投標(biāo)文件密封檢查的緣由、現(xiàn)狀及建議

1、投標(biāo)文件密封檢查的緣由、現(xiàn)狀及建議背景：界定概念含義及法律范圍厘清“密封”的含義首先需要明確的是，有一些概念與投標(biāo)文件的密封是彼此交叉并且容易混淆的，比如投標(biāo)文件的簽署、蓋章、印刷（如，正副本的份數(shù)）、裝訂、包裝（如，正副本如何裝袋）、標(biāo)記、提交等等。本文討論的范圍局限于投標(biāo)文件的密封檢查。何為“密封”？相關(guān)的法律法規(guī)都沒有定義。按照現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典的解釋，密封是指“嚴(yán)密封閉” 。而對(duì)于什么是“嚴(yán)密封閉”，顯然在實(shí)踐當(dāng)中各方當(dāng)事人由于認(rèn)識(shí)和立場(chǎng)的不同，有著不同的理解和把握，這也是導(dǎo)致諸多爭(zhēng)議的原因所在。筆者認(rèn)為，按照辭海，“密”有“隱蔽”、“保密”的意思，這才是投標(biāo)文件密封檢查的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，即

2、密封檢查的目的是而且僅僅是為了驗(yàn)證投標(biāo)文件的內(nèi)容是否被泄露。明了相關(guān)法律法規(guī)另外，投標(biāo)文件的密封檢查顯然存在于公開招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo)的采購(gòu)方式中，政府采購(gòu)法對(duì)此沒有描述。本文的法律依據(jù)主要是招標(biāo)投標(biāo)法、七部委工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法（以下簡(jiǎn)稱“30號(hào)令”）、七部委工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法（以下簡(jiǎn)稱“27號(hào)令”）以及財(cái)政部的政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法（以下簡(jiǎn)稱“18號(hào)令”）。在措辭上，本文中的“招標(biāo)人”含“采購(gòu)人”，“投標(biāo)人”含“供應(yīng)商”。歷史：投標(biāo)文件密封檢查的緣由在早期的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中，標(biāo)的以貨物為主，評(píng)標(biāo)方法多為經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法，評(píng)標(biāo)過程也比較簡(jiǎn)單。各投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)一經(jīng)公

3、布，中標(biāo)結(jié)果“花落誰(shuí)家”也就八九不離十了。在這種背景下，開標(biāo)唱標(biāo)的實(shí)際意義非常重大，能夠有效實(shí)現(xiàn)投標(biāo)人之間互相監(jiān)督以及投標(biāo)人對(duì)招標(biāo)人的監(jiān)督。第二次密封檢查：開標(biāo)時(shí)在招標(biāo)投標(biāo)法頒布前，許多招標(biāo)活動(dòng)中提交投標(biāo)文件截止時(shí)間和開標(biāo)時(shí)間之間有一段時(shí)間差。此外，很多投標(biāo)文件是通過郵件提交的，為了保證在投標(biāo)截止時(shí)間之前送達(dá)，許多投標(biāo)文件往往會(huì)提前幾天寄到。如何保證投標(biāo)文件送達(dá)招標(biāo)人到開標(biāo)前這段時(shí)間其內(nèi)容不被泄露呢？解決辦法是在開標(biāo)前由投標(biāo)人檢查投標(biāo)文件的密封情況，觀察投標(biāo)文件是否曾被提前開啟?？梢钥闯觯旱诙危ㄏ鄬?duì)于后面將要提到的第一次而言）投標(biāo)文件密封檢查的初衷是為了防止招標(biāo)人或代理機(jī)構(gòu)私自提前拆封投標(biāo)文

4、件，保護(hù)投標(biāo)人的合法權(quán)益不受侵害。檢查的主體是投標(biāo)人（或其代表）或公證機(jī)構(gòu)。第一次密封檢查：收標(biāo)書時(shí)在早期的招標(biāo)中，如果在第二次密封檢查中發(fā)現(xiàn)了問題，則意味著招標(biāo)人有舞弊行為或者沒有妥善地保管投標(biāo)文件，招標(biāo)人很可能因此被追究責(zé)任。那么，如果不是招標(biāo)人的原因，而是投標(biāo)文件交來(lái)的時(shí)候就沒有密封完好該怎么辦？招標(biāo)人為了排除自身的責(zé)任，有必要在接收投標(biāo)文件時(shí)預(yù)先對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行（第一次）密封檢查。這次檢查，是為了分清責(zé)任，保護(hù)招標(biāo)人的利益，降低開標(biāo)時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)，檢查的主體是招標(biāo)人或代理機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)有的法律法規(guī)中，沒有區(qū)分這兩次密封檢查，也沒有直接說明在第二次密封檢查中如果發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)如何處理，為開標(biāo)實(shí)踐中的混亂

5、和大量的開標(biāo)爭(zhēng)議留下了隱患。歷史：招投標(biāo)公證制度的演變初期：國(guó)家機(jī)關(guān) 大范圍公證最早在1986年7月，原國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)在申請(qǐng)進(jìn)口機(jī)電設(shè)備國(guó)內(nèi)招標(biāo)暫行辦法中做出了由公證員對(duì)招標(biāo)活動(dòng)的各個(gè)主要環(huán)節(jié)實(shí)施法律監(jiān)督的規(guī)定。交通部1990年發(fā)布的水運(yùn)工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法也有關(guān)于公證的內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，司法部于1992年10月頒布實(shí)施了招標(biāo)投標(biāo)公證程序細(xì)則，將招標(biāo)投標(biāo)公證定義為“國(guó)家公證機(jī)關(guān)依法證明招標(biāo)投標(biāo)行為的真實(shí)性、合法性的活動(dòng)”。對(duì)于招標(biāo)投標(biāo)公證的目的、適用范圍和程序作了比較詳細(xì)的規(guī)定。按照該細(xì)則，受理公證的申請(qǐng)材料至少應(yīng)包括招標(biāo)人的資格和組織結(jié)構(gòu)及主要人員、項(xiàng)目的批準(zhǔn)文件、評(píng)標(biāo)組織機(jī)構(gòu)及人員等；

6、公證的內(nèi)容包括上述材料的真實(shí)性及合法性、招標(biāo)方的招標(biāo)資格、招標(biāo)文件的完整性、委托招標(biāo)時(shí)委托書中規(guī)定各方的權(quán)利義務(wù)、標(biāo)底的編制和審批、評(píng)標(biāo)組織機(jī)構(gòu)中人員的合理性等。該細(xì)則還對(duì)公證人員如何在開標(biāo)及評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督做出了非常具體的要求。在招標(biāo)投標(biāo)法頒布之前，招標(biāo)投標(biāo)的法律法規(guī)不健全，招標(biāo)活動(dòng)不規(guī)范、各方當(dāng)事人對(duì)于招標(biāo)投標(biāo)程序不了解、監(jiān)管部門的監(jiān)督不到位。招標(biāo)投標(biāo)公證在這一階段對(duì)于規(guī)范各方主體的行為，引導(dǎo)招標(biāo)投標(biāo)健康發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。后期：第三方中介 僅公證開標(biāo)在2000年開始施行的招標(biāo)投標(biāo)法第三十六條中規(guī)定“開標(biāo)時(shí)，由投標(biāo)人或者其推選的代表檢查投標(biāo)文件的密封情況，也可以由招標(biāo)人委托的公證機(jī)構(gòu)檢查

7、并公證”。這一條款隨后被信息產(chǎn)業(yè)部的通信建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理暫行規(guī)定、建設(shè)部的房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法、18號(hào)令、交通部的公路工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法、30號(hào)令及27號(hào)令等部門規(guī)章廣泛引用。其中有三個(gè)特點(diǎn)值得關(guān)注：一是關(guān)于招標(biāo)投標(biāo)公證的立法層級(jí)得到了提升；二是措辭上，“公證機(jī)關(guān)”變成了“公證機(jī)構(gòu)”，暗示公證活動(dòng)的性質(zhì)從政府機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督“降格”為第三方的中介服務(wù)；三是相關(guān)法律法規(guī)中僅在開標(biāo)，并且只在開標(biāo)時(shí)（即第二次）的密封檢查環(huán)節(jié)提到了公證，公證的范圍受到了局限。這些特點(diǎn)對(duì)于此后的招標(biāo)投標(biāo)公證的演變產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。現(xiàn)狀：開標(biāo)時(shí)密封檢查出現(xiàn)“異化”經(jīng)過多年的發(fā)展，目前招標(biāo)

8、活動(dòng)的標(biāo)的已經(jīng)非常廣泛，從簡(jiǎn)單的貨物拓展到工程和服務(wù)。評(píng)標(biāo)方法更加復(fù)雜，評(píng)審制度更加嚴(yán)密。目前很難單憑唱標(biāo)價(jià)格的高低斷定誰(shuí)能中標(biāo)。因此，現(xiàn)在開標(biāo)活動(dòng)的象征意義已經(jīng)大于其實(shí)際意義。在我國(guó)，由于招標(biāo)人的要求和投標(biāo)人的習(xí)慣，多數(shù)投標(biāo)人會(huì)在開標(biāo)前現(xiàn)場(chǎng)提交投標(biāo)文件。在這種情形下，當(dāng)前很多招標(biāo)活動(dòng)中，第二次密封檢查已經(jīng)嚴(yán)重背離了制度設(shè)計(jì)的初衷，不是為了保障投標(biāo)人的合法權(quán)益，反而異化為打擊、排斥投標(biāo)人，侵害投標(biāo)人合法權(quán)益的手段。投標(biāo)人：“挑別人的毛病”在投標(biāo)人方面，相關(guān)的法律法規(guī)中都只把“投標(biāo)人”作為一個(gè)整體來(lái)描述，卻沒有說明是投標(biāo)人檢查各自的投標(biāo)文件的密封還是投標(biāo)人相互檢查。由于很容易理解的原因，只要條件

9、允許，投標(biāo)人必然會(huì)睜大了眼睛，尋找他人投標(biāo)文件密封中的瑕疵。開標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)常呈現(xiàn)出“群眾斗群眾”的“火爆”場(chǎng)面。招標(biāo)人：混淆兩次密封檢查在招標(biāo)人方面，一旦開標(biāo)活動(dòng)結(jié)束，評(píng)標(biāo)工作將移交評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行。開標(biāo)成為招標(biāo)人行使權(quán)力的最后機(jī)會(huì)（或者從嚴(yán)格意義上說，有限的機(jī)會(huì)之一）。按照30號(hào)令和27號(hào)令，招標(biāo)人不受理投標(biāo)文件僅有兩種情形，（一）逾期送達(dá)的或者未送達(dá)指定地點(diǎn)的；（二）未按招標(biāo)文件要求密封的。（為嚴(yán)謹(jǐn)起見，九部委推行的標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件對(duì)于投標(biāo)文件封套的標(biāo)記也做出了規(guī)定，不符合規(guī)定的同樣不予受理）。值得注意的是，這里的密封檢查，指的顯然是第一次密封檢查。在開標(biāo)前不受理密封不完好的投標(biāo)文件，只是為了保

10、護(hù)招標(biāo)人自己，而不是給投標(biāo)文件判“死刑”。只要時(shí)間允許，投標(biāo)人還有機(jī)會(huì)進(jìn)行補(bǔ)救。在開標(biāo)實(shí)踐中，卻常常有人有意無(wú)意地混淆這兩次密封檢查。將“招標(biāo)人在開標(biāo)前不應(yīng)接收密封不完好的投標(biāo)文件”，引申為“開標(biāo)時(shí)判定密封不完好的投標(biāo)文件為無(wú)效投標(biāo)”，這在任何法律法規(guī)中都沒有授權(quán)。需要引申的是，即便開標(biāo)時(shí)發(fā)現(xiàn)投標(biāo)文件存在密封之外的不符點(diǎn)，如簽署、蓋章、印刷、裝訂、包裝方面的問題，依據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法、30號(hào)令、27號(hào)令以及18號(hào)令，招標(biāo)人同樣無(wú)權(quán)宣布投標(biāo)文件無(wú)效，這屬于評(píng)標(biāo)委員會(huì)的權(quán)力。公證機(jī)構(gòu)：“無(wú)知的認(rèn)真”在公證機(jī)構(gòu)方面，由于招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)歷時(shí)長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多、涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)，要想真的僅靠通過公證來(lái)保證整個(gè)招標(biāo)投標(biāo)

11、活動(dòng)的真實(shí)性和合法性，不僅耗時(shí)、費(fèi)力，而且?guī)缀跏遣豢赡艿?。由于法律授?quán)的限制，經(jīng)過多年的演變，在很多地方，“招標(biāo)投標(biāo)公證”已經(jīng)簡(jiǎn)化為“開標(biāo)公證”，又進(jìn)一步而精練成“開標(biāo)時(shí)（第二次）密封檢查”。這不僅符合相關(guān)法律法規(guī)表面上的要求（盡管并不符合立法的本意），而且時(shí)間短、“收錢快”，對(duì)公證人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)和能力也沒有特殊要求，故此已經(jīng)成為招標(biāo)人和廣大公證機(jī)構(gòu)和公證人員“喜聞樂見、樂此不?！钡囊豁?xiàng)活動(dòng)。由于很多公證人員不做其他事情，也不做第一次密封檢查，收了錢只做第二次密封檢查，其認(rèn)真程度可想而知。他們檢查的分寸和尺度往往會(huì)與招標(biāo)人或代理機(jī)構(gòu)存在差異，他們不清楚第二次密封檢查的目的是什么，也不知道如果發(fā)

12、現(xiàn)問題應(yīng)當(dāng)如何正確處理，其“無(wú)知的認(rèn)真”也是導(dǎo)致招標(biāo)投標(biāo)爭(zhēng)議的另一個(gè)隱患。監(jiān)管人員：介入具體開標(biāo)活動(dòng)在監(jiān)督管理部門方面的情況與公證機(jī)構(gòu)非常類似。在我國(guó)開展招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的初期，很多開標(biāo)程序不夠規(guī)范，監(jiān)管部門親臨開標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督還是有其合理性的。特別是18號(hào)令還直接賦予了有關(guān)部門“視情況到現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督開標(biāo)活動(dòng)”的權(quán)力?？墒钦袠?biāo)活動(dòng)發(fā)展了30年，監(jiān)管部門親臨開標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)卻已演變?yōu)楹芏嗾袠?biāo)人向監(jiān)管部門示好、一些監(jiān)管人員名正言順收取“車馬費(fèi)”的由頭。為了避免“上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”干坐在開標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)過于尷尬或者領(lǐng)取費(fèi)用時(shí)有“無(wú)功不受祿”的憂慮，于是第二次密封檢查這項(xiàng)看似技術(shù)含量不高的工作恰好成為他們力所能及的事情。作為招標(biāo)活動(dòng)

13、公開性的具體體現(xiàn)，包括監(jiān)管部門在內(nèi)的各方當(dāng)事主體均有權(quán)出席開標(biāo)會(huì)?？墒牵鱿_標(biāo)會(huì)，觀察開標(biāo)過程是一回事，參與開標(biāo)中的具體環(huán)節(jié)，對(duì)投標(biāo)文件的密封情況下結(jié)論則是另一回事。除了投標(biāo)人（或其代表）及公證機(jī)構(gòu)之外，任何人進(jìn)行第二次密封檢查都沒有法律支持。監(jiān)管部門的人能否被“推舉”成為“投標(biāo)人代表”呢？答案顯然是否定的。首先，當(dāng)投標(biāo)人清楚了本應(yīng)是保護(hù)投標(biāo)人利益的第二次密封檢查可能成為損害其權(quán)益的手段時(shí)，他們是否還會(huì)同意？其次，不管出于誰(shuí)的動(dòng)議，在招標(biāo)活動(dòng)中處于絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位的監(jiān)管部門如果被推舉為投標(biāo)人代表，處于弱勢(shì)地位的投標(biāo)人即便有不同意見，是否有膽量表示異議？第三，也是最重要的，監(jiān)管部門人員出席開標(biāo)會(huì)的

14、目的在于監(jiān)督。他們?nèi)绻苯訁⑴c開標(biāo)活動(dòng)，怎么能確保日后爭(zhēng)議解決的公正性呢？這里面存在的利益沖突是顯而易見的。建議：各方認(rèn)清權(quán)利 完善相關(guān)規(guī)定招標(biāo)投標(biāo)法頒布實(shí)施已經(jīng)10余年了，政府采購(gòu)法也走過了9個(gè)年頭。招標(biāo)采購(gòu)方面已經(jīng)形成了比較完備的法律體系，招標(biāo)人和投標(biāo)人對(duì)于招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的認(rèn)識(shí)日趨深入、法律意識(shí)顯著提升。目前，開標(biāo)的實(shí)際情況與我國(guó)開展招標(biāo)活動(dòng)初期相比已經(jīng)發(fā)生了很大變化。在這種情況下，結(jié)合以上分析，筆者對(duì)投標(biāo)文件的密封檢查提出以下建議：各方當(dāng)事人：各歸本位投標(biāo)人：應(yīng)認(rèn)真研究招標(biāo)文件，嚴(yán)格按照招標(biāo)文件的要求進(jìn)行密封，特別是招標(biāo)文件有特殊規(guī)定的（如筆者不敢茍同的“密封袋”、“密封條”乃至曾引起過無(wú)

15、數(shù)爭(zhēng)議的“密封章”等），要引起注意，對(duì)于不明白的事項(xiàng)要及時(shí)問清楚，以免掉進(jìn)招標(biāo)人“挖的坑兒里”，造成不必要的損失。要盡早抵達(dá)開標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)補(bǔ)救。投標(biāo)人應(yīng)將競(jìng)爭(zhēng)的注意力集中在價(jià)格、質(zhì)量、工期等方面，對(duì)于他人投標(biāo)文件的密封情況不必“雞蛋里面挑骨頭”。招標(biāo)人和代理機(jī)構(gòu)：要重視第一次密封檢查，如果發(fā)現(xiàn)投標(biāo)文件的密封問題要馬上拒絕受理。收取投標(biāo)文件后，要存放在寬敞明亮、視野開闊的地點(diǎn)，最好是所有投標(biāo)人都能看得到但是卻接觸不到的地點(diǎn)，并安排專人保管。這樣，可以將保管投標(biāo)文件的風(fēng)險(xiǎn)降低到最低限度。在程序組織上，開標(biāo)時(shí)應(yīng)盡量安排投標(biāo)人檢查自身的投標(biāo)文件，這樣既符合法律規(guī)定又符合立法的本意。同時(shí)還要

16、在開標(biāo)會(huì)上向投標(biāo)人說明第二次密封檢查的目的和主體，不要誤導(dǎo)投標(biāo)人，讓他們認(rèn)為這是一次排斥競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的機(jī)會(huì)。最重要的是，招標(biāo)人應(yīng)把對(duì)投標(biāo)文件密封的要求明確無(wú)誤地在招標(biāo)文件中表達(dá)清楚，避免含糊不清的表述，依法嚴(yán)格規(guī)定密封檢查的主體以及出現(xiàn)各種情況后的應(yīng)對(duì)措施，以減少爭(zhēng)議的可能性。監(jiān)督管理人員：應(yīng)明確自身的職責(zé)和出席開標(biāo)會(huì)的目的，不要越俎代庖地在開標(biāo)活動(dòng)中親歷親為。在條件允許的情況下，可采用攝像頭等電子化手段進(jìn)行遠(yuǎn)程監(jiān)督。公證機(jī)構(gòu)及其人員：應(yīng)認(rèn)識(shí)到招標(biāo)活動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)知識(shí)的學(xué)習(xí)，提高公證工作的技術(shù)含量。目前招標(biāo)投標(biāo)中的違法違規(guī)活動(dòng)在向?qū)I(yè)化、隱蔽化的方向發(fā)展。僅對(duì)于開標(biāo)流程特別是第二

17、次密封性檢查進(jìn)行公證，已經(jīng)失去了其合理性和必要性。如果非要參與開標(biāo)活動(dòng)的話，建議將第一次密封檢查、投標(biāo)文件的保管和第二次密封檢查的職責(zé)全部承擔(dān)起來(lái)，以確保標(biāo)準(zhǔn)的一致性并降低開標(biāo)過程的風(fēng)險(xiǎn)。立法：完善相關(guān)規(guī)定在立法方面，招標(biāo)投標(biāo)法第三十六條一方面規(guī)定（投標(biāo)文件的密封情況）“經(jīng)確認(rèn)無(wú)誤后，由工作人員當(dāng)眾拆封，宣讀”，另一方面又規(guī)定“招標(biāo)人在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間前收到的所有投標(biāo)文件，開標(biāo)時(shí)都應(yīng)當(dāng)當(dāng)眾予以拆封、宣讀?！?在實(shí)踐中如果投標(biāo)文件密封情況 “確認(rèn)有誤”應(yīng)如何處理沒有規(guī)定，很容易產(chǎn)生歧義和困惑，有必要補(bǔ)充完善如果第二次密封檢查中發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)如何處理的內(nèi)容。如果原先密封完好的投標(biāo)文件，在第二次密封檢查中發(fā)現(xiàn)曾被私自拆封，相關(guān)內(nèi)容可能外泄，則應(yīng)追究招標(biāo)人的責(zé)任，并判定本次招標(biāo)活動(dòng)失敗。如果已經(jīng)被接收的投標(biāo)文件，在第二次密封檢查中發(fā)現(xiàn)