財產(chǎn)課稅與地方財政(一)

1、財產(chǎn)課稅與地方財政 一 關(guān)鍵詞：財產(chǎn)稅地方財政稅收歸宿一、引言按照受益范圍的大小， 公共產(chǎn)品可分為全國性的公共產(chǎn)品和區(qū)域性的公共產(chǎn)品。 全國性公共 產(chǎn)品的受益范圍覆蓋整個國家， 每個區(qū)域的居民都能同等消費， 因而代表區(qū)域居民利益的地 方政府不會自愿提供， 只能由代表整個國家居民利益的中央政府提供。 相反， 區(qū)域性公共產(chǎn) 品的受益僅局限在一定區(qū)域范圍內(nèi)， 因而其他區(qū)域的地方政府不會提供， 只能由代表該地區(qū) 居民利益的地方政府提供。 稅收是政府提供公共產(chǎn)品的價值補(bǔ)償， 因而稅收收入和稅收權(quán)限 的劃分也應(yīng)當(dāng)與公共產(chǎn)品的提供相對應(yīng)。 為提供全國性公共產(chǎn)品而在全國范圍內(nèi)普遍征收的 稅種，其稅收收入和稅收

2、權(quán)限應(yīng)歸屬于中央政府； 為提供區(qū)域性公共產(chǎn)品而選擇在區(qū)域范圍 內(nèi)征收的稅種，其稅收收入和稅收權(quán)限應(yīng)歸屬于地方政府。 作為地方支出工程的資金來源，財產(chǎn)稅在世界各國地方財政中占有重要地位 。然而，目 前各國學(xué)者對財產(chǎn)稅是否屬于受益稅的爭論尚未停止， 一些學(xué)者也在試圖尋找能夠替代財產(chǎn) 稅為地方政府籌集資金的其他稅種 Oates，2001 。財產(chǎn)稅稅負(fù)最終由誰負(fù)擔(dān)？用于何處？ 能否采用其他收入予以替代？通過研究財產(chǎn)稅歸宿找到上述問題的答案， 有利于明確財產(chǎn)稅 的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和在地方財政中所應(yīng)發(fā)揮的作用， 從而合理制定財產(chǎn)稅政策， 改善地方財政狀況。 從研究方法上看， 稅收歸宿可以分為絕對稅收歸宿、 平衡預(yù)

3、算歸宿和差異稅收歸宿。 絕對稅 收歸宿考察當(dāng)其他稅和政府支出不變時某種稅收的經(jīng)濟(jì)影響， 是最根本的稅收歸宿分析方法。 平衡預(yù)算歸宿考察的是稅收與政府支出方案相結(jié)合所產(chǎn)生的分配效果。 也就是既分析稅收的 歸宿，又考慮通過稅收取得的政府支出的用途。 差異稅收歸宿考察的是政府預(yù)算保持不變時， 以一種稅替代另一種稅的歸宿差異。 本文從的財產(chǎn)稅絕對稅收歸宿入手， 對平衡預(yù)算歸宿和 差異稅收歸宿進(jìn)行一次全面的考察。二、絕對稅收歸宿：誰負(fù)擔(dān)了財產(chǎn)稅 傳統(tǒng)觀點在分析中采用局部均衡方法， 并將財產(chǎn)稅劃分為對土地課稅和對建筑物課稅兩局部， 認(rèn)為財產(chǎn)稅是對土地和建筑物課征的一種貨物稅，稅收歸宿取決于相關(guān)的供應(yīng)和需求

4、曲線。 對于土地而言， 只要數(shù)量無法改變， 其供應(yīng)就是完全無彈性的， 因而全部稅負(fù)由土地所有者 承當(dāng)。如果土地的供應(yīng)不是固定的 例如城市土地供應(yīng)可以擴(kuò)展至毗鄰農(nóng)用土地的市郊地區(qū)； 同樣，通過填埋改造也可以增加土地的數(shù)量 ，那么稅負(fù)那么由土地所有者和土地使用者分擔(dān)， 比例取決于供應(yīng)和需求的彈性。 對于建筑物而言， 由于建筑業(yè)在長期內(nèi)可以按市場價格取得 所需資本，因而建筑物的供應(yīng)曲線是完全水平的。如果資本無法在建筑部門取得預(yù)期收益， 就將轉(zhuǎn)移至其他部門。 因此， 對建筑物征收的財產(chǎn)稅能夠向前轉(zhuǎn)嫁給消費者。 對于財產(chǎn)稅的 收入分配效應(yīng)， 傳統(tǒng)觀點指出， 對土地局部課征的財產(chǎn)稅， 取決于來自于土地所有

5、權(quán)的收入 是否隨著收入的增加而提高。 同樣， 對建筑物課稅的累進(jìn)性取決于隨著收入的增長， 用于住 房局部的收入是提高還是下降 。與傳統(tǒng)觀點相反， Miesezkowski 1972采用 Harberger 的稅收歸宿一般均衡模型兩個生 產(chǎn)部門、 全國范圍內(nèi)固定的資本存量以及一定的政府效勞水平 分析地方財產(chǎn)稅的歸宿。 后 來人們將 Miesezkowski ， Zodrow， Wilson 等人的觀點合稱 “新觀點 。 Miesezkowski 指出，傳 統(tǒng)的局部均衡分析沒有考慮整個經(jīng)濟(jì)中所有地區(qū)廣泛征收財產(chǎn)稅時的一般均衡效應(yīng)。 他在模 型中假設(shè)全國的資本供應(yīng)完全無彈性， 因此資本所有者作為一個

6、群體承當(dāng)全國范圍內(nèi)的財產(chǎn) 稅。Miesezkowskiki 將這一效應(yīng)稱為財產(chǎn)稅歸宿中的利潤稅局部。由于資本所得在富有階層收入 中所占比重更大， 因而財產(chǎn)稅歸宿中的利潤稅局部具有較高的累進(jìn)性。 該結(jié)論與上述傳統(tǒng)觀 點截然相反。此外， 在稅收相對較高的地區(qū)， 財產(chǎn)稅使資本從該地區(qū)流出， 降低了該地區(qū)生 產(chǎn)要素 土地和勞動力 的生產(chǎn)能力和要素回報率。資本流入稅收相對較低的地區(qū)，這些地 區(qū)的工資和土地價格提高而住房和商品價格下降。 Miesezkowski 將其稱為財產(chǎn)稅歸宿中的貨 物稅效應(yīng)， 并指出， 貨物稅效應(yīng)扭曲了經(jīng)濟(jì)中的資本配置， 使資本從高稅收地區(qū)轉(zhuǎn)移至低稅 收地區(qū)，直至所有地區(qū)資本的稅后

7、收益相等?？梢姡捎镁植烤夥治雠c采用一般均衡分析的假設(shè)前提與結(jié)論的差異是顯著的。 筆者認(rèn)為， 這種差異的產(chǎn)生， 主要源于對問題分析的角度不同。 傳統(tǒng)觀點想要解釋的是某一特定地區(qū)的 財產(chǎn)稅歸宿， 而一般均衡方法著重考察一個國家整體的財產(chǎn)稅歸宿。 當(dāng)考察問題的角度發(fā)生 變化時，結(jié)論產(chǎn)生某些差異就缺乏為奇了。況且， 兩種觀點并非完全對立。 當(dāng)某一地區(qū)的財 產(chǎn)稅相對于全國的平均稅率而言較高時， 該地區(qū)的消費者就將以更高的商品購置價格承當(dāng)這 種貨物稅效應(yīng)。 這時，財產(chǎn)稅歸宿的傳統(tǒng)觀點就可以視為一般均衡觀點的一種特例。 實際上， 財產(chǎn)稅是一種地方稅， 地方政府在討論征收財產(chǎn)稅所產(chǎn)生的效應(yīng)時， 似乎并不關(guān)

8、心其他地區(qū) 的資本收益和房屋的消費者， 它們只考慮本地區(qū)居民所負(fù)擔(dān)的稅收以及對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)所造成 的扭曲。地區(qū)稅收負(fù)擔(dān)的增加， 主要是通過貨物稅效應(yīng)產(chǎn)生影響， 利潤稅效應(yīng)作用很小，因 而總體效應(yīng)是累退的。 其他地區(qū)的利潤稅效應(yīng)將被貨物稅效應(yīng)的收益所抵消， 從而將所有稅 收負(fù)擔(dān)留給課稅地區(qū)。 課稅地區(qū)的稅收歸宿不僅是累退的， 而且該地區(qū)承受所有的稅收負(fù)擔(dān)。 從整個國家的財產(chǎn)稅體系上看， 財產(chǎn)稅的稅收負(fù)擔(dān)那么包含累進(jìn)性因素， 但地方居民那么視財產(chǎn) 稅為累退的。 由于財產(chǎn)稅主要是作為一種地方稅發(fā)揮作用， 因此后一角度顯得更為重要， 即 貨物稅效應(yīng)是問題的主要方面。三、平衡預(yù)算歸宿：受益觀點與新觀點之爭

9、 由于財產(chǎn)稅是地方財政支出的重要來源， 因此在分析財產(chǎn)稅歸宿時， 考慮財產(chǎn)稅的用途顯然 是必要的。對于財產(chǎn)稅的平衡預(yù)算歸宿問題，同樣存在著兩種觀點。第一種觀點被稱為“受益觀點。該觀點基于 Tiebout 1956的分析框架，假設(shè)消費者具有 “用腳投票 的完全流動 性，地方政府間存在競爭。 這使得各地區(qū)的公共效勞相對于個人需求而言具有同質(zhì)性，因此在該框架下地方公共效勞的提供總能保持在有效的水平上。 受益觀點最先由 Hamilton 1975 提出，他將財產(chǎn)稅作為地方最重要的籌資手段納入 Tiebout 模型，并從四個方面對模型加以 擴(kuò)展：假設(shè)地方公共效勞提供的是滿足私人需求的產(chǎn)品， 因而公共效勞

10、的人均本錢是固定的， 地區(qū)規(guī)模與公共效勞的有效性無關(guān)； 通過居住用財產(chǎn)稅為地區(qū)效勞籌資； 房屋市場模式明確， 有足夠的地區(qū)可以滿足住房和公共效勞需求， 換言之， 與理想的稅收及支出對應(yīng)的住房供應(yīng) 是完全有彈性的； 地方政府制定了嚴(yán)密的地區(qū)法規(guī)， 能夠確定地區(qū)內(nèi)住房的最低價格。 在上 述情況下， 個人不會因財產(chǎn)稅的征收或提高調(diào)整其房屋消費， 個人按照對住房和公共效勞的 偏好選擇居住地區(qū)，正如在最初的 Tiebout 模型中，配置到公共部門的資源是有效的，因為 財產(chǎn)稅作為一次性總付稅， 相當(dāng)于支付地方公共效勞的本錢。 此外， 用于住房的資本配置是 有效的，各家庭間不產(chǎn)生收入的分配效應(yīng)。換言之，具有

11、嚴(yán)格地區(qū)法規(guī)、能夠保證同質(zhì)住房 以及財產(chǎn)稅的完全資本化在房屋價格上表達(dá)出差異的居住用財產(chǎn)課稅體系， 相當(dāng)于不具有扭 曲效應(yīng)的使用費。 Fischel 和 White 將這一方法擴(kuò)展至對工業(yè)資本征收的財產(chǎn)稅，假定企業(yè)在地區(qū)間具有較高的流動性。 同樣， 在適當(dāng)?shù)牡貐^(qū)法規(guī)下， 工業(yè)財產(chǎn)稅相當(dāng)于為政府公共效勞 支付的費用 GeorgeR.Zodrow ， 2001。另一種觀點即 “新觀點 。以 Miesezkowski 的一般均衡分析為根底， Zodrow-Miesezkowski 1986 在考慮財產(chǎn)稅用途的前提下， 對原有模型進(jìn)行了修改， 主要表達(dá)在四個方面： 假設(shè)政府在模 型中按照 Coumot

12、-Nash 方式競爭認(rèn)為其他地區(qū)的財政政策和資本收益不變 ，因此地方稅 收和公共支出是內(nèi)生的； 模型考慮地方公共效勞對個人效用水平的影響， 個人效用函數(shù)包括 地方效勞，允許個人對地方效勞具有不同的需求；按照 Tiebout 和受益觀點所強(qiáng)調(diào)的個人對 地方公共效勞需求不同， 允許個人在地區(qū)間流動， 每個地區(qū)中的個體在其對公共效勞的需求 方面是同質(zhì)的；模型包括一種簡單的土地使用范圍形式。分析的結(jié)果說明，引入 Tiebout 特 征后，一般均衡分析的根本結(jié)論并未改變。 只要資本隨著地區(qū)間財產(chǎn)稅的差異而在地區(qū)間流 動，且資本供應(yīng)在全國范圍內(nèi)固定，財產(chǎn)稅歸宿中就將包含利潤稅和貨物稅兩方面的內(nèi)容。這說明，

13、盡管受益觀點和新觀點的前提和結(jié)論存在差異，但在二者的分析中，某一地區(qū)的地方支出都與財產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)緊密相連。實際上，由于地方土地所有者尤其是房屋所有者居住在課稅地區(qū)，消費者價格的提高局限于地區(qū)生產(chǎn)和消費的商品，因此新觀點中明顯具有受益觀點的特征；換言之，通過提高地方財產(chǎn)稅籌集地方政府支出而增加的負(fù)擔(dān)完全由地方居民 負(fù)擔(dān)。新觀點的受益特征與實際的受益觀點之間的主要區(qū)別在于前者得到結(jié)論的過程與后者不同： 按照新觀點，地方要素和消費者的稅收負(fù)擔(dān)產(chǎn)生于因課稅而導(dǎo)致的資本流出。對于受益觀點和新觀點的爭論，一直以來從未停止。筆者認(rèn)為，既然財產(chǎn)稅是一種地方稅，那么在考慮地方財政支出時將其視為一種受益稅顯然更符合財

14、政聯(lián)邦制的概念一一各級次的政府在其范圍內(nèi)提供公共效勞，并自行為之付費。然而，這種受益稅是相對意義上的，或者說是地區(qū)間或各政府級次間受益稅，而不是絕對意義上的個人間受益稅。在絕對的受益稅情況下， 稅收實際上成為一種使用者收費，即公共效勞的價格，因而不產(chǎn)生超額負(fù)擔(dān)， 對資本市場沒有扭曲效應(yīng)，研究其歸宿問題就顯得毫無意義。而事實上財產(chǎn)稅是一種相對意義上的受益稅從全國范圍上看是累進(jìn)的，從地區(qū)角度看那么是累退的。四、差異預(yù)算歸宿：財產(chǎn)稅的替代性收入來源由于地方政府提供的主要是地區(qū)受益的公共產(chǎn)品和效勞，因此有必要掌握自身的收入來源。作為地區(qū)性公共產(chǎn)品的價值補(bǔ)償，財產(chǎn)稅一直在地方政府收入中占有重要比重。然而，在實踐中，財產(chǎn)稅的估價容易導(dǎo)致征納雙方的爭執(zhí)矛盾，按季或年度征收且由納稅人直接繳納又經(jīng)常使納稅人感到稅收負(fù)擔(dān)格外沉重，因此地方居民往往向地方政府施加壓力，要求減輕財產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)。在這種情況下，各國開始尋找替代性的收入來源