淺談集體林權(quán)改革幾個基本法律制度的認識

1、淺談集體林權(quán)改革幾個基本法律制度的認識         10-06-03 14:13:00     作者：李紅慶 李際平 呂勇    編輯：studa090420論文關鍵詞：林權(quán)集體林權(quán)森林限額林業(yè)稅費生態(tài)效益補償 論文摘要：以湖南資興市的調(diào)查資料為依據(jù)，論述了林權(quán)、森林限額采伐、林業(yè)稅費、生態(tài)效益補償?shù)葞讉€基本的法律制度與集體林權(quán)改革的關系及本身內(nèi)容存在的不足。指出相關法律制度的不完善，制度的執(zhí)行與應用、政策措施制定的滯后性是我國林業(yè)

2、發(fā)展長期不能突破自身發(fā)展瓶頸，阻礙我國集體林改革的主要原因。 2003年，黨中央、國務院頒發(fā)的<關于加快林業(yè)發(fā)展的決定)對集體林權(quán)制度改革作出了總體部署。2006年、2007年的中央1號文件，都將集體林權(quán)制度改革確定為深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容和重大舉措。在全國各地已全面推行或正在試點的集體林權(quán)制度改革也是當前研究的熱點問題。當前研究主要從改革的內(nèi)容、績效、存在的主要問題與對策展開。本文根據(jù)目前集體林權(quán)改革中備受學者關注的幾個基本法律制度與集體林權(quán)改革的關系及本身內(nèi)容存在的不足出發(fā)，結(jié)合生產(chǎn)調(diào)研實際，指出阻礙我國集體林權(quán)改革的根本原因是相關法律制度的不完善及制度的執(zhí)行與應用問題，就如何進一步

3、完善相關法律制度提出幾點具體建議。 1對林權(quán)法律制度的認識 林權(quán)是林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度建立的基礎，如果林權(quán)本身的涵義模糊不清、界定不嚴，建立完整的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度就無從談起。根據(jù)我國相關法律制度的規(guī)定，林權(quán)是指對森林、林木和林地的所有權(quán)或使用權(quán)。目前國家已出臺的有關集體林權(quán)改革的政策文件都已明確指出，集體林權(quán)改革的目標就是要改變我國集體林長期以來產(chǎn)權(quán)主體虛置的現(xiàn)狀，落實森林、林木、林地的所有權(quán)、使用權(quán)。2003年，<中共中央國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定)以及各省相繼出臺的有關<森林資源的流轉(zhuǎn)暫行規(guī)定)都明確指出，森林資源流轉(zhuǎn)的對象是森林、林木、林地的所有權(quán)或使用權(quán)。也就是說，幾乎目前所有的林業(yè)

4、法規(guī)、政策都規(guī)定，森林和林木是兩類不同的資源所有權(quán)。根據(jù)我國（憲法)、（民法)、（森林法)等法律規(guī)定，森林資源只能屬國家和集體所有。眾所周知，林木是森林資源的基本組成單位。根據(jù)大家對森林定義的一般標準：“森林應是指連續(xù)面積不少于0067hm2，郁閉度達到020以上的林分”。如果林農(nóng)大面積承包林地種植，最后形成一個大面積相連的林地，達到大家對森林的認定標準。林農(nóng)享有的林木所有權(quán)與森林資源只能屬國家和集體所有的矛盾何以解決。根據(jù)已實施生效的<物權(quán)法)中的相關規(guī)定，這樣含糊不清的規(guī)定實際上無形中就剝奪了林業(yè)個體經(jīng)營者的合法財產(chǎn)所有權(quán)。 根據(jù)我國的法律制度，土地的所有權(quán)只能屬于國家和集體。集體林

5、權(quán)制度改革明晰產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是落實林地的使用權(quán)和林木的所有權(quán)。無論是林農(nóng)通過承包經(jīng)營的形式，還是社會的其他投資主體通過各種林權(quán)流轉(zhuǎn)方式取得林權(quán)都只是林地的使用權(quán)和依附林地上的林木所有權(quán)。只是由于國家對林木所有權(quán)，即林農(nóng)和社會投資主體對林木的占有、使用、收益、處置權(quán)的不確定的態(tài)度，導致相關規(guī)定的含糊不清。這也是長期以來林業(yè)發(fā)展不能突破自身的瓶頸，不能從根本上擺脫發(fā)展困境的一個關鍵性原因。 2對森林限額采伐法律制度的認識 森林限額采伐是我國<森林法)規(guī)定的保護森林資源的一項基本法律制度。該項法律制度一直是理論界和學術界備受爭議的話題。隨著集體林權(quán)改革在我國的全面推進，<物權(quán)法>的實施

6、，該項法律制度更是備受爭議。認為該項制度是阻礙集體林改革的關鍵因素之一。有的研究甚至明確提出對商品林應該完全取消采伐限額政策，如果實行采伐限額，就等于剝奪了商品林生產(chǎn)者的財產(chǎn)處置權(quán)。不可否認，我國目前實施的森林限額采伐法律制度確實存在很多與我國林業(yè)發(fā)展不相適應的地方，但作為一項已存在多年的基本法律制度僅僅因為在某些方面設計的不合理就下如此結(jié)論，就作者而言，不敢茍同。為此，作者在湖南的資興市就該項法律制度對林農(nóng)展開全面調(diào)查。設計問卷的內(nèi)容為“反不反感森林限額采伐制度，現(xiàn)在要不要取消森林限額采伐制度?”，為了得到真實有效的情況反映。該項調(diào)查是在沒有任何林業(yè)工作人員參與的情況下，直接到農(nóng)戶家采取隨機

7、調(diào)查的方式進行。共收到有效問卷137份。出乎意料的是，其中只有39人對該項法律制度提出異議，認為必須取消該項法律制度。其余的除27人對該項制度抱著無所謂的態(tài)度以外，都認為必須堅持實施該項法律制度。問其原因，主要有2點，一是現(xiàn)在已經(jīng)習慣了，采伐林木要申請林木采伐許可證；二是擔憂取消林木采伐許可證，會出現(xiàn)亂砍濫伐，森林遭受大面積破壞現(xiàn)象。主要原因是農(nóng)村收入少、不穩(wěn)定，不法經(jīng)銷商的誘惑以及各種意料不到的情況，如家庭矛盾、自然災害、政策的風吹草動等，如果沒有了相應的約束，即使沒到最佳采伐時期，為了眼前利益，林農(nóng)都會隨時采伐林子，導致大面積森林資源的破壞。林農(nóng)認為國家現(xiàn)在的政策好，真正為農(nóng)民著想了，還是

8、要實行采伐許可證制度，給予采伐行為以約束。 任何一項制度改革都是在特定的社會經(jīng)濟歷史條件下進行的，都不能脫離具體的國情、林情。我國是森林資源稀缺大國，森林覆蓋率低，生態(tài)功能脆弱，這是不容否定的客觀事實。保護和發(fā)展森林資源始終是林業(yè)工作的核心任務。無論是森林的分類經(jīng)營還是目前的集體林權(quán)改革，必須尊重這一客觀事實，把發(fā)揮森林的生態(tài)效益放在第一位。森林生態(tài)效益的發(fā)揮是以活立木的存在為前提。人是社會中的人，任何人都不能脫離社會而存在，個人在行使自己的合法權(quán)益時不能違背國家、社會的公共利益。這不僅是我國<憲法>、<民法>規(guī)定的基本法律內(nèi)容，也是世界各國通行的對私權(quán)保護限制的基本準

9、則。為了國家的國土、生態(tài)安全，對個人處置林木的權(quán)力予以適當?shù)南拗?，并沒有違反國家相關法律的規(guī)定。 同時，政策是國家進行宏觀調(diào)控的主要手段之一，對于人們已熟悉認同的限額采伐法律制度，指標分配運用得好，也可激勵林農(nóng)造林、育林、護林的積極性。在實際調(diào)查中，由于國家退耕還林政策的有效實施，絕大部分林農(nóng)對國家政策的穩(wěn)定性都充滿了信心。集體林承包到戶后，林農(nóng)營林的積極性也是空前高漲。我們在湖南資興市湯市鄉(xiāng)進行調(diào)查時，有很多林農(nóng)就提出來，是否還可享受國家退耕還林政策的補貼，有的還主動到林業(yè)站交造林押金。全鄉(xiāng)林農(nóng)主動造林的面積也由過去的每年53hm2左右增加到現(xiàn)在的133-200hm左右。由此可知，政策的執(zhí)行

10、與運用也是產(chǎn)生問題的根本原因。      10-06-03 14:13:00     作者：李紅慶 李際平 呂勇    編輯：studa0904203對林業(yè)稅費制度的認識 我國林業(yè)稅費種類多、稅率高、征收不規(guī)范、使用不當?shù)缺徽J為是我國林業(yè)稅費制度的主要問題。特別是林業(yè)稅費過重一直被認為是阻礙我國林業(yè)發(fā)展的主要原因之一，建議減免、徹底取消林業(yè)稅費制度。高稅收、高福利是普通民眾對西方發(fā)達國家體制最基本的了解?？v觀美國、日本等國家的林業(yè)稅收制度，也是在國家統(tǒng)一稅收的制度體系下，按林

11、業(yè)資產(chǎn)所屬的稅種進行林業(yè)稅收的收取。國家除制定法律制度，如技術扶持、造林補貼、退稅、低息貸款，在林區(qū)投資修建道路等對林業(yè)發(fā)展實行扶持。激勵人們積極從事林業(yè)生產(chǎn)外，并沒有對林業(yè)稅收制定特別的或?qū)ｉT的稅收政策。林業(yè)的發(fā)展最終要走向市場，根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)管理論，社會資金投資的深層運行動機就是為了追求不確定經(jīng)濟利益的最大化。林業(yè)投資得不到應有的回報，投資激勵就會缺失。高額的稅費如何轉(zhuǎn)化為對投資者進行激勵的手段。解決我國林業(yè)發(fā)展深層次的問題，使人人都有從事林業(yè)生產(chǎn)的欲望，有投資林業(yè)生產(chǎn)的積極性，是進一步深化集體林權(quán)改革。完善相關配套措施的必由之路。 4對森林生態(tài)效益補償制度的認識 國家自1994年起開始了林

12、業(yè)分類經(jīng)營的改革試點，將森林分為生態(tài)公益林和商品林。1995年<林業(yè)經(jīng)濟體制改革總體綱要>將林業(yè)分類經(jīng)營改革作為首要任務。1998年7月1日開始實施的<中華人民共和國森林法>第八條規(guī)定：“國家設立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理”。2003年，黨中央、國務院<關于加快林業(yè)發(fā)展的決定>中對森林生態(tài)效益補償問題給予了充分的肯定。但至今，國家還沒有出臺系統(tǒng)而完備的關于森林生態(tài)效益補償?shù)墓芾磙k法。政策制定的目標超前性和具體措施的滯后性嚴重阻礙了我國林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和集體林權(quán)改革的順利進行。森林生態(tài)效益的受

13、益者是全社會，外部經(jīng)濟效應內(nèi)部化是市場經(jīng)濟學關于政府在市場失靈中具有調(diào)節(jié)經(jīng)濟的作用和職能中的一個重要理論。據(jù)調(diào)查，為了保持東江湖良好的水資源。早在1981年資興市就開始了“林業(yè)三定”的改革。為防止承包到戶后，林農(nóng)大面積亂砍濫伐破環(huán)森林資源，影響東江湖的水質(zhì)，當時資興市林業(yè)局的領導就頂住壓力，以東江湖為中心的所有集體林都沒分山到戶，而是由集體統(tǒng)一經(jīng)營，這種經(jīng)營管理模式一直延續(xù)至今。按照分類經(jīng)營的要求，現(xiàn)在東江湖周邊所屬南鄉(xiāng)片11個鄉(xiāng)村80以上的林子都劃分為公益林。由于補償標準低，林子又不能采伐。大部分林農(nóng)都只能靠人均400-470m2的耕地和子女外出打工的收入艱難度日。而借東江湖良好的水質(zhì)進行漁

14、業(yè)養(yǎng)殖、旅游開發(fā)的部門以及依托東江湖的2個大型國家級水電廠，卻能在沒有支付任何補償費用的情況下過著十分安逸富足的生活。在國家的財力不足以對森林的生態(tài)效益進行完全補償或者補助的情況下，對受益對象收取森林生態(tài)效益補償、補助費，既符合我國的國情又容易被人接受理解，同時也可在一定范圍內(nèi)消除社會財富分配的不公平。因此加快出臺系統(tǒng)而完備的關于森林生態(tài)效益補償、補助制度，以提高林農(nóng)經(jīng)營林業(yè)的積極性，吸引社會資金投資林業(yè)，是我國林業(yè)發(fā)展的當務之急。 5結(jié)論與建議 51加快立法工作。明確界定林木所有權(quán)與森林所有權(quán) 產(chǎn)權(quán)安排中，產(chǎn)權(quán)邊界及對應權(quán)責的清晰界定乃是影響效率的根木原因。林權(quán)界定不嚴，本身內(nèi)容的含糊不清，

15、是我國林業(yè)發(fā)展始終無法突破自身發(fā)展瓶頸的關鍵因素之一。林木所有權(quán)與森林所有權(quán)的界定，直接關系到我國集體林權(quán)改革的順利進行和林業(yè)產(chǎn)權(quán)激勵機制的建立。因此，根據(jù)我國<物權(quán)法>的相關規(guī)定，加快<森林法>及相關林業(yè)政策法規(guī)的修改完善工作，明確界定林木所有權(quán)與森林所有權(quán)，逐漸從根本上形成真正的、完整的產(chǎn)權(quán)激勵機制。 52堅持實施森林限額采伐制度 森林資源本身的消長有一定的期限并要受到自然因素的強烈影響，我國林業(yè)的發(fā)展任重道遠。任何一項制度的存在都有兩面性，切不可因其某些方面存在的缺陷，就予以全盤否定，無論是林業(yè)管理者還是決策者、研究者都必須客觀地看待這一問題，因此，人們在實踐中已

16、形成的林木不能隨意采伐的意識切不可丟棄，否則，由此引發(fā)的災難性后果是很難預料的。必須毫不動搖地堅持實施森林限額采伐法律制度。同時，根據(jù)我國林業(yè)發(fā)展的實際需求，加快修改完善商品枇特別是完全由社會資金投資營造的商品林的限額采伐指標分配過細、管理過嚴、審批程序過于繁瑣等與市場經(jīng)濟發(fā)展、私權(quán)保護相沖突的相關內(nèi)容。 53制定統(tǒng)一稅收制度，規(guī)范林業(yè)稅費用途 高額的稅費雖然在一定程度上影響我國林業(yè)事業(yè)的發(fā)展，但其根本原因還是由于我國林業(yè)稅費的不規(guī)范、相應激勵措施的欠缺以及相應資金的使用缺乏有效的監(jiān)督制度體系造成的。結(jié)合我國國情、林情，制定統(tǒng)一的林業(yè)稅收制度，規(guī)范林業(yè)稅費用途，消除我國不合理的林業(yè)稅費收支使用狀，健全相關激勵措施，充分激發(fā)農(nóng)民、社會投資主體營林的積極性，使高額稅費制度轉(zhuǎn)化為對投資者進行激勵的有效手段，發(fā)揮林業(yè)稅費應有的調(diào)控作用。 54落實森林生態(tài)效益補償、補助制度 生態(tài)效益補償、補助制度的落實直接關系到我國集體林改革、分類經(jīng)營目標的實現(xiàn)。建議在現(xiàn)階