我國(guó)行政訴訟證明責(zé)任的探析

1、我國(guó)行政訴訟證明責(zé)任的探析目次一、證明責(zé)任的概念與性質(zhì)二、行政訴訟證明責(zé)任分配原則及現(xiàn)實(shí)意義三、行政訴訟證明責(zé)任存在的問(wèn)題四、完善行政訴訟證明責(zé)任制度的建議一、證明責(zé)任的概念與性質(zhì)（一）證明責(zé)任的概念證明制度中的一項(xiàng)重要內(nèi)容便是證明責(zé)任的含義及其分配 ，“所謂 證明責(zé)任,是指法律上規(guī)定的訴訟當(dāng)事人，對(duì)應(yīng)當(dāng)確認(rèn)的案卷事實(shí)，有責(zé)任提出證 據(jù)加以證明。如果不能提供證據(jù)，則可能要承擔(dān)敗訴的后果。證明責(zé)任不是一般 意義上的證明義務(wù)或提供證據(jù)的權(quán)利，是一種把提供證據(jù)同訴訟結(jié)果起來(lái)的訴訟 制度,是一種使法院用以查明全部案件事實(shí)，也能判斷勝訴和敗訴的審判規(guī)則?！?按照國(guó)內(nèi)理論上的通說(shuō)，證明責(zé)任有兩層含義，即行

2、為責(zé)任與結(jié)果責(zé)任。行為責(zé)任 是當(dāng)事人就其訴訟主張向法院提供證據(jù)的責(zé)任，又稱為主觀的證明責(zé)任等；結(jié)果責(zé)任是指負(fù)有證明責(zé)任的當(dāng)事人在不能提供足夠的證據(jù)證明其主張的案件事實(shí) 時(shí)所要承擔(dān)的敗訴風(fēng)險(xiǎn)，又稱為敗訴風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任、客觀的證明責(zé)任等。最高人民法 院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定（以下簡(jiǎn)稱證據(jù)規(guī)定）均在該兩種意義 上使用了“證明責(zé)任”一詞，但主要還是在結(jié)果責(zé)任的意義上使用該術(shù)語(yǔ)。而且 提供證據(jù)的責(zé)任可以與結(jié)果責(zé)任相分離 ，即當(dāng)事人一方可能不負(fù)擔(dān)結(jié)果責(zé)任，但 完全可能仍然承擔(dān)提供證據(jù)的責(zé)任 （如證據(jù)規(guī)定第 6條）。從行為責(zé)任上 看，“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的原則同樣適用于行政訴訟。 但是,結(jié)果責(zé)任只能由一方當(dāng)

3、事人承擔(dān),而承擔(dān)結(jié)果責(zé)任的當(dāng)事人一方具有更大的敗訴風(fēng)險(xiǎn)。（二）證明責(zé)任的性質(zhì)物的性質(zhì)就是指一事物區(qū)別于另一事物的根本屬性，進(jìn)一步說(shuō)就是指該事物以何種方式區(qū)別于其它事物而存在。證明責(zé)任與其它事物一樣有其特有 的屬性,在學(xué)理界對(duì)此研究的學(xué)說(shuō)頗多，有權(quán)利說(shuō)、義務(wù)說(shuō)、敗訴風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)說(shuō)、法 律風(fēng)險(xiǎn)分配說(shuō)等等。在關(guān)于證明責(zé)任性質(zhì)的學(xué)說(shuō)中有兩個(gè)有代表性的學(xué)說(shuō) ，一為義務(wù)說(shuō)， 一為權(quán)利說(shuō)。義務(wù)說(shuō)認(rèn)為證明責(zé)任是當(dāng)事人在訴訟中就事實(shí)主張而生的義務(wù)。權(quán) 利說(shuō)認(rèn)為證明責(zé)任是當(dāng)事人在訴訟中享有的一項(xiàng)權(quán)利。 這兩種學(xué)說(shuō)把證明的責(zé)任 直接等同于義務(wù)或權(quán)利，認(rèn)為此責(zé)任要么是權(quán)利，要么是義務(wù)。但從文前的論述可 知,證明責(zé)任指的是

4、一種法律上的不利后果，而權(quán)利是指行為人的行為自由，義務(wù) 是指行為人的行為約束，它們指的是行為而非后果，而責(zé)任不是行為，它們不能互 相等同,各是各的范疇。筆者認(rèn)為關(guān)于證明責(zé)任性質(zhì)的義務(wù)說(shuō)、權(quán)利說(shuō)探討的實(shí) 質(zhì)不是證明責(zé)任的性質(zhì)，而是證明的性質(zhì)，是對(duì)證明行為性質(zhì)的研究學(xué)說(shuō)。此二學(xué) 說(shuō)在此作了一個(gè)跨越,所以造成了誤區(qū)。證明之舉是指提出，證是指證據(jù)，證明就 是提出證據(jù)，它是一種行為，它既有是義務(wù)的可能，也有是權(quán)利的可能，如受教育 就是如此,受教育在不同情況下可分別為權(quán)利或義務(wù)。1、在法律沒(méi)有規(guī)定證明為義務(wù)時(shí)，證明是各方當(dāng)事人的一項(xiàng)權(quán)利。法律規(guī)定當(dāng)事人有維護(hù)自身利益的權(quán)利，在訴訟中表現(xiàn)為：原告有請(qǐng) 求的權(quán)

5、利，被告有抗辯的權(quán)利。既然法律肯定起訴請(qǐng)求權(quán)和應(yīng)訴抗辯權(quán)，那么必定 認(rèn)同了當(dāng)事人主張事實(shí)，提出證據(jù)支撐的權(quán)利，因?yàn)槿舨徽J(rèn)同此權(quán)利，請(qǐng)求權(quán)和抗 辯權(quán)就是空洞的和無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，沒(méi)有提出證據(jù)的權(quán)利，就無(wú)法固定自己需要的事 實(shí),沒(méi)有事實(shí)又何談?wù)埱髾?quán)、抗辯權(quán)呢？連明確事實(shí)的權(quán)利都沒(méi)有又何來(lái)維護(hù)自身 利益呢？可見(jiàn)證明對(duì)原、被告雙方而言必定是一項(xiàng)不可缺少的權(quán)利。2、在法律特別規(guī)定證明是義務(wù)時(shí)，它就是被規(guī)定主體的義務(wù)，但就其 它主體而言仍舊是一項(xiàng)權(quán)利。前文的第一項(xiàng)是談的一個(gè)普遍規(guī)定，證明首先是各方的權(quán)利，其次在 法律有明確規(guī)定時(shí)才是義務(wù)，這是對(duì)證明性質(zhì)的特殊規(guī)定。如民法通則第一 百二十三條規(guī)定：“從事高空、高壓

6、、易燃、易爆、劇毒、放射性、高速運(yùn)輸工 具等對(duì)周圍環(huán)境有高度危險(xiǎn)的作業(yè)造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任；如果能 夠證明損害是由受害人故意造成的不承擔(dān)民事責(zé)任?！弊C明損害是受害人的故意 造成的才可免除民事責(zé)任，反之，不能證明是受害人的故意造成的就應(yīng)承擔(dān)民事 責(zé)任,證明受害人的故意是高度危險(xiǎn)從業(yè)人的義務(wù)，不能履行此義務(wù)就要承擔(dān)相 應(yīng)的民事責(zé)任。證明在此就成為了義務(wù)。猶如前文所提到的受教育一樣，一般情況下,家長(zhǎng)和小孩在受教育方面都是自愿的，若外部干涉其受教育，他們就會(huì)把受 教育作為權(quán)利予以主張，而在某些情況，它又成了義務(wù)，當(dāng)家長(zhǎng)有條件讓小孩受教 育,但居于讀書(shū)無(wú)用或重男輕女等思想，阻礙小孩受教育時(shí)，

7、國(guó)家就會(huì)把此作為義 務(wù)強(qiáng)制其接受?？梢?jiàn)某一行為是根據(jù)不同情況或不同需要由法律去設(shè)定它的性質(zhì) 的。當(dāng)法律所要維護(hù)的利益需要時(shí)，就可將證明設(shè)定為義務(wù)，并可設(shè)定證明義務(wù)的 承受人是誰(shuí)和義務(wù)的范圍及程度，也就是指的證明義務(wù)的分配。綜上所述證明責(zé)任性質(zhì)可歸納表述為：證明責(zé)任是一法律責(zé)任，是當(dāng) 事人未能履行證明義務(wù)而引發(fā)的法律上的不利后果。二、行政訴訟證明責(zé)任分配原則及現(xiàn)實(shí)意義（一）認(rèn)定行政訴訟證明責(zé)任的原則根據(jù)行政訴訟法第三十二條和第四十三條的規(guī)定，被告對(duì)作出的 具體行政行為負(fù)有證明責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)，提供據(jù)以作 出被訴具體行政行為的全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。 被告不提供或者無(wú)正

8、當(dāng) 理由逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)。被告因不可抗力 或者客觀上不能控制的其他正當(dāng)事由，不能在前款規(guī)定的期限內(nèi)提供證據(jù)的，應(yīng) 當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)向人民法院提出延期提供證據(jù)的書(shū)面申請(qǐng)。人民法院準(zhǔn)許延期提供的，被告應(yīng)在正當(dāng)事由消除后十日內(nèi)提供證據(jù)，逾期提供的， 視為被訴具體行政行為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)。 證明責(zé)任是指當(dāng)事人根據(jù)法律規(guī)定對(duì)特 定的事實(shí)提供相關(guān)的證據(jù)加以證明的責(zé)任 ，若不能提供證據(jù)，將在訴訟中承擔(dān)不 利的法律后果。行政訴訟法第三十二條中規(guī)定：“被告對(duì)作出的具體行政行為 負(fù)有證明責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件?！?該條是行政訴訟證明

9、責(zé)任分配的基本原則，是行政訴訟證據(jù)規(guī)則區(qū)別于民事訴訟 證據(jù)規(guī)則的核心。（二）“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”原則在行政訴訟中的適用總體上說(shuō)，在行政訴訟中證明責(zé)任的基本原理仍然是“誰(shuí)主張誰(shuí)證 明”，理由如下:1. “誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”原則是證明責(zé)任的通則。 從證明責(zé)任產(chǎn)生以 來(lái),占主流地位的還是誰(shuí)主張誰(shuí)證明，包括現(xiàn)在有些西方國(guó)家實(shí)務(wù)界仍然堅(jiān)持這 種觀點(diǎn)。2.“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”原則是在綜合了各種訴訟價(jià)值之后確定的責(zé)任。這些要考慮的價(jià)值包括：首先,要看哪一方當(dāng)事人更具有提供證據(jù)的優(yōu)越和便利條 件。其次,要考慮到審判具有息訴止?fàn)幍墓δ堋?通過(guò)案件的示范作用，使同類的爭(zhēng) 議以后不再發(fā)生。第三,要考慮證明責(zé)任制度的導(dǎo)向功能，

10、即通過(guò)分配責(zé)任來(lái)貫穿 一種價(jià)值導(dǎo)向。“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的原則恰恰能滿足這三個(gè)方面的要求。值得注意的是，在行政訴訟中適用“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”原則應(yīng)當(dāng)注意 其特殊性。這些特殊性主要是:1.要確定行政訴訟中的主張者，必須把行政訴訟和 行政程序起來(lái)，不能孤立從訴訟這個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)判斷誰(shuí)是主張者。誰(shuí)是主張者必須從 整個(gè)行政法律關(guān)系來(lái)看，對(duì)于行政機(jī)關(guān)依職權(quán)實(shí)施的行政行為而言，主張者就是 行政機(jī)關(guān)。正因?yàn)槿绱?，我?guó)的行政訴訟法規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)作出的具體行政行為 承擔(dān)責(zé)任。但是，根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)實(shí)施的行政行為，行政管理相對(duì)人則是主張者。 2.只有積極的主張者才承擔(dān)證明責(zé)任。在承擔(dān)證明責(zé)任原則上，對(duì)一個(gè)消極的主張或否定性的事實(shí)

11、主張是無(wú)法承擔(dān)證明責(zé)任的。因此 ，承擔(dān)證明責(zé)任的主張者應(yīng)是一個(gè)積極的主張者。3.在證明責(zé)任分配問(wèn)題上，可能個(gè)案的證明責(zé)任不會(huì)固定 由某一方當(dāng)事人承擔(dān)。就程序性的事實(shí)來(lái)講，主張由原告提出，就由原告承擔(dān)證明責(zé)任；反之由被告承擔(dān)。4. 對(duì)同一個(gè)待證事實(shí)，不可能既由原告承擔(dān)證明責(zé)任，又由被告承擔(dān)證明責(zé)任，而只 能由一方承擔(dān)證明責(zé)任。5.對(duì)某些事項(xiàng)，可能首先由一方當(dāng)事人承擔(dān)證明責(zé)任， 但在一定條件下，證明責(zé)任可以向?qū)Ψ睫D(zhuǎn)移。證明責(zé)任轉(zhuǎn)移是有條件的，從行政審 判的實(shí)務(wù)來(lái)講，證明責(zé)任轉(zhuǎn)移應(yīng)具備以下條件：首先,由承擔(dān)初始證明責(zé)任一方提 供證據(jù),而進(jìn)一步提供證據(jù)在通常情況下已經(jīng)十分困難。 第二,根據(jù)一方提供的證

12、 據(jù)材料，對(duì)方可能具有過(guò)錯(cuò)或與對(duì)方有因果關(guān)系。第三,對(duì)方具有承擔(dān)證明責(zé)任的 更為優(yōu)越的條件。同時(shí)具備上述條件，就發(fā)生證明責(zé)任的轉(zhuǎn)移問(wèn)題。綜上,行政訴訟中的證明責(zé)任是根據(jù)待證事實(shí)的具體屬性和被訴行 政行為的不同的類型來(lái)科學(xué)分配的，其基本精神和原則是：對(duì)于程序、待證事實(shí)， 采取“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的原則進(jìn)行分配；對(duì)于實(shí)體上的待證事實(shí)，則根據(jù)行政行 為的不同類型分別由被告或者原告承擔(dān)。對(duì)于行政賠償訴訟，證明因受被訴的行為侵害而造成的事實(shí)，應(yīng)當(dāng)由原告一方承擔(dān)證明責(zé)任。這樣分配證明責(zé)任，不僅使 我國(guó)的行政訴訟的證明責(zé)任制度更加具體化，而且更具有可操作性。（三）行政訴訟中被告應(yīng)負(fù)主要的證明責(zé)任我國(guó)現(xiàn)行法律中關(guān)

13、于行政訴訟證明責(zé)任分配規(guī)則的規(guī)定主要在中 華人民共和國(guó)行政訴訟法（以下簡(jiǎn)稱行政訴訟法）、最高人民法院關(guān)于執(zhí)行 中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋 （以下簡(jiǎn)稱若干解釋）及證 據(jù)規(guī)定中。行政訴訟中被告應(yīng)承擔(dān)證明責(zé)任，行政訴訟法第32條、第43 條、證據(jù)規(guī)定第6條對(duì)此分別作出了規(guī)定。根據(jù)上述規(guī)定，被告不提供或者無(wú) 正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)。概括而言，行政訴訟中被告方應(yīng)就下列三種情況承擔(dān)證明責(zé)任 ：1、與被訴具體行政行為合法 性有關(guān)的事實(shí)；2、作出被訴具體行政行為的法律依據(jù);3、當(dāng)被告行政機(jī)關(guān)與原告 之間因起訴時(shí)效問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，認(rèn)為原告方起訴已超過(guò)法定起訴期限的

14、事實(shí)?？梢钥闯?，在我國(guó)確立了被告在行政訴訟中承擔(dān)主要證明責(zé)任的分 配責(zé)任原則，這一原則從表面看區(qū)別于“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的民事訴訟證明責(zé)任原 則,行政訴訟的特殊性就體現(xiàn)在這里。從形式上看原告處于主張者的地位，主張某 一具體行政行為的違法性，而從事物的本質(zhì)上分析，“違法性”是和“合法性” 相對(duì)應(yīng)的，分別從不同方面反映了具體行政行為的性質(zhì)。 所以,從另一個(gè)角度分析 被告行政機(jī)關(guān)主張具體行政行為的合法性，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)證明該具體行政行為合法 性的證明責(zé)任。因此，被告負(fù)主要證明責(zé)任并不違背“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的一般原 則。(四) 行政訴訟中原告負(fù)有限的證明責(zé)任行政訴訟強(qiáng)調(diào)被告對(duì)作出的具體行政行為承擔(dān)證明責(zé)任 ，并

15、沒(méi)有規(guī) 定“被告作出的具體行政行為”以外的事項(xiàng)由誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任，因此并不意味著原告 在各類行政訴訟中都不承擔(dān)證明責(zé)任。行政訴訟法沒(méi)有對(duì)原告的證明責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，若干解釋第27條規(guī)定了原告承擔(dān)證明責(zé)任的四種事項(xiàng)。證據(jù)規(guī)定對(duì)證明責(zé)任的規(guī)定最大 的變數(shù)在于不再?gòu)?qiáng)調(diào)原告的證明責(zé)任，而僅規(guī)定提供證據(jù)的責(zé)任。將原告提供證 據(jù)證明被訴具體行政行為違法視為證明權(quán)利。特別是起訴被告不作為的案件，對(duì)行政機(jī)關(guān)否認(rèn)受理過(guò)申請(qǐng)時(shí)如何處理，都作了具體規(guī)定。對(duì)充分保護(hù)原告的訴權(quán)， 具有重大意義。具體而言，證據(jù)規(guī)定第4、5條與若干解釋的規(guī)定的不同具 體表現(xiàn)在：(1)對(duì)起訴被告不作為案件中原告的證明責(zé)任設(shè)定了兩項(xiàng)例外，完善了 若干解

16、釋有關(guān)起訴被告不作為案件的原告證明責(zé)任。(2)免除原告對(duì)其行政賠償訴訟中的因果關(guān)系的證明責(zé)任。證據(jù)規(guī)定進(jìn)一步明確了被告認(rèn)為原告起 訴超過(guò)法定期限的，由被告承擔(dān)證明責(zé)任。證據(jù)規(guī)定取消了“其他應(yīng)該由原告 承擔(dān)證明責(zé)任的事項(xiàng)”的兜底條款。(五) 人民法院有權(quán)收集證據(jù)被告方承擔(dān)主要證明責(zé)任，原告方承擔(dān)必要證明責(zé)任，這是行政訴訟 中證明責(zé)任的一般性。然而在審判實(shí)踐中，還存在著法院調(diào)取證據(jù)的問(wèn)題，這是行 政訴訟中特殊的證明責(zé)任。人民法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)和當(dāng)事人證據(jù)構(gòu)成了我國(guó)證 據(jù)制度的兩個(gè)方面，也是證據(jù)來(lái)源的兩個(gè)途徑，在實(shí)踐中有不少證據(jù)并非當(dāng)事人 都能取得，一些證據(jù)只有法院依職權(quán)才能獲得。“法院取證是建立在

17、當(dāng)事人證明不能的基礎(chǔ)上的，目的是為了幫助當(dāng)事人提高證明能力，使得當(dāng)事人在證據(jù)不 足而主觀上又無(wú)過(guò)錯(cuò)的情況下，不致承擔(dān)不利或敗訴法律后果，以求得法律的保 護(hù)和客觀公正”。在法院調(diào)取證據(jù)這種特殊的證明程序中 ，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)注意以 下幾個(gè)問(wèn)題：1、要處理好法院調(diào)取證據(jù)和當(dāng)事人證明之間的關(guān)系 ，不能片面強(qiáng)調(diào) 當(dāng)事人證明責(zé)任，忽視法院調(diào)取證據(jù)，要注意對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益的有效保護(hù)。 2、 要處理好法院調(diào)取證據(jù)過(guò)程中與當(dāng)事人之間的關(guān)系 ，法院在調(diào)取證據(jù)時(shí)要體現(xiàn)法 官的“中立性”的同時(shí)，調(diào)取的證據(jù)也要經(jīng)過(guò)當(dāng)事人當(dāng)庭質(zhì)證，使當(dāng)事人對(duì)該證 據(jù)的真實(shí)性和客觀性不存在疑慮，使案件雙方當(dāng)事人在向法院提供證據(jù)的程序上得到公

18、平對(duì)待。3、法院依職權(quán)調(diào)取的證據(jù)應(yīng)當(dāng)作為提出請(qǐng)求的當(dāng)事人一方提供 的證據(jù)出示，由另一方當(dāng)事人質(zhì)證。如果法院依職權(quán)調(diào)取的證據(jù)被推翻，則應(yīng)當(dāng)由 提出請(qǐng)求的一方當(dāng)事人承擔(dān)證明不能的責(zé)任。4、法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)必須先由當(dāng)事人提出申請(qǐng)。5、法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)必須有是當(dāng)事人證明不能的客觀事實(shí) 存在。6法院確定采信依職權(quán)調(diào)取的證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)當(dāng)庭向當(dāng)事人說(shuō)明理由及申請(qǐng) 的理由。7、法院依職權(quán)調(diào)取的證據(jù)不能代替被告對(duì)其作出的具體行政行為而應(yīng) 負(fù)的主要證明責(zé)任。（六）行政訴訟中證明責(zé)任分配的現(xiàn)實(shí)意義行政訴訟證據(jù)制度是行政訴訟中的核心問(wèn)題之一 ，它既是當(dāng)事人進(jìn) 行行政訴訟，維護(hù)自己合法權(quán)益的有力武器，也是人民法院查明

19、案件事實(shí)，辨別爭(zhēng) 議事實(shí)真?zhèn)蔚墓ぞ摺Ｔ谛姓V訟的證明責(zé)任制度中 ，行政訴訟證據(jù)來(lái)源、證明責(zé) 任分配、證據(jù)證明對(duì)象等均具有一定的特殊性，同時(shí),行政訴訟的證據(jù)種類又具有 一定特有證據(jù)種類。因此，證明責(zé)任的分配，是證據(jù)制度中十分重要的問(wèn)題，關(guān)系 到對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的保護(hù)和訴訟公平正義的實(shí)現(xiàn) ，證明責(zé)任分配的合理確定與分配 從一定程度上又促進(jìn)了 “依法行政”的進(jìn)程，具有一定的推動(dòng)作用和十分重要的 意義。三、行政訴訟證明責(zé)任存在的問(wèn)題我國(guó)行政權(quán)力在行政法律關(guān)系中長(zhǎng)期占據(jù)統(tǒng)治地位，行政機(jī)關(guān)實(shí)施 行政行為無(wú)須征得當(dāng)事人同意。為了促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，嚴(yán)格遵守先取證，后裁決的原則，防止其實(shí)施違法行為和濫用職權(quán)，行

20、政訴訟法第32條規(guī)定了 被告負(fù)有證明責(zé)任，這有其合理性。但立法的最后成型畢竟只是立法者的一種價(jià) 值選擇,這種價(jià)值取向是否普遍適用還必須經(jīng)歷司法實(shí)踐的驗(yàn)證。實(shí)際上一些法 官在行政訴訟法實(shí)施后不久就感到既定規(guī)則的缺陷。 例如原告主張行政行為 違法，但不負(fù)證明責(zé)任，愿意舉證就舉證，不愿舉證就不舉證。勝訴與否,取決于被 告能否證明其合法。這種立法者的善意雖然是為行政管理中處于弱勢(shì)地位的相對(duì) 人考慮,然而在司法實(shí)踐中，由于只強(qiáng)調(diào)被訴行政機(jī)關(guān)的證明責(zé)任，致使法官把注 意力僅集中于被告一方，被告只要證明其具體行政行為合法，便擺脫了責(zé)任。因此 為了減輕或擺脫自己的責(zé)任，被告方想方設(shè)法刪減事實(shí)，裁減出一個(gè)合法的

21、具體 行政行為實(shí)施材料。而原告缺乏舉證申辯，使得對(duì)被告方不利的一些爭(zhēng)議點(diǎn)被避 開(kāi)。法院無(wú)從全面地了解案情，以至這種審理偏聽(tīng)則暗。 或許立法者出于嚴(yán)格規(guī) 范行政機(jī)關(guān)職權(quán)行使的考慮，最終確立了統(tǒng)一規(guī)定，然而一種普遍正義的秩序模 式畢竟無(wú)法涵蓋現(xiàn)實(shí)世界迥然各異的法律問(wèn)題。何況它更多的是使法官拘泥于既 定規(guī)則的不變標(biāo)準(zhǔn)而喪失對(duì)個(gè)性化問(wèn)題的公正衡量。而且,我國(guó)行政訴訟法規(guī)定的證明責(zé)任分配規(guī)則也沒(méi)有涵概原告能否限時(shí)舉證以及證明責(zé)任能否適時(shí)轉(zhuǎn)移等問(wèn)題。我國(guó)行政訴訟法第三十二條規(guī)定“被告對(duì)作出的具體行政行為 負(fù)有證明責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文 件?！薄白罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行中華人民

22、共和國(guó)行政訴訟法若干問(wèn)題的解 釋”（以下簡(jiǎn)稱“若干問(wèn)題的解釋”）第二十七條又列舉了原告需負(fù)證明責(zé)任的 一些情況。 然而,透過(guò)這些立法規(guī)定和司法解釋，以及通過(guò)閱讀目前已付梓的， 而且是較為權(quán)威的對(duì)“若干問(wèn)題的解釋”的闡釋文章和著作，我們?nèi)匀话l(fā)現(xiàn)不了當(dāng)時(shí)在做上述立法規(guī)定與司法解釋時(shí)所憑據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，相反倒是覺(jué)得上述規(guī)定，特別是司法解釋更像是經(jīng)驗(yàn)主義的總結(jié)，是對(duì)以往實(shí)際判案中遇到問(wèn)題的歸納， 在總體上缺少一些理性的、清晰的、可供司法操作的分配證明責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。 而解 決這些標(biāo)準(zhǔn)又是極其重要的，因?yàn)樵凇叭舾蓡?wèn)題的解釋”第二十七條第四項(xiàng)有個(gè) 兜底條款，即“其他應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)證明責(zé)任的事項(xiàng)”，那么，法院和訴訟當(dāng)

23、事人 憑什么來(lái)操作這個(gè)條款呢？憑法官豐富的經(jīng)驗(yàn)、敏銳的感覺(jué)或者一時(shí)的靈感，還是 雙方當(dāng)事人的實(shí)力對(duì)比？要想最理性地、也是爭(zhēng)議最小地解決這個(gè)問(wèn)題，恐怕還是 需要我們事先在理論上明確若干公正合理的標(biāo)準(zhǔn)。由于，新證據(jù)規(guī)則在諸多方面作了有益嘗試，體現(xiàn)了創(chuàng)新的要求， 但是,現(xiàn)行法律在證明責(zé)任分配問(wèn)題上仍然有許多需要完善的地方 ，現(xiàn)將其總結(jié) 如下,以利于進(jìn)一步完善。第一，關(guān)于行政訴訟證明責(zé)任的分配，行政訴訟法僅有零星的規(guī)定， 司法解釋雖作了一些創(chuàng)新，但仍是經(jīng)驗(yàn)式的總結(jié)，總體上缺少一些理性的、清晰的, 可供司法操作的標(biāo)準(zhǔn)，證明責(zé)任制度還沒(méi)有法律層面上真正建立起來(lái)。如缺乏系 統(tǒng)全面的分配標(biāo)準(zhǔn)，未對(duì)證明責(zé)任如向

24、轉(zhuǎn)移作規(guī)定等。另一方面因?yàn)樾姓V訟法 早早地確立了被告行政機(jī)關(guān)是證明責(zé)任的承擔(dān)者，一定程度上埋沒(méi)了原告在行政 訴訟中承擔(dān)責(zé)任的獨(dú)立性。第二，現(xiàn)行法律并未賦予法官在證明責(zé)任分配上的自由裁量權(quán)。這樣,必然導(dǎo)致有限的證明責(zé)任分配的法律規(guī)定與復(fù)雜多樣的行政案件的客觀存在發(fā) 生沖突。其實(shí),無(wú)論是英美法系傳統(tǒng)上賦予法官就個(gè)案情形的平衡力 ，抑或大陸法 系立法上賦予法官在一定限度內(nèi)的自由裁量權(quán)以克服成文法的局限性。如果不賦予法官司自由裁量權(quán)，就很難想象法官如何在個(gè)案中實(shí)現(xiàn)司法公正。四、完善行政訴訟證明責(zé)任制度的建議完善證明責(zé)任制度提出的幾點(diǎn)建議行政訴訟證明責(zé)任分配是訴訟上的不利后果在當(dāng)事人之間的分擔(dān)，但往往一個(gè)行政案件中并非只有一個(gè)事實(shí)爭(zhēng)執(zhí)點(diǎn)，在堅(jiān)持絕大多數(shù)爭(zhēng)執(zhí)點(diǎn)應(yīng)由被 告負(fù)證明責(zé)任的前提下，特定的事實(shí)爭(zhēng)執(zhí)點(diǎn)可以由原告負(fù)證明責(zé)任。1、被告的證明責(zé)任首先被告應(yīng)就具體行政行為的合法性負(fù)證明責(zé)任，這其實(shí)主要是針 對(duì)復(fù)審性行政訴訟而言的，行政訴訟基于“先取證，后裁決”的行政法治理念，可 分為復(fù)審性行政訴訟與非復(fù)審性行政訴訟。在復(fù)審性行政訴訟中，由于原告的起訴類同