南海斷續(xù)線的法律地位_歷史性水域_疆域線_抑或島嶼歸屬線_

1、2010年 第 4期 南 洋 問 題 研 究 N o . 42010 (總第 144期 SOUTHEA S T A SI AN A FFA IRS G ene ra l Ser i a lN o . 144南海斷續(xù)線的法律地位 :歷史性水域 、 疆域線 、 抑或島嶼歸屬線 ?李金明(廈門大學(xué) 東南亞研究中心 , 福建 廈門 361006摘 要 :有關(guān)南海斷續(xù)線的 法律地位 問題 , 向來為 南海周 邊的東 南亞國(guó)家 所關(guān) 注。本文 列舉了歷史性水域、 海上疆域線和島 嶼歸屬 線 3種提 法。通過 研究和比 較 , 認(rèn)為把斷 續(xù)線作 為島 嶼歸屬線的提法 , 無論從斷續(xù)線最初 產(chǎn)生時(shí)的情況 ,

2、或者后來在實(shí)際 應(yīng)用中所 起的作用 , 似乎是 可以認(rèn)可的。關(guān)鍵詞 :南海斷續(xù)線 ; 歷史性水域 ; 海 上疆域線 ; 島嶼歸屬線中圖分類號(hào) :D993. 3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 :A 文章編 號(hào) :1003-9856(2010 04-0022-08在中國(guó)南海地圖上 , 有一條 U 形的斷續(xù)線 , 俗稱 /U 形線 0, 或 /斷續(xù)線 0。它產(chǎn)生于 1947年 , 當(dāng) 時(shí)的中國(guó)政府為維護(hù)南海的領(lǐng)土主權(quán) , 并向世界公布中國(guó)在南海的管轄范圍 , 在 5南海諸島位置 圖 6上標(biāo)出了這條線。線環(huán)繞著東沙群島、 西沙群島、 中沙群島和南沙群島 , 線的最南端標(biāo)在北緯 4b 左右。這條線在公布后的相當(dāng)一段時(shí)間里

3、, 當(dāng)時(shí)的國(guó)際社會(huì)未曾提出過異議 , 周邊的東南亞國(guó)家 也從未提出過外交抗議。然而 , 近年來 , 隨著南海領(lǐng)土爭(zhēng)議的不斷加劇 , 周邊某些東南亞國(guó)家紛紛 對(duì)斷續(xù)線的法律地位提出質(zhì)疑 , 要求對(duì)斷續(xù)線內(nèi)的水域是否屬歷史性水域 , 斷續(xù)線究竟是海上疆域 線 , 抑或島嶼歸屬線等問題做出解釋。因此 , 本文擬就這 3個(gè)問題對(duì)南海斷續(xù)線的法律地位做一初 步的論述。一 、 /歷史性水域 0引起的爭(zhēng)論斷續(xù)線內(nèi)的水域?qū)?/歷史性水域 0最初是由臺(tái)灣方面提出來。 1989年 7月 , 臺(tái)灣 /內(nèi)政部 0設(shè) 立了一個(gè)特別委員會(huì)以協(xié)助確定丈量 /中華民國(guó) 0領(lǐng)海寬度的基點(diǎn)和基線 , 與此同時(shí) , 還設(shè)立了另 一

4、個(gè)協(xié)助起草 /中華民國(guó) 0專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)法和領(lǐng)海法的特別委員會(huì)。正是這兩個(gè)特別委員會(huì)提出了 /歷史性水域 0和 U 形線的法律性質(zhì)問題 , 但委員會(huì)成員對(duì)此問題的看法有分歧。一部分人認(rèn)為 , U 形線內(nèi)的水域應(yīng)被聲稱為中國(guó)的歷史性水域 , 其理由有兩點(diǎn) :(1 1948年地圖公開出版后 , 沒有受收稿日 期 :2010-10-10基金項(xiàng) 目 :中國(guó)海洋發(fā)展研究中心重點(diǎn)項(xiàng)目 " 中國(guó)南海斷續(xù)國(guó)界線的法律地位研究 " (AOCZD200903 作者簡(jiǎn) 介 :李金明 , 男 , 福建泉州人 , 廈門大學(xué)東南亞研究中心教授 、 博士生導(dǎo)師 。到任何抗議或反對(duì) ; (2 把線內(nèi)水域聲稱為

5、歷史性水域不違反 1982年聯(lián)合國(guó)海洋法公約第四十七 條第一款的規(guī)定。而另一部分人卻反對(duì)這種看法 , 認(rèn)為中國(guó)歷史性水域的聲稱不可能被確認(rèn) , U 形 線畫得很隨意 , 由于缺乏座標(biāo)而不可能在海上定位 , 因此很難確定所聲稱水域的法律地位。再說 , /歷史性水域 0的定義已經(jīng)過時(shí) , 不可能用來支持臺(tái)北的聲稱。但是 , 當(dāng)委員會(huì)草擬 5/中華民國(guó) 0領(lǐng) 海和毗連區(qū)法草案 6的第三條時(shí) , 卻采納了 U 形線內(nèi)水域?yàn)橹袊?guó)的 /歷史性水域 0的觀點(diǎn)。 11993年 3月 , 臺(tái)灣 /立法院 0正式通過了 5南海政策綱領(lǐng) 6。綱領(lǐng)的最重要部分是它的序言 , 在 序言的第二段寫道 :/歷史性水域界限內(nèi)

6、的南海區(qū)域是 -中華民國(guó) . 管轄下的海域 , -中華民國(guó) . 擁有 海域內(nèi)的所有權(quán)益。 -中華民國(guó)政府 . 愿意在和平與理智的基礎(chǔ)上 , 按照維護(hù) -中華民國(guó) . 主權(quán)的原 則 , 開發(fā)這個(gè)海域。 0在一次記者招待會(huì)上 , /行政院 0研究、 發(fā)展與考核委員會(huì)主任委員進(jìn)一步解釋 了 /中華民國(guó) 0在這一方面的主張。他指出 , 該聲稱是基于 1948年出版的 5南海諸島位置圖 6, 圖中 有一條 U 形線 (以未定界的形式畫出 , 畫在南海周圍以表明 /中華民國(guó) 0聲稱的南海諸島的位置。 他解釋道 , U 形線內(nèi)的水域是 /中華民國(guó) 0的歷史性水域 , 雖然不具有內(nèi)水的地位 , 但類似于 19

7、82年聯(lián)合國(guó)海洋法公約規(guī)定的群島水域。換言之 , /中華民國(guó) 0除了對(duì) U 形線內(nèi)的群島擁有主權(quán)外 , 還對(duì)線內(nèi)的海域擁有優(yōu)先權(quán)。 21994年 , 臺(tái)灣 /行政院 0政務(wù)委員張京育就臺(tái)灣對(duì)南海歷史性水域 的解釋做了詳細(xì)說明 , 他說道 :/南海 U 形線內(nèi)的水域是我們的歷史性水域 , -中華民國(guó) . 享有完全 權(quán)利。 03將斷續(xù)線內(nèi)水域定為 /歷史性水域 0引起了學(xué)術(shù)界的爭(zhēng)論。有的學(xué)者認(rèn)為 , 什么是 /歷史性水 域 0, 在任何公約中都不可能找到權(quán)威性的定義。根據(jù) 1962年出版的 5國(guó)際法委員會(huì)年鑒 6(Y ear -book of t h e I nternati o na lLa w

8、 Co mm ission 中有關(guān) /歷史性水域 0的定義是 :/植根于如下歷史事實(shí) , 國(guó) 家對(duì)其認(rèn)為至關(guān)重要的海域作長(zhǎng)期聲稱并維持主權(quán) , 不必過于關(guān)注一般國(guó)際法對(duì)領(lǐng)海劃界可能作 出的規(guī)則變動(dòng)。 0而 1988年出版的 5國(guó)際法的加拿大北極海域 6(Canada . s A rctic W aters i n I nterna -ti o na lLa w 對(duì) /歷史性水域 0的定義下結(jié)論說 :/從歷史性海灣發(fā)展而來。歷史性海灣在 19世紀(jì)已 形成 , 目的是保護(hù)被陸地環(huán)抱的某些大海灣 , 且傳統(tǒng)上被聲稱國(guó)認(rèn)為是其領(lǐng)土的一部分。 04還有 1964年出版的 5國(guó)際法的海灣制度 6(The

9、Reg i m e o fB ays in International La w 為 /歷史性海域 0下的 定義是 :/與國(guó)際法一般適用的規(guī)則相反 , 沿海國(guó)對(duì)該海域要有明確、 有效、 持續(xù)地行使主權(quán)超過一 個(gè)實(shí)際時(shí)期 , 且得到國(guó)際社會(huì)的默認(rèn)。 05盡管如此 , 但多數(shù)學(xué)者仍然認(rèn)為 , /歷史性水域 0通常被認(rèn) 為是指歷史性海灣 , 在國(guó)際法被列在領(lǐng)?；€的規(guī)則之外。它們要求符合某些準(zhǔn)則 :首先 , 沿海國(guó) 對(duì)爭(zhēng)議海域必須維持長(zhǎng)期的主權(quán)聲稱 ; 其次 , 這種聲稱必須得到國(guó)際社會(huì)的承認(rèn)。 6有的更具體地 指出 , /歷史性水域 0通常被認(rèn)為是內(nèi)水 , 因?yàn)樗鼈円话闶墙兜暮?。但歷史性水域不

10、是由單一 的方式來管理 , 有時(shí)被看成是沿海國(guó)家領(lǐng)海的一部分 , 或者被看成是一種獨(dú)特的形態(tài) , 這取決于如 何對(duì)它們行使主權(quán)和管轄權(quán)。例如 , 一個(gè)準(zhǔn)許外國(guó)船只通行的國(guó)家就很難作出內(nèi)水的歷史性聲稱。 也許還有另一種形態(tài)的歷史性水域 , 如群島水域的新概念表明 , 某些歷史性水域可能有單一或獨(dú)特 的形態(tài)。問題的關(guān)鍵是 , 這種歷史性水域的聲稱將影響到航行自由 , 且將對(duì)水域下的資源提出專屬 性的聲稱。 7根據(jù)上述對(duì) /歷史性水域 0下的定義 , 有人對(duì)斷續(xù)線內(nèi)水域是否屬 /內(nèi)水 0提出質(zhì)疑。他們說 道 , 在 /內(nèi)水 0的法律制度下 , 沿海國(guó)對(duì)測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線靠大陸一側(cè)的水域行使完全主權(quán)

11、, 外國(guó) 船只無權(quán)無害通過一個(gè)國(guó)家的內(nèi)水 , 除非得到這個(gè)國(guó)家的特許。確切地說 , 一個(gè)國(guó)家的湖泊、 運(yùn)河、 河流、 港口和碼頭與 /內(nèi)水 0處于同樣的地位。如果把斷續(xù)線內(nèi)的水域聲稱為 /歷史性水域 0, 是否 有 /內(nèi)水 0的法律地位 ? 首先 , /中華民國(guó)政府 0從未把斷續(xù)線內(nèi)的水域聲稱為 /內(nèi)水 0, 而且自 1948年 /中華民國(guó) 0出版該地圖以來 , 外國(guó)船只 (包括軍艦 都能不斷地、 自由地航行在線內(nèi)水域 ; 其次 , /中華民國(guó) 0從未對(duì)外國(guó)船只通過線內(nèi)水域提出過抗議。考慮到這兩方面原因 , 這個(gè)問題的回答當(dāng)然是否定的。 8另外有的人甚至認(rèn)為 , 作為 /歷史性水域 0必須同時(shí)

12、具備有效管轄、 長(zhǎng)時(shí)期管轄和其 他國(guó)家的態(tài)度 3種因素。有效管轄意味著 , 對(duì)該水域的控制必須是主權(quán)管轄 , 有實(shí)際的排他性。要 求有正式頒布的法令、 公告或法規(guī)來體現(xiàn)行使主權(quán)的意向 , 但這種意向要以事實(shí)來說明 , 例如建立 排他的捕魚權(quán) , 如僅以當(dāng)?shù)貪O民長(zhǎng)期捕魚的事實(shí)為證 , 而無排他性是不夠的。在航行規(guī)定方面 , 主 權(quán)聲稱必須有效地行使 , 這意味著對(duì)該水域要維持積極、 不間斷的管轄。換言之 , 僅以立法宣布管 轄是不夠的 , 至少要有證據(jù)表明不準(zhǔn)所有外國(guó)船只在該海域航行和捕魚。 9反觀南海斷續(xù)線 , 自公 布以來 , 無論是中國(guó)大陸 , 或者是臺(tái)灣方面都很少在該海域行使過權(quán)力 ,

13、即使偶爾行使過 , 也只是對(duì) 線內(nèi)的群島 , 而不是水域。航行自由和捕魚自由似乎都不受這些行使的影響 , 因此 , 是否有效地控 制線內(nèi)海域 , 以至于建立歷史性水域就成了問題。 10其實(shí) , 臺(tái)灣方面在確定斷續(xù)線內(nèi)水域是否屬于歷史性水域時(shí)有過爭(zhēng)論。據(jù)說 1993年在臺(tái)北 /國(guó)立 0政治大學(xué)舉行過一次研討會(huì) , 參加者按其不同觀點(diǎn)分為兩組。支持歷史性水域說法的一組 認(rèn)為 , 斷續(xù)線內(nèi)水域就是中國(guó)的歷史性水域 ; 而另一組卻對(duì)這條線持謹(jǐn)慎和懷疑態(tài)度 , 認(rèn)為在國(guó)際 法很難確立這一種聲稱。 111995年 5月 10日 , 美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于南沙群島和南中國(guó)海的政策聲 明后 , 翌日 , 臺(tái)灣 /

14、外交部 0亦發(fā)布了南海問題的 5點(diǎn)聲明。在聲明中 , 臺(tái)北重申其對(duì)斷續(xù)線內(nèi)水域 為 /中華民國(guó) 0歷史性水域的聲稱。當(dāng) 1995年 5月 18日 , 越南外交部一位發(fā)言人宣稱 , 臺(tái)灣的聲稱 是無理與荒謬時(shí) , 臺(tái)灣 /外交部 0于 1996年 5月 28日仍強(qiáng)調(diào) , 在南海歷史性水域的聲稱將堅(jiān)定地維 持。 12然而 , 不久之后 , 臺(tái)灣卻放棄其原先的立場(chǎng) , 在其領(lǐng)海法的草案中 , 雖然仍將線內(nèi)水域稱為 /歷史性水域 0, 但是到 /立法院 0二讀時(shí) , 這些字就被刪除了。至 1998年 1月 21日 5/中華民國(guó) 0領(lǐng) 海和毗連區(qū)法 6頒布時(shí) , 就沒有再提到歷史性水域 , 盡管臺(tái)灣當(dāng)局

15、聲明 , 刪去這幾個(gè)字不等于拋棄 臺(tái)灣的官方立場(chǎng) , 即線內(nèi)水域?yàn)橹袊?guó)的歷史性水域。 13臺(tái)灣方面雖然放棄了斷續(xù)線內(nèi)水域?qū)?/歷史性水域 0的聲稱 , 但它已成為東南亞國(guó)家在南海問 題上攻擊中國(guó)的口實(shí) , 即所謂 /使南海變成中國(guó)湖 0, /把南海的 80%聲稱為中國(guó)領(lǐng)土 0等等。原馬 來西亞海事研究所所長(zhǎng)漢扎 (B . A. H a m zah 甚至在印尼主持的處理南中國(guó)海潛在沖突研討會(huì)上指 責(zé)說 , 以斷續(xù)線為由對(duì)整個(gè)南海提出聲稱是 /輕浮、 無理和行不通的 0, /南海不是任何國(guó)家都可用 一個(gè)聲稱就變成其內(nèi)水或歷史性湖泊。 014其實(shí) , 在南海周邊國(guó)家和地區(qū)中 , 最先提出 /歷史性水

16、 域 0的并不是中國(guó)臺(tái)灣。早在 1982年 7月 7日 , 越南就與柬埔寨人民共和國(guó)簽訂了 /歷史性水域協(xié) 議 0; 在 1982年 11月 12日越南頒布的 /領(lǐng)?；€聲明 0中 , 又聲稱 /北部灣靠近越南的部分為越南 的歷史性水域 , 屬越南的內(nèi)水。 015越南這些 /歷史性水域 0的聲稱后來遭到柬埔寨和中國(guó)的反對(duì) , 新成立的民主柬埔寨聯(lián)合政府在 1983年 1月 10日的聲明中 , 譴責(zé) /歷史性水域協(xié)議 0是 /越南擴(kuò) 張主義與兼并主義政策的一部分 0, 并重申由柬埔寨人民共和國(guó)簽署的所有協(xié)議都是無效的。 16中 國(guó)亦不承認(rèn)北部灣為歷史性水域 , 認(rèn)為不管是法國(guó)還是越南 , 自 1

17、887年以來從沒有把北部灣海域 視為內(nèi)水 , 他們都準(zhǔn)許外國(guó)船只享有在公海自由航行的權(quán)利 ; 且在 1977年 5月 12日 , 越南發(fā)布的 領(lǐng)海、 毗連區(qū)、 專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架聲明中 , 僅提出越南的領(lǐng)海為 12海里 , 并沒有提到北部灣聲稱 為越南的歷史性水域。 17上述事實(shí)說明 , 對(duì)某一海域法律地位的認(rèn)定 , 必須經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)間的探討與 實(shí)踐 , 然后才能得到普遍的承認(rèn)。至于某些原先提出的聲稱 , 后來認(rèn)為不合適又放棄 , 純屬正?，F(xiàn) 象。不能以此為借口 , 夸大其辭 , 作為攻擊其他國(guó)家的口實(shí) , 這種做法顯然是不明智的 , 也是不利于 南海問題的妥善解決。二 、 /歷史性權(quán)利 0與

18、/海上疆域線 0把斷續(xù)線內(nèi)水域聲稱為 /歷史性水域 0被臺(tái)灣方面放棄后 , 某些大陸和海外學(xué)者則提出了 /歷史性權(quán)利 0。如已故的海洋戰(zhàn)略專家潘石英先生曾提出 :/中國(guó)在南海海域所標(biāo)示的 -9條斷續(xù)國(guó)界 線 . , 作為 -歷史性所有權(quán) . 的范圍標(biāo)志 , 是確定無疑的。 018原新加坡國(guó)立大學(xué)東亞研究所鄒克淵 教授在 5國(guó)際法的歷史性權(quán)利與中國(guó)的實(shí)踐 6一文中亦寫道 , 在南海的傳統(tǒng)意識(shí)中不存在歷史性水 域 , 并不意味著不存在各種歷史性權(quán)利。很明顯 , 中國(guó)的態(tài)度是企求在南海享有某種歷史性權(quán)利。 而中國(guó)在相關(guān)的海域堅(jiān)持的是哪一種歷史性權(quán)利呢 ? 最令人信服的是中國(guó)可享有捕魚權(quán)利 , 因自

19、古以來 , 中國(guó)漁民就一直在南海捕魚。 19有關(guān) /歷史性權(quán)利 0一詞 , 雖然 5聯(lián)合國(guó)海洋法公約 6沒有為之下過定義 , 但在公約的第十五條 卻承認(rèn)了這個(gè)法律名詞 , 上面寫道 :/, , 但如因歷史性權(quán)利或其他特殊情況 , 而有必要按照與上 述規(guī)定不同的方法劃定兩國(guó)領(lǐng)海的界限 , 則不適用上述規(guī)定。 020這里有可能暗示 , /歷史性權(quán)利 0的定義是根據(jù)習(xí)慣國(guó) 際法來確定的。于是 , 有 些學(xué)者企圖以 各種方式來解釋 之。例如 , 布盧圖 (Yehuda Z . B l u m 認(rèn)為 :/歷史性權(quán)利一詞表示一個(gè)國(guó)家對(duì)某一陸地或海域 , 或在國(guó)際法一般規(guī)則 下非正常增長(zhǎng)的權(quán)利的擁有 , 這

20、種權(quán)利是該國(guó)通過一個(gè)歷史鞏固過程來取得的。 0他進(jìn)而解釋道 : /歷史性權(quán)利是一個(gè)漫長(zhǎng)過程的產(chǎn)物 , 該過程包括一系列作為、 不作為以及行為方式 , 并通過其積 累的結(jié)果使這種權(quán)利得以產(chǎn)生和鞏固 , 使之成為在國(guó)際法中有效的權(quán)利。 021也許是根據(jù)這種說 法 , 認(rèn)為南海斷續(xù)線自產(chǎn)生至今已有半個(gè)多世紀(jì)的歷史 , 在這半個(gè)多世紀(jì)里 , 中國(guó)政府不斷通過國(guó) 內(nèi)立法重申斷續(xù)線內(nèi)諸群島為中國(guó)領(lǐng)土的組成部分 , 經(jīng)過如此長(zhǎng)時(shí)期的積累 , 可以說已產(chǎn)生了歷史 性權(quán)利。故中國(guó)政府在 1998年 6月 26日公布的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法中寫道 :/本法的規(guī)定不影 響中華人民共和國(guó)享有的歷史性權(quán)利。 022法中雖

21、然沒有對(duì) /歷史性權(quán)利 0一詞的準(zhǔn)確含義做進(jìn)一 步的解釋 , 但是可以設(shè)想 , 涉及的是南海斷續(xù)線內(nèi)的歷史性權(quán)利。把歷史性權(quán)利包括到專屬經(jīng)濟(jì)區(qū) 和大陸架法中 , 說明這種權(quán)利并不是由歷史性水域派生出來 , 也說明中國(guó)已不再把斷續(xù)線內(nèi)的海域 看作是歷史性水域。因歷史性水域只能作為內(nèi)?；蝾I(lǐng)?？创?, 而不能列入專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架之 內(nèi)。有的海外學(xué)者認(rèn)為 , 中國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法中有關(guān) /歷史性權(quán)利 0的說法可以從幾方面來 理解。首先 , 它可以被解釋為 , 有問題的海域?qū)⑴c聯(lián)合國(guó)海洋法公約規(guī)定的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架具 有同樣的法律地位。其次 , 它也可以被解釋為 , 某些中國(guó)聲稱歷史性權(quán)利的海域

22、超過了 200海里界 限。第三 , 它還可以被解釋為 , 中國(guó)的歷史性海域處于 200海里界限之內(nèi) , 但將列入與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū) 不同的國(guó)家管轄范圍。在第三種解釋中 , 聲稱歷史性權(quán)利的海域可被視為類似于領(lǐng)海 , 或有待修改 的歷史性水域 , 或 /有限制的歷史性水域。 023然而 , 另外一些學(xué)者引述了 1962年聯(lián)合國(guó)研究的提 議 , 確定一個(gè)國(guó)家對(duì)一個(gè)海域是否取得歷史性權(quán)利 , 至少有 3種因素必須考慮 :(1 聲稱歷史性權(quán) 利的國(guó)家對(duì)該海域行使過權(quán)力 ; (2 這種權(quán)利行使的連續(xù)性 ; (3 其他國(guó)家的態(tài)度。認(rèn)為基于這個(gè) 理由 , 對(duì)一個(gè)特定海域確立歷史性權(quán)利的一般要求可歸納為 :(1 對(duì)

23、聲稱區(qū)的權(quán)力行使 ; (2 權(quán)力行 使的連續(xù)性 ; (3 其他國(guó)家的態(tài)度。除了這些要求外 , 論證由對(duì)問題海域聲稱歷史性權(quán)利的國(guó)家來 承擔(dān)。 24此外 , 越南學(xué)者也提出 , 長(zhǎng)期以來 , 周邊國(guó)家在南海從事正常活動(dòng) , 從未遭到中國(guó)的任何阻 撓 , 他們從未承認(rèn)過中國(guó)在那里的歷史性權(quán)利。 25越南官方亦反對(duì)中國(guó)在南海的歷史性權(quán)利 , 他們 強(qiáng)調(diào) , 越南不承認(rèn)所謂的 /歷史性權(quán)利 0, 它不屬于國(guó)際法的規(guī)定 , 侵犯了越南的主權(quán)以及越南在南 海海域與大陸架的合法權(quán)益。 26因此 , /歷史性權(quán)利 0的提法是否適用于斷續(xù)線內(nèi)的海域 , 尚有待于 作進(jìn)一步的論證。除了 /歷史性水域 0和 /歷史

24、性權(quán)利 0的提法外 , 還有的學(xué)者把南海斷續(xù)線稱為 /海上疆域線 0。 其中如中國(guó)國(guó)家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所陳德恭先生指出 , 9條斷續(xù)線可以被看作疆域線 , 中國(guó) 對(duì)該海域底土、 海床和上覆水域的生物與非生物資源享有歷史性權(quán)利。 27已故的北京大學(xué)法學(xué)院 教授趙理海也認(rèn)為 :/南海斷續(xù)線是幾十年來中國(guó)一貫堅(jiān)持的一條海上邊界線。 028對(duì)于 /海上疆域線 0的提法 , 如果從斷續(xù)線產(chǎn)生時(shí)的情況來看 , 應(yīng)該說是可以成立的。當(dāng) 1935年 4月民國(guó)政府水陸地圖審查委員會(huì)出版 5中國(guó)南海島嶼圖 6時(shí) , 就確定了中國(guó)最南的疆域線至北 緯 4b , 把曾母暗沙標(biāo)在疆域線之內(nèi)。這幅島嶼圖 1936年

25、被收入由白眉初主編的地圖集 5中華 建設(shè)新圖 6, 另名為 5海疆南展后之中國(guó)全圖 6, 在圖的右下方有文字說明寫道 :/, 廿四年 (1935年 四月 , 中央水陸地圖審查委員會(huì)會(huì)刊發(fā)表了 5中國(guó)南海島嶼圖 6, 海疆南展至團(tuán)沙群島 , 最南至 曾母灘 , 適履北緯 4b , 是為海疆南拓之經(jīng)過。 029從這段文字說明可以看出 , 斷續(xù)線在 1935年最初 產(chǎn)生時(shí) , 確實(shí)是作為海上疆域線來看待的。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后 , 中國(guó)政府收復(fù)了西沙和南沙群島。 1947年 4月 , 當(dāng)時(shí)的民國(guó)政府內(nèi)政部召 集了各部代表 , 經(jīng)過磋商后決定 , 南海領(lǐng)土范圍仍按抗戰(zhàn)前中國(guó)政府的出版物為準(zhǔn) , 最南應(yīng)至曾母

26、 灘。 30并由內(nèi)政部方域司印制了 5南海諸島位置圖 6, 在南海海域中正式標(biāo)出了 U 形斷續(xù)線 , 線的 最南端標(biāo)在北緯 4b 左右。線在地圖上的畫法 , 根據(jù)當(dāng)年在內(nèi)政部方域司參與編繪的王錫光先生 說 , 是遵循國(guó)際上海域劃界的公平原則 , 畫在中國(guó)南海諸島的外緣島礁與周邊國(guó)家海岸線之間的等 距離中線上。 31由此可見 , 斷續(xù)線產(chǎn)生時(shí)的確是作為疆域線無疑。然而 , 斷續(xù)線在實(shí)際應(yīng)用中卻沒有起到疆域線的作用。疆域者 , 國(guó)家領(lǐng)土之謂也。但中國(guó)從未 將斷續(xù)線內(nèi)的水域作為國(guó)家領(lǐng)土看待 , 如前面所述 , 自 1947年該斷續(xù)線公布以來 , 外國(guó)船只都能不 斷地、 自由地航行在線內(nèi)水域 , 中國(guó)

27、從未對(duì)外國(guó)船只通過線內(nèi)水域提出過抗議。因此 , 把斷續(xù)線作 為疆域線來看待是不符合實(shí)際的。如著名的國(guó)際海域劃界專家茲瑞克 (Danie l J . D zurek 說道 , 傳 統(tǒng)海上疆域線決定的是群島的主權(quán) , 而不是管轄海域的界限。故斷續(xù)線不能被認(rèn)為是中國(guó)對(duì)線內(nèi) 整個(gè)海域的聲稱 , 它覆蓋了大約 80%的南海海域。 32印尼資深外交官賈拉爾 (Hasy i m D jala l 也說 過 , 斷續(xù)線既無定義 , 也無坐標(biāo) , 故其合法性和準(zhǔn)確位置不明確 , 但可以想象 , 中國(guó)原先聲稱的是限 于群島和礁石 , 而不是斷續(xù)線內(nèi)的整個(gè)海域。 33此外 , 我們可看看中華人民共和國(guó)頒布的一些海洋

28、法規(guī)。例如 , 1958年的領(lǐng)海聲明寫道 :/這 項(xiàng)規(guī)定適用于中華人民共和國(guó)的一切領(lǐng)土 , 包括中國(guó)大陸及其沿海島嶼 , 和同大陸及其沿海島嶼隔 有公海的臺(tái)灣及其周圍各島、 澎湖列島、 東沙群島、 西沙群島、 中沙群島、 南沙群島以及其他屬于中 國(guó)的島嶼。 034所謂的群島與大陸及其沿海島嶼 /隔有公海 0, 這里暗示著 , 中國(guó)僅將西沙群島和南 沙群島等聲稱為其領(lǐng)土 , 而沒有對(duì)群島 12海里領(lǐng)海界限外的周圍海域提出聲稱。 35因此 , 把斷續(xù) 線稱為海上疆域線顯然與事實(shí)不符。我們?cè)倏纯?1996年的領(lǐng)?；€聲明 , 聲明宣布了大陸領(lǐng)海的 部分基線和西沙群島的領(lǐng)海基線 , 其中西沙群島領(lǐng)?；?/p>

29、線由 28個(gè)基點(diǎn)環(huán)繞組成。這種做法使人們 產(chǎn)生疑問 , 如果說斷續(xù)線為海上疆域線 , 為什么又要對(duì)疆域線內(nèi)的西沙群島另劃領(lǐng)海基線 ? 于是 , 有的學(xué)者認(rèn)為 :/西沙群島基線的公布表明 , 中國(guó)沒有把這條斷續(xù)線看作南海的疆域線 , 否則西沙 群島基線就是多余的。 036總之 , 把斷續(xù)線看作疆域線是不恰當(dāng)?shù)?, 盡管它剛產(chǎn)生時(shí)是有作為海上 疆域線看待 , 但在后來的實(shí)際應(yīng)用中卻沒有起到疆域線的作用 , 故這種看法顯然與事實(shí)不符。三 、 /島嶼歸屬線 0似乎可以認(rèn)可多數(shù)學(xué)者傾向于把斷續(xù)線看作 /島嶼歸屬線 0, 即表示線內(nèi)的南海諸島屬于中國(guó)領(lǐng)土。其中如 國(guó)家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所所長(zhǎng)高之國(guó)認(rèn)為

30、 , 中國(guó)地圖上的 /9條斷續(xù)線 0與其說是傳統(tǒng)的海 上疆域線 , 不如說是島嶼歸屬線。他寫道 :/仔細(xì)研究中國(guó)文件可以看出 , 中國(guó)從未對(duì)南海整個(gè)海 域提出過聲稱 , 而僅是對(duì)斷續(xù)線內(nèi)的群島及其周圍海域。 037臺(tái)灣學(xué)者俞劍鴻教授也持同樣看法 , 認(rèn)為畫 U 形線的目的是向公眾顯示 , 南海的四大群島屬于中國(guó)。 38另一位臺(tái)灣學(xué)者俞寬賜教授分 析得更詳細(xì) , 他說道 , 海域分界線以及國(guó)家管轄的每一種海域的外緣線 , 雖可稱為 /疆域線 0, 但線內(nèi)海域必須是 / 內(nèi)水 0, 受國(guó)家主權(quán)的完全管轄, 如不是 / 內(nèi)水 0, 則不適于以 / 疆域線 0來表述。而 / 島嶼歸屬線 0是表示線內(nèi)的

31、島、 沙、 礁、 灘等, 均屬于一國(guó)主權(quán)的管轄范圍。至于線內(nèi)海域的法律 地位則視線內(nèi)島礁或群島的法律地位而定, 與 / 島嶼歸屬線 0無關(guān)。當(dāng)時(shí)劃定 U 形線, 為的是標(biāo)示 凡線內(nèi)的一切島、 沙、 礁、 灘等, 皆屬中國(guó)的主權(quán)所有, 故稱之 / 島嶼歸屬線 0無疑。 39 為證實(shí)這種看法, 我們不妨先了解一下斷續(xù)線的畫法。它基本是沿著南海諸島的外緣島礁畫 就, 其北邊是東沙群島的北衛(wèi)灘, 東邊是中沙群島的黃巖島和南沙群島的海馬灘, 南邊是南沙群島 的曾母暗沙, 西邊是南沙群島的萬安灘。也就是說, 它把整個(gè)南海諸島環(huán)繞起來, 因此, 1947年民 國(guó)政府內(nèi)政部方域司最初印制有這條斷續(xù)線的地圖就命

32、名為 5南海諸島位置圖 6, 其意就是線內(nèi)群 島的歸屬圖。斷續(xù)線這種畫法使用的是一種地理速記的簡(jiǎn)單方法, 即以群島最外緣的島礁為界, 把 眾多島礁全部包括在一條界線之內(nèi), 省得逐一羅列出來。這種方法在 19世紀(jì)末和 20世紀(jì)初曾在 國(guó)際間廣泛使用, 例如 1867年美國(guó)和俄羅斯的阿拉斯加劃界、 1879年英國(guó)準(zhǔn)許昆士蘭兼并托里斯 海峽群島、 1899年英國(guó)和德國(guó)瓜分所羅門群島等等。 它們劃定的僅是界限內(nèi)的島嶼部分, 而沒 有包括全部水域。就以菲律賓在 1946年 7月 4日獨(dú)立時(shí)從美國(guó)手上繼承下來的所謂 / 條約界限 0 來說, 該界限是由 1898年 12月 10日美國(guó)和西班牙締結(jié)的條約劃定

33、的。美國(guó)曾一再聲明, 菲律賓 很清楚條約指的是島嶼或陸地領(lǐng)土, 而不是特別界線內(nèi)的海域, 這些界線雖然是以經(jīng)緯線來確定邊 界, 但僅是在考慮到大量島嶼時(shí)實(shí)行的辦法, 美國(guó)沒有任何企圖把島嶼之間的水域包括在條約的任 41 何條款之中。 由此說明, 在當(dāng)時(shí)的情況下, 斷續(xù)線使用的也是地理速記的畫法, 它劃定的只是線 內(nèi)的群島歸屬, 而沒有包括線內(nèi)的全部水域, 故將之稱為 / 島嶼歸屬線 0似乎是可以認(rèn)可的。 我們亦可看看中華人民共和國(guó)發(fā)布的有關(guān)聲明及各種海洋法規(guī)。 1951年, 周恩來外長(zhǎng)在 5關(guān) 于美英對(duì)日和約草案及舊金山會(huì)議的聲明 6中率先提出: / 西沙群島和南威島正如整個(gè)南沙群島及 中沙群

34、島、 東沙群島一樣, 向?yàn)橹袊?guó)領(lǐng)土。 0自此之后, 無論是中華人民共和國(guó)政府或外交部發(fā)布的 聲明, 以及各種海洋法規(guī) ( 諸如 1958年的領(lǐng)海聲明、 1992 年的領(lǐng)海及毗連區(qū)法等 , 都一再重申中 國(guó)對(duì)東沙群島、 中沙群島、 西沙群島、 南沙群島及其附近海域擁有無可爭(zhēng)辯的主權(quán)。這些聲明顯然 指的是斷續(xù)線內(nèi)島嶼的歸屬, 而不是線內(nèi)的全部水域。至于 / 附近海域 0的說法, 印尼資深外交家 賈拉爾曾認(rèn)為 / 無明確的定義, 很難理解其法律含意 0。他說道, 這種概念在 1982年的海洋法公約 中其實(shí)是不存在的, 公約僅規(guī)定內(nèi)海、 群島水域、 領(lǐng)海、 毗連區(qū)、 專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、 大陸架和公海, 這些

35、海 42 域的范圍是從陸地基點(diǎn)或基線劃起, 而不是在海中任意劃定。 賈拉爾可能對(duì) / 附近海域 0的說法 產(chǎn)生誤解, 我們所說的 / 線內(nèi)的島嶼及其附近海域 0, 大概是指按照海洋法公約的規(guī)定, 給線內(nèi)的島 嶼劃定相關(guān)的管轄海域。 有一位富有美國(guó)背景的 5亞洲華爾街報(bào) 6撰稿人巴里 # 韋恩 ( Barry W a in , 曾在一篇題為 5北京 將刪除 / U 形線 06 ( Be ijing Shou ld E rase the -U-Shaped L in e. 的文章中寫道, 如果 U 形線的確只是 表明中國(guó)的島嶼聲稱, 那么北京立即就可以將之從地圖上刪除, 不會(huì)對(duì)其聲稱造成太大的縮減

36、或損 害。 這種說法顯然是別有用心的。斷續(xù)線自 1947年產(chǎn)生至今已有半個(gè)多世紀(jì), 它是中國(guó)在南海 管轄范圍的歷史見證, 如果因?yàn)檎J(rèn)可它為島嶼歸屬線就可以刪除, 那么上述菲律賓的條約界限更明 確是島嶼歸屬線, 為什么韋恩先生不奉勸菲律賓也把條約界限刪除呢? 原新加坡國(guó)立大學(xué)東亞研 究所鄒克淵教授認(rèn)為, 地圖上的斷續(xù)線如同其他證據(jù)一樣, 可被看成是支持中國(guó)對(duì)南海聲稱的一種 證據(jù)。他說道, 該線有助于中國(guó)對(duì)線內(nèi)諸群島提出聲稱, 特別是淹沒在水中的淺灘和暗沙; 也有助 44 于作為中國(guó)與南海其他國(guó)家劃分海上邊界的證據(jù)。 因此, 無論斷續(xù)線的法律地位最后如何認(rèn)定, 它在地圖上的存在不僅不能被刪除, 而

37、且要加倍保護(hù)之, 珍惜之。 綜上所述, 有關(guān)南海斷續(xù)線的法律地位問題, 1993年臺(tái)灣當(dāng)局通過 5南海政策綱領(lǐng) 6時(shí), 曾率先 提出了斷續(xù)線內(nèi)水域?yàn)?/ -中華民國(guó) . 歷史性水域 0的說法, 引起了學(xué)術(shù)界的爭(zhēng)論。有的學(xué)者認(rèn)為, # 27# 43 40 歷史性水域應(yīng)屬 / 內(nèi)水 0, 而 / 中華民國(guó)政府 0從未把斷續(xù)線內(nèi)水域聲稱為 / 內(nèi)水 0, 且自 1948年斷續(xù) 線地圖出版以來, 外國(guó)船只均能自由地航行在線內(nèi)水域, 而 / 中華民國(guó)政府 0從未對(duì)之提出過抗議, 故不能將斷續(xù)線內(nèi)水域聲稱為 / 歷史性水域 0。另有學(xué)者提出, 歷史性水域必須同時(shí)具備有效管 轄、 長(zhǎng)時(shí)期管轄和其他國(guó)家默認(rèn)

38、3種因素。但斷續(xù)線自公布以來, 海峽兩岸都很少在該海域行使過 權(quán)力, 海域內(nèi)的航行自由和捕魚自由均不受任何影響, 因此, 對(duì)線內(nèi)海域沒有做到有效控制而不能 成為歷史性水域。鑒于這些原因, 臺(tái)灣方面后來放棄了這種說法, 把 / 歷史性水域 0幾個(gè)字從其領(lǐng) 海法中刪除。此后, 有的大陸學(xué)者提出了 / 歷史性權(quán)利 0的說法, 同樣因?qū)嗬m(xù)線內(nèi)水域沒有行使 過連續(xù)管轄, 以及周邊國(guó)家持有異議而不能被接受。 還有些學(xué)者提出了第三種說法, 即把斷續(xù)線稱為 / 海上疆域線 0。這種說法如果從斷續(xù)線剛產(chǎn) 生時(shí)的情況來看是可以成立的, 但在以后的實(shí)際應(yīng)用中卻起不到疆域線的真正作用, 加之在中華人 民共和國(guó)頒布的

39、領(lǐng)海聲明等海洋法規(guī)中, 基本上提到的只是線內(nèi)群島屬中國(guó)領(lǐng)土, 而沒有包括整個(gè) 線內(nèi)海域。于是, 把斷續(xù)線看作 / 海上疆域線 0亦有其不妥之處。較可以認(rèn)可的說法是把斷續(xù)線稱 為 / 島嶼歸屬線 0, 因斷續(xù)線基本是沿著南海諸島的外緣島礁畫就, 也就是把整個(gè)南海諸島環(huán)繞起 來, 以示線內(nèi) 4個(gè)群島屬中國(guó)領(lǐng)土。這種畫法為當(dāng)時(shí)普遍使用的地理速記法, 目的是把眾多的島礁 全部包括在一條界線之內(nèi), 省得逐一羅列出來。界線劃定的是線內(nèi)的群島歸屬, 而沒有包括全部水 域。加之中華人民共和國(guó)自 1951年以來, 在公布的各種有關(guān)聲明和海洋法規(guī)中都一再重申, 中國(guó) 對(duì)東沙群島、 中沙群島、 西沙群島、 南沙群島

40、及其附近海域擁有無可爭(zhēng)辯的主權(quán)。這些聲明顯然指 的是斷續(xù)線內(nèi)的群島歸屬, 而非線內(nèi)的全部水域, 故將斷續(xù)線定為 / 島嶼歸屬線 0似乎是可以接受 的。不過, 即使斷續(xù)線的法律地區(qū)確定下來后, 斷續(xù)線本身仍然有存在的價(jià)值, 因?yàn)樗?1947年產(chǎn) 生至今已長(zhǎng)達(dá)半個(gè)多世紀(jì), 是中國(guó)在南海管轄范圍的歷史見證, 它有助于中國(guó)對(duì)線內(nèi)諸群島提出聲 稱, 也有助于今后與南海周邊國(guó)家劃分海上邊界提供證據(jù), 因此必須加倍珍惜之、 愛護(hù)之。 注釋: 1 4 5 8 24 38 Y ann-hue i Song and P eter K ien-hong Y u, / China. s-H istor ic W a

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