城鄉(xiāng)一體化視角下的新農村建設思考

1、城鄉(xiāng)一體化視角下的新農村建設思考城鄉(xiāng)一體化視角下的新農村建設思考報告綱要報告綱要1 1 新農村建設面臨的問題和路徑選擇新農村建設面臨的問題和路徑選擇 2 2 城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展理念城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展理念3 3 城鄉(xiāng)一體化視角下的新農村建設城鄉(xiāng)一體化視角下的新農村建設 引引 言言 我國各地自然、經(jīng)濟、社會和文化環(huán)境差異明顯，村落數(shù)量龐大，加上長期以來的“城鄉(xiāng)分治、城鄉(xiāng)分策”，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念缺失，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃缺位，導致農村建設過程中出現(xiàn)諸多問題 問題的解決有賴于跳出農村思考農村建設，有賴于站在城鄉(xiāng)一體化高度開展新農村建設運動新農村建設面臨的問題和新農村建設面臨的問題和路徑選擇路徑選擇1.1 新農村

2、建設面臨的問題新農村建設面臨的問題（1 1）自然村分散布局，城鄉(xiāng)資源難以整合）自然村分散布局，城鄉(xiāng)資源難以整合 欠發(fā)達地區(qū)：自然村落大小不等，分散布局，浪費大量的土地資源，肢解規(guī)整的地塊，制約農業(yè)集約化經(jīng)營，阻礙農業(yè)現(xiàn)代化和農村城市化的進程，增加農村基礎設施和公共服務設施建設的難度 發(fā)達地區(qū)：村與村之間已經(jīng)連成一體，但由于各個村鎮(zhèn)行政分割，各自為政，村鎮(zhèn)基礎設施和公共設施難以共建共享，搞“小而全”，導致村鎮(zhèn)建設一方面整體投入不足，一方面低水平重復建設，造成有限資源的極大浪費（2 2）村鎮(zhèn)基礎設施配套不足，城鄉(xiāng)交流通道）村鎮(zhèn)基礎設施配套不足，城鄉(xiāng)交流通道不暢不暢 村鎮(zhèn)基礎設施薄弱。國道公路大部分

3、日通車量已達5000輛以上，但公路等級大部分還處在2-3級之間，路面狹窄，質量較低，且由于大噸位貨車急劇增加，路面破損加快，維修改造跟不上；村鎮(zhèn)內車道狹窄，人車混行，停車場地缺乏 體現(xiàn)現(xiàn)代文明的排水系統(tǒng)、污水處理系統(tǒng)、垃圾處理系統(tǒng)等基礎設施簡陋甚至缺少 代表信息時代的互聯(lián)網(wǎng)，在村鎮(zhèn)特別是落后地區(qū)的村鎮(zhèn)微乎其微，難以適應城鄉(xiāng)交流的需求（3 3）小城鎮(zhèn)人口、產業(yè)結構不合理，）小城鎮(zhèn)人口、產業(yè)結構不合理，“關節(jié)關節(jié)點點”的紐帶作用不強的紐帶作用不強 小城鎮(zhèn)作為聯(lián)系城市與鄉(xiāng)村的“關節(jié)點”，起著以城帶鄉(xiāng)的紐帶作用，應是農村剩余勞動力轉移和農業(yè)產業(yè)化、工業(yè)化的有效載體。 目前多數(shù)小城鎮(zhèn)仍以農業(yè)人口為主，非

4、農業(yè)人口只占總人口的46%；現(xiàn)有的工業(yè)則與城市工業(yè)高度同構，其相似系數(shù)高達0.87，而與農業(yè)的關聯(lián)度卻不高，起不到后向拉動效應；第三產業(yè)比重也很低,從業(yè)人員只占鎮(zhèn)區(qū)從業(yè)人員總數(shù)的16%，且行業(yè)組成單一，大多從事餐飲零售業(yè) ?，F(xiàn)有產業(yè)結構既制約了小城鎮(zhèn)自身的經(jīng)濟發(fā)展，也難以對農村地區(qū)起到輻射帶動作用。（4 4）村鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃缺失，村容村貌臟亂差）村鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃缺失，村容村貌臟亂差問題突出問題突出 現(xiàn)階段，富裕起來的農民建房熱情很高，不少村鎮(zhèn)二三層的小樓比比皆是，但由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，村容村貌臟亂差問題突出 “綠樹掩映紅磚樓，污水充道四處流，垃圾糞土隨處倒，蒼蠅蚊蟲嗡嗡叫，交通道口拴住牛，糞便攔路難行走

5、”是不少落后地區(qū)村鎮(zhèn)環(huán)境的真實寫照（5 5）農村地域類型多樣，面臨的發(fā)展問）農村地域類型多樣，面臨的發(fā)展問題各異題各異地域農村人口為主城市人口為主聚落稀疏區(qū)域西部地區(qū)分布的小型、零星村落新開發(fā)區(qū)分布的工礦鎮(zhèn)和零星村落聚落密集區(qū)域農業(yè)發(fā)達、人口密集區(qū)域分布的村落大都市地區(qū)分布的村鎮(zhèn)1.2 新農村建設的路徑選擇新農村建設的路徑選擇（1）新農村建設以農村為中心的建設）新農村建設以農村為中心的建設新村莊建設新村莊建設（2）跳出農村思考農村建設，站在城鄉(xiāng)一）跳出農村思考農村建設，站在城鄉(xiāng)一體化高度開展新農村建設運動體化高度開展新農村建設運動 2 城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展理念城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展理念 城鄉(xiāng)一體化是指城

6、鄉(xiāng)之間通過資源、城鄉(xiāng)一體化是指城鄉(xiāng)之間通過資源、技術、資金、勞動力等生產要素的合理技術、資金、勞動力等生產要素的合理流動，相互協(xié)作，優(yōu)勢互補，以城帶鄉(xiāng)，流動，相互協(xié)作，優(yōu)勢互補，以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)促城，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置及城以鄉(xiāng)促城，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置及城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的持續(xù)協(xié)調發(fā)展鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的持續(xù)協(xié)調發(fā)展 其內涵主要體現(xiàn)在以下方面其內涵主要體現(xiàn)在以下方面：（1）城鄉(xiāng)空間融合，即城鄉(xiāng)兩個地域實體融合城鄉(xiāng)空間融合，即城鄉(xiāng)兩個地域實體融合成一個連續(xù)統(tǒng)一的、網(wǎng)絡狀的、多節(jié)點的、可成一個連續(xù)統(tǒng)一的、網(wǎng)絡狀的、多節(jié)點的、可滲透的滲透的“區(qū)域綜合體區(qū)域綜合體”（2）功能結構互補，一體化不等于中心）功能結構互補

7、，一體化不等于中心-外圍經(jīng)外圍經(jīng)濟的消失濟的消失,僅意味著二者相互依賴僅意味著二者相互依賴（3）城鄉(xiāng)基礎設施的共享，快捷的交通和信息）城鄉(xiāng)基礎設施的共享，快捷的交通和信息網(wǎng)絡使城鄉(xiāng)居民生產生活聯(lián)系方便密切網(wǎng)絡使城鄉(xiāng)居民生產生活聯(lián)系方便密切（4）城鄉(xiāng)人口、資金、技術、信息等要素流動）城鄉(xiāng)人口、資金、技術、信息等要素流動高度通暢高度通暢（5）城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境協(xié)調，城鄉(xiāng)居民生活水平共）城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境協(xié)調，城鄉(xiāng)居民生活水平共同提高同提高3 城鄉(xiāng)一體化視角下的新農城鄉(xiāng)一體化視角下的新農村建設村建設3.1 新農村建設要順應城鎮(zhèn)化快速發(fā)新農村建設要順應城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和不可逆轉的趨勢展和不可逆轉的趨勢 圖圖1： 1

8、978年以來我國城鄉(xiāng)人口變化趨勢年以來我國城鄉(xiāng)人口變化趨勢 表表1 19781 1978年以來我國城鄉(xiāng)人口變動格局年以來我國城鄉(xiāng)人口變動格局年份年份人口總數(shù)人口總數(shù)量量總人口數(shù)量總人口數(shù)量增減增減鄉(xiāng)村鄉(xiāng)村人口人口鄉(xiāng)村人鄉(xiāng)村人口數(shù)量口數(shù)量增減增減城鎮(zhèn)人城鎮(zhèn)人口口城鎮(zhèn)人口城鎮(zhèn)人口所占比重所占比重（%）城鎮(zhèn)人口數(shù)量城鎮(zhèn)人口數(shù)量增減增減197896259-79014-1724517.92-1985105851+95928075771+78491990114333+848284138+33813017526.41+50811995121121+678885947+1809351

9、7429.03+49991996122389+126885085-8623730430.48+21301997123626+123784177-9083944931.91+21451998124761+113583153-10244160833.35+21591999125786+102582038-11154374834.78+21402000126743+95780837-12014590636.22+21582001127627+88479563-12744806437.66+21582002128453+8267824109+21482003129227+77

10、47685153+21642004129988+76175705-11465428341.76+1907 1978年：城鄉(xiāng)人口比為年：城鄉(xiāng)人口比為1：4.6 2004年：城鄉(xiāng)人口比為年：城鄉(xiāng)人口比為1：1.39 2010年：城鄉(xiāng)人口比為年：城鄉(xiāng)人口比為1：1（中長期科（中長期科技規(guī)劃預測）技規(guī)劃預測） 2020年：城鄉(xiāng)人口比為年：城鄉(xiāng)人口比為1：0.78（中長期（中長期科技規(guī)劃預測）科技規(guī)劃預測） 表表1、圖、圖1和趨勢預測顯示：和趨勢預測顯示： 城鄉(xiāng)人口數(shù)量逐漸向中值方向彌合城鄉(xiāng)人口數(shù)量逐漸向中值方向彌合 城鄉(xiāng)之間人口增減變化正在出現(xiàn)重要城鄉(xiāng)之間人口增減變化正在出現(xiàn)

11、重要的轉折性變化的轉折性變化 城鎮(zhèn)化快速發(fā)展并且不可逆轉，新農村建設決不城鎮(zhèn)化快速發(fā)展并且不可逆轉，新農村建設決不能視為反城市化、逆城市化，而是要透過基層資能視為反城市化、逆城市化，而是要透過基層資源和要素的集合和集中，擴大城鎮(zhèn)化和工業(yè)化地源和要素的集合和集中，擴大城鎮(zhèn)化和工業(yè)化地域空間域空間 農業(yè)的問題需要工業(yè)解決，農村的問題需要通過農業(yè)的問題需要工業(yè)解決，農村的問題需要通過城鎮(zhèn)解決，農民的問題需要通過減少農民數(shù)量來城鎮(zhèn)解決，農民的問題需要通過減少農民數(shù)量來解決解決 新農村建設需要重點突破，切記全面開花，防止新農村建設需要重點突破，切記全面開花，防止基礎投資變成沉沒資本，投資效益難以發(fā)揮基礎

12、投資變成沉沒資本，投資效益難以發(fā)揮3.2 新農村建設的重點應該是小城鎮(zhèn)建設新農村建設的重點應該是小城鎮(zhèn)建設 1998年：年：“發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動農村經(jīng)濟和社發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動農村經(jīng)濟和社會發(fā)展的一大戰(zhàn)略。會發(fā)展的一大戰(zhàn)略?！?2000年：年：“發(fā)展小城鎮(zhèn)，是實現(xiàn)我國農村現(xiàn)代發(fā)展小城鎮(zhèn)，是實現(xiàn)我國農村現(xiàn)代化的必由之路?；谋赜芍贰！?2002年：年：“堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調發(fā)堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調發(fā)展，是中國特色的城鎮(zhèn)化道路。展，是中國特色的城鎮(zhèn)化道路?！?2006年：年：“發(fā)展小城鎮(zhèn)，是新農村建設的首要發(fā)展小城鎮(zhèn)，是新農村建設的首要問題。問題。” 表表2 2 不同類型小城鎮(zhèn)的的基

13、本特點與發(fā)展方向不同類型小城鎮(zhèn)的的基本特點與發(fā)展方向衛(wèi)星鎮(zhèn)衛(wèi)星鎮(zhèn)專業(yè)鎮(zhèn)專業(yè)鎮(zhèn)普通鎮(zhèn)普通鎮(zhèn)形成模式形成模式自上而下的城鎮(zhèn)化自上而下的城鎮(zhèn)化自下而上的城鎮(zhèn)化自下而上的城鎮(zhèn)化自下而上的城鎮(zhèn)化自下而上的城鎮(zhèn)化形成目的形成目的解決大城市經(jīng)濟與解決大城市經(jīng)濟與人口過密問題人口過密問題經(jīng)濟和人口集中，需經(jīng)濟和人口集中，需進一步推動技術和產進一步推動技術和產業(yè)發(fā)育業(yè)發(fā)育解決經(jīng)濟與人口過疏解決經(jīng)濟與人口過疏問題問題推動機制推動機制政府推動政府推動市場推動市場推動市場推動市場推動經(jīng)濟類型經(jīng)濟類型行政命令驅動和政行政命令驅動和政策引導的市場經(jīng)濟策引導的市場經(jīng)濟自主性市場經(jīng)濟，經(jīng)自主性市場經(jīng)濟，經(jīng)濟要素流動活躍、競濟

14、要素流動活躍、競爭力較強爭力較強自然經(jīng)濟類型、市場自然經(jīng)濟類型、市場經(jīng)濟不活躍經(jīng)濟不活躍產業(yè)影響產業(yè)影響工業(yè)基礎好、城市工業(yè)基礎好、城市產業(yè)擴散產業(yè)擴散產業(yè)集中度高、產業(yè)產業(yè)集中度高、產業(yè)與市場功能都發(fā)達與市場功能都發(fā)達商貿流通功能不發(fā)達、商貿流通功能不發(fā)達、產業(yè)集中度低、農業(yè)產業(yè)集中度低、農業(yè)比重大比重大發(fā)展方向發(fā)展方向加強市場導向，提加強市場導向，提高專業(yè)化水平，增高專業(yè)化水平，增強小城鎮(zhèn)的獨立性強小城鎮(zhèn)的獨立性加快產業(yè)升級、技術加快產業(yè)升級、技術升級和企業(yè)規(guī)模擴大升級和企業(yè)規(guī)模擴大提高專業(yè)化水平，增提高專業(yè)化水平，增強小城鎮(zhèn)的凝聚力和強小城鎮(zhèn)的凝聚力和資源集中與動員能力資源集中與動員能力

15、3.3 基層農村建設應實現(xiàn)鼓勵與約束并基層農村建設應實現(xiàn)鼓勵與約束并重的方針，強化分類指導重的方針，強化分類指導 農村的自然條件與社會經(jīng)濟發(fā)展水平差農村的自然條件與社會經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，新農村建設必須實行鼓動與約異較大，新農村建設必須實行鼓動與約束并重的方針，以調動發(fā)展的積極性束并重的方針，以調動發(fā)展的積極性 對農村進行分類，并分別采取不同的政對農村進行分類，并分別采取不同的政策加以指導和支持策加以指導和支持 表表3 3 不同類型農村建設方向不同類型農村建設方向集鎮(zhèn)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）集鎮(zhèn)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）中心村中心村基礎村基礎村建設重點建設重點發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)， 采用先進技術，采用先進技術，建設標準

16、住宅和建設標準住宅和生活福利設施生活福利設施 基礎設施建設，基礎設施建設， 發(fā)展多種經(jīng)營，發(fā)展多種經(jīng)營，增加農民收入增加農民收入改善生活環(huán)境，改善生活環(huán)境，培養(yǎng)自主自助培養(yǎng)自主自助精神精神產業(yè)依托產業(yè)依托一鄉(xiāng)一業(yè)一鄉(xiāng)一業(yè)一村一品一村一品自給自足自給自足發(fā)展方向發(fā)展方向專業(yè)鎮(zhèn)專業(yè)鎮(zhèn)建制鎮(zhèn)建制鎮(zhèn)基層社區(qū)基層社區(qū)兼村并點兼村并點減少數(shù)量減少數(shù)量3.4 城鄉(xiāng)整體規(guī)劃，構建城鄉(xiāng)空間融合城鄉(xiāng)整體規(guī)劃，構建城鄉(xiāng)空間融合的的“區(qū)域綜合體區(qū)域綜合體”（1 1）大都市地區(qū)和城鎮(zhèn)密集區(qū)）大都市地區(qū)和城鎮(zhèn)密集區(qū) 按照城區(qū)衛(wèi)星城獨立社區(qū)（街道辦）的結構安排市域居住空間 工業(yè)空間集中于各級產業(yè)開發(fā)區(qū) 農業(yè)空間和植被綠地構

17、成生態(tài)空間 農業(yè)空間以現(xiàn)代都市農業(yè)為主，具有生產、生態(tài)和休閑游憩功能 實施“區(qū)街道辦居委會”管理體制(2(2）縣域范圍）縣域范圍 “以城促鄉(xiāng)”，突出以縣城促鄉(xiāng)村發(fā)展，建設城鄉(xiāng)一體化的聚落體系 重點開展兼村并點規(guī)劃 “以工帶農”，構建縣城經(jīng)濟綜合體 構建縣域基礎設施體系、農村公共產品和服務的供給體系 實施“縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦事處村委會”管理體制3.5 建設模式創(chuàng)新建設模式創(chuàng)新（1 1）體制創(chuàng)新）體制創(chuàng)新 村鎮(zhèn)合并，機構重組，功能簡化，人員分流，村鎮(zhèn)合并，機構重組，功能簡化，人員分流，減少支出，提高效率減少支出，提高效率 按地域就近原則，村鎮(zhèn)合并，減少數(shù)量按地域就近原則，村鎮(zhèn)合并，減少數(shù)量 精簡機構，減

18、少財政供養(yǎng)精簡機構，減少財政供養(yǎng) 撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織，改設派出機構（鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所、撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織，改設派出機構（鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所、黨工委）黨工委）（2 2）制度創(chuàng)新）制度創(chuàng)新 大量低價征用、高價招拍和轉讓耕地，大量低價征用、高價招拍和轉讓耕地，致使大量農民成為無班可上、無地可耕致使大量農民成為無班可上、無地可耕的的“下崗工人下崗工人”，是典型的城市對農村，是典型的城市對農村的剝奪、農村對城市的再輸血，必須改的剝奪、農村對城市的再輸血，必須改變變 建立公平合理的土地征用和流轉制度，建立公平合理的土地征用和流轉制度，促進土地產權保護的法制化，真正體現(xiàn)促進土地產權保護的法制化，真正體現(xiàn)“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農

19、村工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村”的發(fā)的發(fā)展新思路展新思路（3 3）地域組織創(chuàng)新）地域組織創(chuàng)新 地域組織集中企業(yè)集中（工業(yè)小區(qū)）、地域組織集中企業(yè)集中（工業(yè)小區(qū)）、居民集中（居住社區(qū)）、市場集中（集居民集中（居住社區(qū)）、市場集中（集貿市場）貿市場） 基礎設施共用以分攤建設和使用成本基礎設施共用以分攤建設和使用成本 產業(yè)合理分工，適度規(guī)模經(jīng)營產業(yè)合理分工，適度規(guī)模經(jīng)營（4 4）建設模式創(chuàng)新）建設模式創(chuàng)新 見表見表4 4 表表4 4 傳統(tǒng)模式和創(chuàng)新模式對比傳統(tǒng)模式和創(chuàng)新模式對比傳統(tǒng)模式傳統(tǒng)模式創(chuàng)新模式創(chuàng)新模式戰(zhàn)略地位戰(zhàn)略地位農業(yè)、農村為工業(yè)和城鎮(zhèn)做貢獻農業(yè)、農村為工業(yè)和城鎮(zhèn)做貢獻工業(yè)反哺農業(yè)，城市支援農村工業(yè)反哺農業(yè)，城市支援農村建設規(guī)劃建設規(guī)劃缺乏系統(tǒng)、科學的設計缺乏系統(tǒng)、科學的設計城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念下的系統(tǒng)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展