，到1996 年增至203 處，后來由于拆遷等原因，數(shù)量逐年下降。2021 年創(chuàng)立國家衛(wèi)生城市期間，各區(qū)辦事處、商務(wù)、工商等部門統(tǒng)計綜合的數(shù)據(jù)說明，濟(jì)南市共有城區(qū)農(nóng)貿(mào)市

10、場108 處。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，馬路市場的數(shù)量明顯高于室( 棚) 內(nèi)農(nóng)貿(mào)市場數(shù)量，后者數(shù)量明顯滯后于實(shí)際消費(fèi)需求。另外，某些群眾生活必需的商品( 諸如針頭線腦、土產(chǎn)雜品之類) 由于價低利微、檔次不高，一些正規(guī)商家不屑于經(jīng)營，客觀上也為馬路市場的產(chǎn)生提供了溫床。城區(qū)農(nóng)貿(mào)市場滯后的問題，在濟(jì)南市部分老舊開放式居民小區(qū)尤為突出。由于建立年代較早，社區(qū)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)等配套效勞設(shè)施不完善，難以滿足居民群眾的生活消費(fèi)需求，以周邊居民為主要消費(fèi)群體的馬路市場也就隨之產(chǎn)生。從濟(jì)南市實(shí)際情況看，馬路市場與居民區(qū)相伴相生的規(guī)律就比較明顯。為滿足老舊小區(qū)居民對于農(nóng)副產(chǎn)品的需求，近年來，濟(jì)南市商務(wù)部門也曾審批了一些農(nóng)貿(mào)市場，但

11、規(guī)劃要求落實(shí)情況不理想，標(biāo)準(zhǔn)化的商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)明顯缺乏，部分市民只好被動選擇馬路市場。2. 由于布局欠合理、管理欠標(biāo)準(zhǔn)，正規(guī)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)競爭力明顯不如馬路市場，動力缺乏，開展延緩。有的商家因?yàn)樽饨鸶甙?，不得不棄店?jīng)營，占道為市，參加到馬路市場的行列。此外，由于在價格和便捷等方面難以與馬路市場匹敵，有些正規(guī)農(nóng)貿(mào)市場、便民肉菜店只能淪為馬路市場的陪襯。有的勉強(qiáng)維持，有的那么直接關(guān)門停業(yè)。以蔬菜交易為例，據(jù)有關(guān)部門測算，濟(jì)南市每日蔬菜的上市總量約為600 噸，其中在城區(qū)農(nóng)貿(mào)市場實(shí)現(xiàn)的交易量占30% 左右，在大型商業(yè)超市實(shí)現(xiàn)的占20%左右，在社區(qū)便民肉菜店實(shí)現(xiàn)的占20%左右，在馬路市場實(shí)現(xiàn)的占30%左右。全市馬

12、路市場蔬菜攤位有3820 戶，市室( 棚) 內(nèi)農(nóng)貿(mào)市場蔬菜攤位約為2160 個、社區(qū)肉菜店308 個?？梢?，馬路市場乃是蔬菜供應(yīng)的主力軍。3. 現(xiàn)有正規(guī)商業(yè)設(shè)施租金相對較高，難以適應(yīng)群眾對低端易耗品和日常生活必需品的多樣化需求。據(jù)測算，目前濟(jì)南市商業(yè)租金大多在4 8 元/m2 /天之間，核心商圈內(nèi)商業(yè)租金更高達(dá)10 20 元/m2 /天。高額的物業(yè)費(fèi)以及房屋租賃、裝修改造等費(fèi)用，對于經(jīng)營小本生意的業(yè)戶來說確實(shí)無力承受。4. 外來進(jìn)城人口和城市無業(yè)人員推動了馬路市場開展壯大。據(jù)統(tǒng)計，濟(jì)南市主城區(qū)外來人口與戶籍人口之比為1 1. 5，馬路市場的從業(yè)人員中，具有濟(jì)南城區(qū)戶口的人數(shù)僅占10% 左右，多

13、數(shù)外來人員選擇來濟(jì)擺攤的一個重要原因就是濟(jì)南的管理環(huán)境相對寬松。再由馬路市場從業(yè)人員的身份看，農(nóng)民和下崗失業(yè)人員分別占到總數(shù)的63% 和27%。這些人員大多數(shù)文化程度低、無技術(shù)、無資本，有的售賣自產(chǎn)自銷的商品，有的直接從大型批發(fā)市場批貨來此售賣，多為小本錢經(jīng)營。5.多龍治水難以形成合力。根據(jù)市政府出臺的?城市管理綜合執(zhí)法暫行規(guī)定?，市城市管理行政執(zhí)法局詳細(xì)負(fù)責(zé)查處違法占道行為，但馬路市場的管理，涉及方方面面，城管部門管理的僅是末端，不能解決問題的根本。濟(jì)南市的市場培育、開展和管理工作職能在不同的階段曾歸屬不同的部門。方案經(jīng)濟(jì)時期，工商機(jī)關(guān)承擔(dān)了市場培育管理的職能; 改革開放初期，市場開展的職能

14、隸屬各級政府的財貿(mào)辦公室; 2002 年，濟(jì)南市工商部門按上級指示與各類市場徹底脫鉤，市場培育開展職能從工商部門調(diào)整到各級政府的經(jīng)濟(jì)委員會，后調(diào)整至經(jīng)信委，然后調(diào)整到貿(mào)易效勞局，目前這項(xiàng)職能隸屬于商務(wù)局。1996 年以后，濟(jì)南市的市場建立與開展，主要是以商業(yè)化投資為主導(dǎo)。商業(yè)運(yùn)營公司選準(zhǔn)建立市場的地段后，經(jīng)過有關(guān)部門審批，投資建立市場，出租出售攤位或商品房，收取租金，這是市場開展的主流形式。作為最基層和最詳細(xì)的管理主體，街辦和居委會在管理意識、管理理念、管理手段等方面常常程度不夠。在實(shí)際操作中，馬路市場的管理主體也比較混亂。一些基層管理主體往往重收費(fèi)、輕管理，甚至只收費(fèi)、不管理，使馬路市場管理

15、陷入了整治、反彈、再整治、再反彈的怪圈，難以形成持久的合力。四、馬路市場治理的主要難點(diǎn)1. 治理馬路市場的社會動力缺乏。大多數(shù)居民群眾既不滿于馬路市場帶來的臟、亂、差等問題，又不想失去馬路市場帶來的便利，甚至在很大程度上寧愿容忍馬路市場帶來的負(fù)面影響。2. 執(zhí)法環(huán)境不夠理想。治理馬路市場的執(zhí)法根據(jù)不完備，多數(shù)市民群眾相關(guān)的法制意識淡薄，法不責(zé)眾的社會心態(tài)很普遍，有時管理對象或挾眾試法或以情拒法，就連某些相關(guān)部門的管理者也對市場執(zhí)法缺乏信心。3. 社會保障、救助事業(yè)開展滯緩?fù)狭笋R路市場治理的后腿。鑒于目前社會保障程度總體較低，馬路市場上的商販目前沒有合法身份，沒有納入社會保險，無緣享受社會保險和

16、就業(yè)效勞的支持，使得管理部門對治理馬路市場投鼠忌器、縮手縮腳。五、治理馬路市場的可行途徑綜上所述，要想認(rèn)真治理馬路市場，必須認(rèn)真解決兩個方面的問題: 一是安置好現(xiàn)有馬路市場的經(jīng)營者; 二是滿足好馬路市場消費(fèi)群體的消費(fèi)需求，使居民生活的便捷程度不受影響。其中，矛盾的主要方面是安置馬路市場經(jīng)營者。以此為導(dǎo)向，馬路市場治理工作大致應(yīng)當(dāng)經(jīng)過三個主要階段。第一階段，做好充分的社會準(zhǔn)備。要想走出馬路市場的治理困境，最可行的方法就是先易后難，減少治理阻力。可從清理外圍入手，釜底抽薪，促使馬路市場逐步衰落、自然淘汰。為此，首先，應(yīng)當(dāng)在市政建立中，抓好正規(guī)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的科學(xué)布局，逐步降低市民群眾對于馬路市場的依賴程

17、度，進(jìn)而以布局合理的標(biāo)準(zhǔn)性市場替代馬路市場在居民生活中的地位。其次，要積極優(yōu)化治理馬路市場的法制環(huán)境。根據(jù)法律和各地市詳細(xì)情況，對馬路市場經(jīng)營做出詳細(xì)、適用的限制性規(guī)定，尤其要注重規(guī)定的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和可操作性。確保其可以落到實(shí)處。再次，應(yīng)當(dāng)妥善安排好現(xiàn)有馬路市場經(jīng)營者的生計和出路，解除其后顧之憂，增強(qiáng)其抵御風(fēng)險的才能，引導(dǎo)他們到正規(guī)市場上去合法經(jīng)營。最后，應(yīng)當(dāng)大力引導(dǎo)市民群眾樹立安康科學(xué)的生活理念，培養(yǎng)其到正規(guī)商店購物的消費(fèi)習(xí)慣，逐漸消除馬路市場存在的社會土壤。同時，正規(guī)商店也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步樹立便民意識，改進(jìn)效勞，增強(qiáng)自身的競爭力。通過以上舉措，為治理馬路市場準(zhǔn)備必要的社會條件。第二階段，抓好對

18、馬路市場的疏導(dǎo)、排遣。首先，標(biāo)準(zhǔn)批發(fā)市場的營銷渠道，使其向正規(guī)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)傾斜，減少馬路市場的額外獲利空間，打造正規(guī)商店的競爭優(yōu)勢。一方面，可以在各類批發(fā)市場內(nèi)力推優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品集中供貨制度，鼓勵市場管理方以合同制供貨的方式積極組織優(yōu)質(zhì)貨源，向大型商場超市、標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)貿(mào)市場、餐飲企業(yè)等單位推銷市場內(nèi)的高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，樹立正規(guī)商家的良好品牌形象; 另一方面，可以指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會組織商家到大型批發(fā)市場進(jìn)展集中采購，以宏大的批量壓低進(jìn)貨價格，以高度的性價比提升正規(guī)商家的競爭力。其次，以優(yōu)質(zhì)的效勞提升正規(guī)商場的競爭力。目前城市正規(guī)市場的范圍主要包括各類大型商場、超市、統(tǒng)一管理的民營市場和居民小區(qū)內(nèi)的小型商店等，它們都對

19、馬路市場有良好的替代功能。大型商場超市的優(yōu)勢主要在于它們出售的產(chǎn)品質(zhì)量會更有保障，品相也更好。因此要注重樹立其品牌、標(biāo)準(zhǔn)購銷渠道、豐富產(chǎn)品種類，提供馬路市場無力提供的優(yōu)質(zhì)商品和效勞，以良好的購物環(huán)境吸引顧客。還應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其規(guī)模優(yōu)勢和專供才能，建立農(nóng)超對接的直通渠道，引進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)消費(fèi)基地和廠家產(chǎn)出的綠色食品有機(jī)食品無公害食品和稀有食材等; 同時，可以實(shí)行定向效勞，對大宗用戶進(jìn)展專供，建立穩(wěn)定的供銷鏈條，搞好專業(yè)化經(jīng)營。民營市場屬于一種低端的日用雜品市場，它們具有與馬路市場類似的便捷屬性，對馬路市場具有較強(qiáng)的替代性作用。當(dāng)然搞不好也會出現(xiàn)與馬路市場相類似的問題，所以還需不斷地加以整頓標(biāo)準(zhǔn)。目前的當(dāng)務(wù)之急主要是應(yīng)當(dāng)著力于進(jìn)步它的公益性和專業(yè)性，促使其布局更合理，管理更科學(xué)，經(jīng)營更透明，此外，還應(yīng)發(fā)揮其對于經(jīng)營群眾化商品的優(yōu)勢，從而對同化馬路市場產(chǎn)生較強(qiáng)的示范帶動效應(yīng)。居民小區(qū)內(nèi)沿街的綜合門市商店對馬路市場具有很好的替代作用，但缺乏之處在于數(shù)量稀少，一時難以完全替代馬路市場，因此應(yīng)立足于增加其數(shù)量。眼下可行的方法大致有二: 一是在審批房地產(chǎn)住宅區(qū)開發(fā)工程時，規(guī)劃出一定面積的平價門市，用于開設(shè)便民商業(yè)設(shè)施; 二是逐步推進(jìn)社區(qū)物業(yè)管理的半公益化改造，以便將居民生活必需品的供應(yīng)納入物業(yè)范疇加以管理。最簡單有效的方法就是由社區(qū)居委會出面，優(yōu)先租賃一定面積的門頭房作為社區(qū)便民效勞站，然后安置原馬