正交易成本框架下自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革

1、正交易成本框架下自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革    研究自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革，零交易成本框架存在片面性，需要引入正交易成本方法作補(bǔ)充。本文在正交易成本框架下考察自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革。一、規(guī)制制度與規(guī)制改革企業(yè)是生產(chǎn)成本與交易成本的統(tǒng)一。交易成本的變化影響企業(yè)總成本曲線，進(jìn)而影響企業(yè)的供給決策。在自然壟斷產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，由于存在網(wǎng)絡(luò)外部性、資產(chǎn)專用性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)性，在位企業(yè)與新進(jìn)入者相比，可以通過先動(dòng)優(yōu)勢、掠奪性定價(jià)等策略手段取得競爭優(yōu)勢。在以民營化與市場化為特征的規(guī)制改革中，新進(jìn)入者在與在位優(yōu)勢企業(yè)的競爭中，擔(dān)負(fù)更大的談判、信息、合作等交易成本。所有企業(yè)都擔(dān)負(fù)

2、預(yù)期規(guī)制政策的信息成本。交易成本的增加，增大了企業(yè)提供服務(wù)的交易困難，影響了產(chǎn)業(yè)績效。在規(guī)制改革中，建立適宜的規(guī)制制度是至關(guān)重要的。規(guī)制制度的功能體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面，規(guī)制機(jī)構(gòu)通過設(shè)置進(jìn)入、價(jià)格等項(xiàng)規(guī)制措施，降低企業(yè)之間進(jìn)行市場交易的交易成本；另一方面，作為行政部門的規(guī)制機(jī)構(gòu)通過設(shè)置可置信承諾（credible com-mitment），降低企業(yè)與行政機(jī)構(gòu)之間的交易成本，促進(jìn)規(guī)制改革順利進(jìn)行，提高產(chǎn)業(yè)績效。列維和斯彼勒（LevySpiller，1994）用交易成本方法考察了制度安排如何與規(guī)制程序相互作用，影響電信產(chǎn)業(yè)績效。由于自然壟斷產(chǎn)業(yè)往往需要進(jìn)行大規(guī)模專用性耐用資產(chǎn)投資，而政府勢力強(qiáng)大，

3、因而民營化企業(yè)容易遭受對其準(zhǔn)租金實(shí)施行政征用（expropriation）的損害。不確定性增加了規(guī)制改革的交易成本，影響投資決策。在此情況下，政府設(shè)置可置信的承諾對國有制成功轉(zhuǎn)換至關(guān)重要。他們認(rèn)為三項(xiàng)制度變量：獨(dú)立司法、民主立法及強(qiáng)行政能力，能夠影響政府設(shè)置可置信承諾的狀況。首先，獨(dú)立司法能夠約束行政性相機(jī)抉擇，這樣可置信的規(guī)制承諾更易做出。其次，建立特殊法律及議會(huì)對約束行政性相機(jī)抉擇進(jìn)行監(jiān)督的立法，能夠做出可置信承諾。最后，具有很強(qiáng)行政能力的國家能夠形成具有靈活性的特殊規(guī)則，建立好規(guī)制體系；能夠限制行政武斷行為以吸引投資、促進(jìn)效率。在自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革中，國家的行政能力與其規(guī)制制度水平應(yīng)該

4、相適應(yīng)。具獨(dú)立司法、立法及強(qiáng)行政能力的國家最有可能對民營化規(guī)制改革提供可置信承諾。具有弱行政能力的國家，復(fù)雜的政策制定由于高規(guī)制成本而無效率，而簡單的規(guī)則卻能提高效率。在缺乏民主立法與議會(huì)監(jiān)督的國家，政府與潛在購買者簽訂契約，限制行政性相機(jī)抉擇，保護(hù)私有化。對那些不具有獨(dú)立司法的國家，政府可通過與私人企業(yè)聯(lián)合來提供可置信承諾。設(shè)置規(guī)制制度受特定國家制度稟賦的限制。按照諾思等人的觀點(diǎn)，一個(gè)國家的制度稟賦有五個(gè)要素：立法和行政制度、司法制度、習(xí)俗和其他非正式的但被廣泛公認(rèn)的規(guī)范、社會(huì)中標(biāo)志競爭的社會(huì)利益和它們之間平衡的符號(hào)、國家行政能力。當(dāng)國家制度稟賦同其規(guī)制制度之間相適應(yīng)時(shí)，受規(guī)制產(chǎn)業(yè)的績效將得

5、到提升。對于自然壟斷產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革，政府做出可置信的規(guī)制承諾至關(guān)重要。關(guān)于如何做出可置信的承諾，威廉姆森（2002）在討論經(jīng)濟(jì)代理人之間的“雙邊治理”（bilateral governance）時(shí)，強(qiáng)調(diào)“抵押品”（hostages）對確?？芍眯懦兄Z的必要性。由于契約不完全，諸如信息不對稱和機(jī)會(huì)主義，雙邊契約關(guān)系在不可預(yù)期的偶然事件中難以維持，抵押品的交換因而可以提高雙方實(shí)施契約的激勵(lì)。當(dāng)雙方彼此向?qū)Ψ浇怀龅盅浩罚J(rèn)識(shí)到抵押品可能被征用的風(fēng)險(xiǎn)，他們就不太可能在不測事件中采取機(jī)會(huì)主義行為。當(dāng)以抵押品作為擔(dān)保時(shí)，關(guān)系就變成自我實(shí)施的了。政府與公民或企業(yè)間的雙邊治理實(shí)際上也是一種雙邊契約關(guān)系。可置信規(guī)

6、制承諾的做出，對于這種契約的良好實(shí)施十分重要。戈德堡（Goldberg，1976）將規(guī)制看做一種“被規(guī)制企業(yè)（可能不止一個(gè)）與規(guī)制者之間隱性的集體契約”，他強(qiáng)調(diào)了這種契約對企業(yè)投資長期專業(yè)化資本設(shè)備從而提供特殊服務(wù)的權(quán)力以及消費(fèi)者被服務(wù)的權(quán)力的保護(hù)。因此，對沉淀性投資的保護(hù)為這些規(guī)制目標(biāo)提供了合理性。不僅如此，對契約效果的監(jiān)督和防止契約的中斷，導(dǎo)致規(guī)制者一方面要對契約效果進(jìn)行監(jiān)督，還要通過諸如成本基礎(chǔ)定價(jià)等手段對契約進(jìn)行管理。史普博（1999）認(rèn)為，將規(guī)制視為行政性契約（administered contracts）的觀點(diǎn)，沒有必要建立在規(guī)制者以消費(fèi)者的代理人身份行事的基礎(chǔ)上。規(guī)制者可能尋求實(shí)

7、現(xiàn)某些長遠(yuǎn)的目標(biāo)，既要考慮生產(chǎn)者的利潤，又要考慮消費(fèi)者的偏好。問題的關(guān)鍵在于如何實(shí)現(xiàn)固定投資的風(fēng)險(xiǎn)弱化與契約下創(chuàng)造有優(yōu)良績效的積極性二者間的最優(yōu)關(guān)系。將威廉姆森抵押品理論應(yīng)用于政府及其公民間的雙邊治理，政府必須給公民以抵押品來做出可置信的承諾。諾思和威格斯特（NorthWeingast，1989）認(rèn)為政策制定者可以由兩種途徑實(shí)現(xiàn)可置信承諾：一是設(shè)置“負(fù)責(zé)任的行為”的先例，承諾一系列他們將堅(jiān)持的規(guī)則；二是被強(qiáng)制遵守一系列規(guī)則，不能允許偏離來擾亂承諾。他們認(rèn)為憲法和法律對政府做出可置信承諾至關(guān)重要，因?yàn)樗鼈兿拗屏苏畬Ξa(chǎn)業(yè)的隨意干預(yù)。否則，當(dāng)政府遭遇財(cái)政赤字時(shí)，就可能出現(xiàn)不負(fù)責(zé)任的行為。因此，如果

8、網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)要在私有制下成功運(yùn)營，就需要有一套可信的規(guī)制系統(tǒng)，這樣企業(yè)才會(huì)相信規(guī)制者允許它們在過去的投資上獲得合理的回報(bào)率。如果規(guī)制者違背給企業(yè)以合理回報(bào)率的承諾需要付出很高的代價(jià)，或者通過法律來約束違約行為，那么規(guī)制可信性就提高了。紐伯里（2002）認(rèn)為，對于像電信這樣服務(wù)于快速發(fā)展并且是奢侈品市場的技術(shù)創(chuàng)新企業(yè)來說，比起像電力這樣發(fā)展遲緩并且是大眾市場的技術(shù)成熟型企業(yè)，前者違背規(guī)制契約的成本較高。利潤變化越大，越難維持規(guī)制可信性，因此把收益與成本緊密相連的規(guī)制系統(tǒng)不太容易被規(guī)制機(jī)會(huì)主義鉆空子，但這種規(guī)制系統(tǒng)對降低成本提供的激勵(lì)是不足的。貝克斯等人（Backx，CarneyGedailov

9、ic，2002）的研究也表明，在民營化計(jì)劃中，特別是在政府可以通過規(guī)制或政策來干預(yù)和影響企業(yè)后續(xù)績效的情況下，由于民營化后政府的機(jī)會(huì)主義導(dǎo)致較差績效會(huì)降低未來資產(chǎn)出售的利益，作為資產(chǎn)出售者的政府，做出可信性承諾對于實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值是重要的。例如，西班牙企業(yè)民營化后較差的績效要求國家對以后資產(chǎn)出售大打折扣，在某些情況下提供了特許“財(cái)政返還”（moneyback）。有效產(chǎn)權(quán)改革還涉及到產(chǎn)權(quán)改革的最優(yōu)路徑，主要包括產(chǎn)權(quán)改革的速度和順序問題。沃爾斯頓（2003）的研究表明，民營化之前確立規(guī)制機(jī)構(gòu)和相關(guān)規(guī)制體制，將在很大程度上提高投資者購買公司時(shí)意愿支付的價(jià)格，實(shí)際上代表了對產(chǎn)權(quán)改革支持的增強(qiáng)。卡茨和

10、歐文（KatzOwen，1993）使用動(dòng)態(tài)最優(yōu)化方法，圍繞產(chǎn)權(quán)改革的速度研究轉(zhuǎn)軌的最優(yōu)路徑，認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌初期，實(shí)施激進(jìn)式的私有化改革并非政府的最優(yōu)選擇。阿根亞和布蘭查德（AghionBlanchard，1994）強(qiáng)調(diào)私有部門新增就業(yè)崗位對成功實(shí)施產(chǎn)權(quán)改革的重要意義，并且分析了失業(yè)對于私有部門發(fā)展的正負(fù)兩方面作用。支持激進(jìn)改革的觀點(diǎn)主要考慮到改革的逆轉(zhuǎn)問題。其理由在于，快速改革能夠建立起路徑依賴，實(shí)施的政策因而難以逆轉(zhuǎn)。大量的重組形成了重構(gòu)行為的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，避免了零碎的、耗時(shí)漫長的改革行為所導(dǎo)致的高規(guī)制成本。并且，由于快速改革幫助新政策獲得可信性，阻止了特殊利益集團(tuán)反對改革的聯(lián)合抵制行為，有助

11、于規(guī)制改革的成功實(shí)施。但更多的研究傾向于支持漸進(jìn)改革的積極意義。其理由在于，快速私有化對非逆轉(zhuǎn)政策效應(yīng)并非必要。國有化的政策逆轉(zhuǎn)更可能發(fā)生在休克療法并不能將私人投資吸引至私有化臨界值之上的情況下（LabanWolf，1993）。由于重構(gòu)的路徑依賴，改革計(jì)劃的成功實(shí)施在早期減少了改革的不確定性，建立起政策可信性，有助于后期更艱苦的改革計(jì)劃得以實(shí)施（DewatripontRoland，1995）。斯蒂格利茨（2003）介紹了支持漸進(jìn)改革的兩個(gè)理由：一是政府承諾不扭轉(zhuǎn)改革的方向，并在比較有希望成功的領(lǐng)域進(jìn)行改革，在合理預(yù)期的影響下，投資者會(huì)考慮政策的舉措，并在成功實(shí)踐的帶領(lǐng)下參與改革。二是在轉(zhuǎn)軌過程

12、中，漸進(jìn)改革有助于學(xué)習(xí)，避免了激進(jìn)改革容易引發(fā)的“信息超載”（information overload）和信息損失問題，從而有助于改革成功。自然壟斷產(chǎn)業(yè)民營化規(guī)制改革的一個(gè)矛盾是在降低企業(yè)的交易成本與提高企業(yè)的生產(chǎn)效率之間存在矛盾。諸如特許壟斷期、收益率規(guī)制等規(guī)制政策有助于降低企業(yè)交易成本，建立民營化可信性。但這些規(guī)制政策有可能導(dǎo)致企業(yè)對有效率生產(chǎn)的偏離。解決這一矛盾的一個(gè)辦法是在規(guī)制改革的不同時(shí)期采取不同的規(guī)制政策。在規(guī)制改革初期，實(shí)施特許投標(biāo)壟斷期或收益率規(guī)制等政策，以節(jié)約政策可信性交易成本；而在后期，則通過引入市場競爭來緩解壟斷生產(chǎn)的非效率（Chou，1999）?？傊?，只要改革的速度和順

13、序?yàn)橥顿Y者所認(rèn)識(shí)到，規(guī)制政策具有足夠的可信性，就可使企業(yè)的交易成本最小化，促進(jìn)規(guī)制改革的成功實(shí)施。二、治理結(jié)構(gòu)與規(guī)制改革以民營化和市場化為特征的自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革，盡管也存在產(chǎn)業(yè)治理結(jié)構(gòu)未發(fā)生根本變化的條件下，單純通過所有權(quán)轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)規(guī)制改革的少數(shù)事例，但就一般情況而言，規(guī)制改革以一體化壟斷的打破、競爭的引入為主要特征，產(chǎn)業(yè)治理結(jié)構(gòu)在規(guī)制改革中發(fā)生了很大的變化。在規(guī)制改革中，治理結(jié)構(gòu)的選擇存在內(nèi)在的矛盾。就節(jié)約交易成本而言，一體化壟斷有助于建立承諾可信性，降低企業(yè)的預(yù)期信息成本，提高對企業(yè)價(jià)值的評價(jià)，從而有助于所有權(quán)的轉(zhuǎn)換。但一體化壟斷的缺點(diǎn)是激勵(lì)性較低，對于企業(yè)的效率提高不利，這與以提高效率

14、為主要目標(biāo)的規(guī)制改革初衷背道而馳。而最具激勵(lì)性的市場型治理結(jié)構(gòu)，卻與自然壟斷產(chǎn)業(yè)的成本弱增性經(jīng)濟(jì)特征相沖突。威廉姆森（Williamson，1979）首次提出“治理結(jié)構(gòu)”（governance structure）概念，并使用資產(chǎn)專用性（Asset specificity）、交易的頻率（Frequency）和不確定性（Uncertainty）這三個(gè)“維度”來確定交易的性質(zhì)，進(jìn)而按照交易的不同性質(zhì)安排不同類型的治理結(jié)構(gòu)。威廉姆森將交易的頻率分為兩類，資產(chǎn)專用性分為三類，相應(yīng)地將治理結(jié)構(gòu)分為市場治理、三方治理、雙邊或統(tǒng)一治理三大類?？偟内厔菔?，某產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)之間交易的頻率越高、資產(chǎn)專用性越強(qiáng)，則企業(yè)

15、之間越應(yīng)該實(shí)施雙邊或統(tǒng)一治理，反之亦然。自然壟斷產(chǎn)業(yè)既包括基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)這種純自然壟斷型產(chǎn)業(yè)部門，又包括基于網(wǎng)絡(luò)的各類運(yùn)營商等非自然壟斷型產(chǎn)業(yè)部門。對于基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)部分，由于存在成本弱增性，客觀上要求獨(dú)家壟斷經(jīng)營。而對于各類運(yùn)營商之間的關(guān)系，或者劃分獨(dú)立運(yùn)營商的邊界標(biāo)準(zhǔn)，則需要考慮運(yùn)營商之間交易的性質(zhì)。實(shí)際上，威廉姆森上述理論的核心來源于科斯1937年的經(jīng)典論文，但科斯的論文與威廉姆森的上述理論都只關(guān)注了交易成本，而沒有涉及市場與企業(yè)中生產(chǎn)成本的差異對治理結(jié)構(gòu)選擇的影響，也即沒有涉及不同治理結(jié)構(gòu)的激勵(lì)功能。格特曼和全林（GhertmanQuelin，1995）在對電信規(guī)制與交易成本的研究中，對治理結(jié)構(gòu)進(jìn)

16、行了更詳細(xì)的構(gòu)造，對交易進(jìn)行了更嚴(yán)格的分類。就資產(chǎn)專用性、不確定性和頻率導(dǎo)致的交易成本而言，一體化科層（IH）最低，受規(guī)制多方契約（RMC）最高。而就治理結(jié)構(gòu)提供的激勵(lì)強(qiáng)度而言，也是一體化科層最低，受規(guī)制多方契約最高，在從企業(yè)到市場的治理變化方向，激勵(lì)功能由弱變強(qiáng)。由此可見，治理結(jié)構(gòu)的選擇在節(jié)約交易成本與節(jié)約生產(chǎn)成本之間存在內(nèi)在的矛盾。正是基于這種認(rèn)識(shí)，威廉姆森進(jìn)一步提出了“啟發(fā)式模型”（a heuristic model），說明包括上述兩種成本的總成本的比較如何影響治理結(jié)構(gòu)的選擇。在資產(chǎn)專用性較高時(shí)，如采取一體化治理結(jié)構(gòu)，在企業(yè)內(nèi)進(jìn)行生產(chǎn)，總成本要低于市場交易，則應(yīng)實(shí)行一體化治理，反之亦然。

17、就規(guī)制與治理結(jié)構(gòu)而言，由于規(guī)制既是規(guī)制者與受規(guī)制企業(yè)間的一種契約安排，又是產(chǎn)業(yè)中契約各方進(jìn)行契約活動(dòng)的一種保護(hù)機(jī)制，從而可以將規(guī)制作為一種三方治理結(jié)構(gòu)的仲裁機(jī)制。規(guī)制作為第三方仲裁機(jī)制，可以節(jié)約反復(fù)進(jìn)行的雙邊治理所產(chǎn)生的談判成本和強(qiáng)制性服從成本。由于規(guī)制應(yīng)對的是眾多相似的契約關(guān)系的治理，因而規(guī)制機(jī)構(gòu)具有規(guī)制政策制定和規(guī)制行為實(shí)施的規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)性。并且，在某些仲裁中行使的規(guī)制會(huì)對其他仲裁產(chǎn)生外部性，從而契約關(guān)系的治理成本得到降低。因此，創(chuàng)建規(guī)制機(jī)構(gòu)向全社會(huì)分散契約各方負(fù)擔(dān)的額外的信息及實(shí)施成本，與企業(yè)進(jìn)行自我談判和自我實(shí)施所引起的總的治理成本相比是一種節(jié)約，從而導(dǎo)致了帕累托改進(jìn)。然而，規(guī)制

18、選擇在降低自然壟斷產(chǎn)業(yè)服務(wù)生產(chǎn)中的各種交易成本方面，能力并不相同。每種規(guī)制選擇代表了一種獨(dú)一無二的激勵(lì)機(jī)制，能夠消除特定的某種交易成本卻不能消除其他類型的交易成本。某種規(guī)制選擇能否為企業(yè)生產(chǎn)提供足夠的激勵(lì)，依賴于其緩解企業(yè)所遭受的交易成本的能力。在這一點(diǎn)上，有兩方面因素比較重要。一方面是國家的行政能力，這與一國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、制度安排相關(guān)。如列維和斯彼勒（LevySpiller，1994）所爭辯的那樣，如果擁有強(qiáng)行政能力，則可以實(shí)施較復(fù)雜的規(guī)則，能夠緩解某些在簡單規(guī)則下無法緩解的交易成本。另一方面是諾思所稱的非正式制度，也即阿羅要求人們注意的社會(huì)行為規(guī)范。紐伯里（2002）在研究中也發(fā)現(xiàn)，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的國有壟斷較適合于低收入國家，而私有制較適合于高收入國家。這可能是由于低收入國家政府規(guī)制能力較低或制度不完善，使規(guī)制降低交易成本的水平受限。因而通過國家行為實(shí)施縱向一體化的治理結(jié)構(gòu)，有利于降低交易成本，進(jìn)行有限的、但相對有效的激勵(lì)，提高經(jīng)濟(jì)效率。三、所有制與規(guī)制改革各國對自然壟斷產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)制改革的主要目的在于提高效率，而非所有制改革。但西方發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)三四十年代對自然壟斷產(chǎn)業(yè)強(qiáng)化規(guī)制與80年代放松規(guī)制的歷史，卻與其國有化及民營化過程高度相關(guān)，所有制改革成為規(guī)制改革的重要內(nèi)容。實(shí)際上，