鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地模式探討

1、Word參考資料，下載后可編輯鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地模式探討 摘要:為解決制約鄉(xiāng)村振興的土地資源問題，_省探究出了具有地域特色的“點(diǎn)狀布局”的“坡地村鎮(zhèn)”試點(diǎn)。在制度上，解決了項(xiàng)目建設(shè)用地規(guī)劃、項(xiàng)目建設(shè)布局、土地流轉(zhuǎn)程序、個體項(xiàng)目開發(fā)、產(chǎn)權(quán)登記等方面的問題;在實(shí)踐中，也充分發(fā)揮了拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間、拉動鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)開展、深挖鄉(xiāng)村旅游資源、引導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)開展的作用。 關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村旅游；點(diǎn)狀供地；“坡地村鎮(zhèn)”；鄉(xiāng)村振興 20_年_院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見中，鄉(xiāng)村旅游作為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措寫入_一號文件。開展鄉(xiāng)村旅游是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)旅游富民惠民的重要內(nèi)容，而_鄉(xiāng)村旅游，首要問題是

2、怎樣打破土地資源的桎梏。土地管理法中提到的建設(shè)用地“轉(zhuǎn)征并行”這一供地方法一直制約著鄉(xiāng)村大規(guī)模文旅項(xiàng)目的建設(shè)。針對鄉(xiāng)村的休閑項(xiàng)目，各地目前多采納整片式供地模式。在_供地指標(biāo)緊張的大環(huán)境下，這種供地方式占地面積大，容積率低，并且還存在農(nóng)轉(zhuǎn)用、占卜平衡指標(biāo)的問題，顯然影響了資本下鄉(xiāng)的積極性，增加了文旅項(xiàng)目的開發(fā)本錢和難度。另外，土地資源是農(nóng)民生產(chǎn)生活的最根本保障，開展鄉(xiāng)村旅游，合法合規(guī)的流轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村旅游用地，必須最大限度保障農(nóng)民的土地權(quán)益，這也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本要義。怎樣有效解決土地流轉(zhuǎn)中的法律問題，保障_、開發(fā)商、農(nóng)民三方的利益，提升旅游投資者與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民積極性，最終推動鄉(xiāng)村旅游健康開展，各地_結(jié)合

3、當(dāng)?shù)貙?shí)際情況不斷探究，“點(diǎn)狀供地”模式應(yīng)運(yùn)而生。 一、“點(diǎn)狀供地”模式在浙江的制度探究 相對于“片狀供地”而言，“點(diǎn)狀供地”模式顯然更具有優(yōu)越性。其優(yōu)越性主要表現(xiàn)在“點(diǎn)狀供地”把項(xiàng)目用地的區(qū)域分成了兩局部，一局部生態(tài)保存用地，另一局部為永久性建設(shè)用地。對于永久性用地供地采納“建多少供少”地方法法，余下的局部土地可以通過托管、租賃等方法提供應(yīng)項(xiàng)目業(yè)主使用。簡單點(diǎn)來說就是存在一片土地，用帶狀甚至于散點(diǎn)模式提供應(yīng)建設(shè)商，用了多少就算多少容積率，假如需要用到規(guī)劃范圍外的土地，就需要通過租賃的方式來獲得使用權(quán)。于20_年6月28日的全國性文件關(guān)于推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見中首次也是唯一一次提到了“點(diǎn)狀供

4、地”這種供地模式。在文件出臺之前，不同的省市包括_省、_省、_省、_省、_省等等公布了相對應(yīng)的政策法規(guī)。其中，_省立足本省資源稟賦領(lǐng)先探究，提出了生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)，旨在為開展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、推動農(nóng)旅融合、助力鄉(xiāng)村振興提供實(shí)踐樣本。_省針對“坡地村鎮(zhèn)”的建設(shè)，在20_年6月了關(guān)于做好低丘緩坡開發(fā)利用推進(jìn)生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)的若干意見，提出對“坡地村鎮(zhèn)”實(shí)行“點(diǎn)狀布局”的方法。1.在項(xiàng)目建設(shè)用地規(guī)劃上，實(shí)行“多規(guī)合一、精準(zhǔn)用地”的模式。做好各方面的規(guī)劃銜接工作是解決項(xiàng)目能不能落地這一重要的問題的前提條件。其中主要包括水土保持總體規(guī)劃、林地愛護(hù)利用規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃這幾個方面。要參考土地

5、利用總體規(guī)劃，進(jìn)一步完善、實(shí)施試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地的規(guī)劃空間，滿足“依山而建、依勢而就”的要求，并且實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地布局和空間的“多規(guī)合一”。2.在項(xiàng)目建設(shè)布局上，實(shí)行“點(diǎn)狀布局、垂直開發(fā)”的模式。依山順勢、間距合理、分布均勻、錯落有致、間距適宜等條件是項(xiàng)目內(nèi)建設(shè)用地布局要求的。在愛護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的情況下，這也是最符合高端休閑項(xiàng)目落地的模式。3.在土地流轉(zhuǎn)程序上，實(shí)行“征轉(zhuǎn)別離、分類管理”的模式。對于_省試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)建設(shè)占用土地，需要嚴(yán)格遵循“用多少、征多少、建多少、轉(zhuǎn)多少”的根本原則，按建設(shè)用地進(jìn)行管理，依照程序辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用以及土地征收等一系列的手續(xù);林地、草地等生態(tài)保存用地，需要在辦理

6、征收手續(xù)之后，仍然按照原土地用途管理使用，以便于加快建設(shè)用地的有效供應(yīng)。4.在個體項(xiàng)目開發(fā)上，實(shí)行“點(diǎn)面結(jié)合、差異供地”的模式。針對不同的個體項(xiàng)目，具體問題具體分析。一是對實(shí)施點(diǎn)狀布局單體開發(fā)的項(xiàng)目地塊，按地塊獨(dú)立供地;二是點(diǎn)狀布局整體開發(fā)的項(xiàng)目地塊，采取多個單體組合開發(fā)供地的模式。同時，對于生態(tài)保存用地可以以租賃方式供應(yīng)，而符合劃撥用地要求的，也不排除采納劃撥方式供應(yīng)。5.在產(chǎn)權(quán)登記上，實(shí)行“以宗確權(quán)，一證多宗”的模式。項(xiàng)目區(qū)可能采取單獨(dú)或組合方式供地。單獨(dú)供地，就以地塊為宗地確權(quán)發(fā)證;各地塊組合供地的，就需要以各地塊為宗地來確權(quán)登記，當(dāng)然，因?yàn)槊恳粔K用地的用途可能不同，針對這種情況，可以在

7、核實(shí)后發(fā)放多宗地一本證書或者也可以是單宗地的一本證書。 二、“點(diǎn)狀供地”模式在浙江的實(shí)踐探究 長期以來，地理原因?qū)е碌目臻g開展缺乏，嚴(yán)峻困擾著_省鄉(xiāng)村旅游的開展。_省的陸域面積僅占全國的1.1%，且其中有74.6%是山地和丘陵地形。另一方面，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在26萬hm2可開發(fā)利用的低丘緩坡資源中，有超過13萬hm2可以作為建設(shè)用地使用。這樣看來，對于低丘緩坡的開發(fā)和利用是解決空間開展缺乏的有效途徑，既可以減少對平原上優(yōu)質(zhì)耕地的占用，降低耕占補(bǔ)地平衡衡壓力，還可以優(yōu)化人居環(huán)境科學(xué)地利用用村鎮(zhèn)土地的空間格局，從而保證了鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)開展，實(shí)現(xiàn)了“愛護(hù)耕地、愛護(hù)生態(tài)、保障開展”的目標(biāo)。_省在20_年就開始

8、積極探究“坡地村鎮(zhèn)”的項(xiàng)目，在一些低丘緩坡地區(qū)推進(jìn)“點(diǎn)狀供地”的供地模式，在“兩山理論”指導(dǎo)下，不斷開展以養(yǎng)生養(yǎng)老、旅游休閑等新業(yè)態(tài)為漂亮村鎮(zhèn)。實(shí)踐證明，“坡地村鎮(zhèn)”的建設(shè)不僅僅激發(fā)了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，還推進(jìn)了農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)融合，城鄉(xiāng)的融合開展。生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”試點(diǎn)在全國產(chǎn)生了良好的示范價(jià)值，是“根植于中國鄉(xiāng)村振興的地方實(shí)踐”。 （一）“點(diǎn)狀供地”模式在浙江的成功經(jīng)驗(yàn) 1.高效用地，拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間。從20_年到2020年，_省的“坡地村鎮(zhèn)”試點(diǎn)政策節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)到達(dá)了2萬畝，共孕育出129個項(xiàng)目，其中14個重點(diǎn)項(xiàng)目已成功運(yùn)營并通過了省級驗(yàn)收?！捌碌卮彐?zhèn)”探究出了既能愛護(hù)耕地，又能推動生態(tài)振興

9、的有效路徑。在試點(diǎn)區(qū)建成落地了一批“房在林中、園在山中”的漂亮的生態(tài)型村鎮(zhèn)和農(nóng)旅度假項(xiàng)目。20_年，_鎮(zhèn)以包含國際帳篷露營基地在內(nèi)的3個旅游投資項(xiàng)目作為一個整體，申請并獲得全省首批33個“坡地村鎮(zhèn)”試點(diǎn)項(xiàng)目之一。項(xiàng)目力求最大化地防止對周邊生態(tài)林地的占用，確保不會產(chǎn)生不必要的土地白費(fèi)，嚴(yán)格遵循點(diǎn)狀布局的方法，合理規(guī)劃，按照審批后的供地面積等量開發(fā)，對未作為建設(shè)用地開發(fā)的地塊作為生態(tài)保存用地。依據(jù)傳統(tǒng)的“片狀供地”模式，該項(xiàng)目的用地面積將到達(dá)1200多畝，而乘著“點(diǎn)狀供地”的東風(fēng)，該項(xiàng)目實(shí)際用地僅僅只有21畝，最大程度上節(jié)約了用地指標(biāo)。再以項(xiàng)目面積215畝的建德烏石灘區(qū)域春江開元芳_鄉(xiāng)村度假酒店為

10、例，其實(shí)際建設(shè)面積也僅僅為項(xiàng)目面積的四分之一，其余均為生態(tài)保存用地，采納租賃的形式使用?！包c(diǎn)狀供地、垂直開發(fā)”這一方式在浙江德清莫干山裸心堡項(xiàng)目中也發(fā)揮了拓展項(xiàng)目建設(shè)用地空間得到作用。項(xiàng)目僅僅新增12畝地建設(shè)用地，其余的全部由當(dāng)?shù)卮迕竦霓r(nóng)房改變而形成。200多畝的山地，都是從當(dāng)?shù)卮迕袷种辛鬓D(zhuǎn)所得，大大節(jié)約了建設(shè)用地的指標(biāo)。以上典型案例，充分利用園地、林地以及未利用地，點(diǎn)狀開發(fā)、依山就勢，最大限度地拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地的空間，不僅減少了平原優(yōu)質(zhì)耕地的白費(fèi)，而且還提高了建設(shè)用地的有效供應(yīng)，緩解了區(qū)域內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)的壓力。2.招商引資，拉動鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)開展。囿于高昂的土地本錢，復(fù)雜的審批流程，資本下

11、鄉(xiāng)一直困難重重。而_省最新公布的生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)典型項(xiàng)目，投資額從0.38億元到7.67億元不等，不難看出投資方對鄉(xiāng)村文旅項(xiàng)目表現(xiàn)出的熱情。自20_年以來，_市積極響應(yīng)建設(shè)“坡地村鎮(zhèn)”的號召，在極短時間內(nèi)，_市共開展了8個試點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，其中更是有4個項(xiàng)目成為省級典型案例，開發(fā)了近5000多畝土地，吸納50多億投資資金，走出了一條農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村開展的鄉(xiāng)村振興新路子。其中，_市_區(qū)的特色項(xiàng)目“慧心谷”是最具代表性的“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)項(xiàng)目之一。由于_鎮(zhèn)位居鄉(xiāng)村，境內(nèi)七山一水兩分田，開發(fā)本錢過高使得其早期嘗試的旅游項(xiàng)目結(jié)果均不夠理想。自_市引進(jìn)“坡地村鎮(zhèn)”試點(diǎn)項(xiàng)目以來，_鎮(zhèn)擺脫了以往難招商

12、、難開展、難富裕的困境，在17個月的時間里把握機(jī)遇，將“慧心谷”項(xiàng)目打造成為總投資5.1億人民幣的獨(dú)立式度假酒店項(xiàng)目。保守估量，_市在此項(xiàng)目的建設(shè)過程中帶動了當(dāng)?shù)匾话愎と说慕?jīng)濟(jì)收入高達(dá)2000萬，在征收土地的過程中為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來了1500多萬的經(jīng)濟(jì)收入。此外，生態(tài)旅游村建設(shè)的成功也留住了當(dāng)?shù)卮罅康那嗄陝趧恿Γ踔磷屧S多在大城市打拼的青壯年也回到自己家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。3.因地制宜，深挖鄉(xiāng)村旅游資源。長時間來，開展理念落后、經(jīng)濟(jì)根底薄弱、人才支撐缺乏、技術(shù)條件差等原因?qū)е锣l(xiāng)村旅游與城市旅游差距較大，從而白費(fèi)了許多豐富的鄉(xiāng)村旅游資源，如民俗文化、美食文化、建筑文化、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等。同時，單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，同

13、質(zhì)化的旅游產(chǎn)品制約著鄉(xiāng)村旅游的開展，資源白費(fèi)現(xiàn)象屢次出現(xiàn)，投訴率也不斷上升，不利于當(dāng)?shù)芈糜纹放频慕ㄔO(shè)?！包c(diǎn)狀供地”模式的運(yùn)用，將大量的專業(yè)人才，先進(jìn)的管理團(tuán)隊(duì)引進(jìn)農(nóng)村，鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)生養(yǎng)老、休閑度假等新開展模式應(yīng)運(yùn)而生，實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)特色農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級，有利于將農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。融創(chuàng)莫干溪谷項(xiàng)目位于_市_縣_鎮(zhèn)，是融創(chuàng)中國東_區(qū)域集團(tuán)以文化、農(nóng)耕、田園綜合體為特色的文旅主題小鎮(zhèn)。項(xiàng)目占地面積約4000畝，僅有20%進(jìn)行工程建設(shè)，其余局部均維持了原有生態(tài)，在竹林、茶園花海、農(nóng)田和水域的根底之上建設(shè)了旅店、博物園等休閑度假場所。將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為開展根底，旅游項(xiàng)目與之結(jié)合，催生出農(nóng)產(chǎn)品手工

14、作坊、自然教育、農(nóng)事體驗(yàn)、休閑觀光、線上線下農(nóng)副品銷售為一體的一二三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動開展模式。一方面，將第一產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)進(jìn)行結(jié)合，利用農(nóng)民本身的從事農(nóng)事的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，進(jìn)行生態(tài)化種植與養(yǎng)殖，開展有機(jī)農(nóng)業(yè)，對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行加工出售，出售有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品。另一方面，提高了農(nóng)村就業(yè)率，據(jù)了解，現(xiàn)在項(xiàng)目中的從業(yè)人員90%以上都是郭肇村村民，負(fù)責(zé)的工作包括客服、接待、保潔等，開發(fā)者為項(xiàng)目的運(yùn)營管理方，主要承當(dāng)?shù)氖沁\(yùn)營，培訓(xùn)，管理方面的工作。4.反哺社區(qū)，引導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)開展。當(dāng)?shù)貎?yōu)美的自然環(huán)境以及悠閑的生活方式是當(dāng)前鄉(xiāng)村旅游所依托的主要資源。但隨著游客數(shù)量的不斷增加，極易對當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成不良影響。住宿和餐飲是民宿收入的主要

15、來源，這就導(dǎo)致了污水排放量和碳排放量的增加。從_縣環(huán)保局公布的數(shù)據(jù)可知，莫干山區(qū)域的平均負(fù)氧離子濃度從20_年到20_年下降了約7%，生活污水排放量也在三年時間里增長了兩倍。與此同時，某些項(xiàng)目在對坡地的開發(fā)建設(shè)上違反自然開展規(guī)律，造成了植被破壞、水土流失。長此以往，不但會造成生態(tài)的破壞，也不利于當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的持續(xù)開展?；凇捌碌卮彐?zhèn)”政策“愛護(hù)優(yōu)先，統(tǒng)籌推進(jìn)”的根本原則，_縣莫干山裸心堡度假村項(xiàng)目在“坡地村鎮(zhèn)”試點(diǎn)政策的關(guān)心下對在戰(zhàn)火中倒塌的綠蔭別墅進(jìn)行了修復(fù)，而修復(fù)中所使用的材料全部是節(jié)能、無污染的環(huán)保型建筑材料，還對舊建筑的材料進(jìn)行了回收利用，最大程度上縮小對環(huán)境的影響。在布局上，最大程度愛

16、護(hù)原生態(tài)景觀，降低對原有生態(tài)的影響。在規(guī)劃統(tǒng)籌方面，進(jìn)行低密度、小規(guī)模、點(diǎn)狀建設(shè)，將建筑與自然景觀進(jìn)行融合。并且在根底施工上盡量使用人工挖掘，最大程度上減少對環(huán)境的損害。在調(diào)研訪談中，一位當(dāng)?shù)氐拿袼迯臉I(yè)者說道:“作為最早一批的農(nóng)家樂經(jīng)營者，見證了農(nóng)家樂興衰的全過程。但在裸心堡的工作經(jīng)歷，讓她明白了提升質(zhì)量，提高品質(zhì)，追求特色的重要性，同時生態(tài)愛護(hù)也是十分重要的”。在潛移默化中，當(dāng)?shù)亟?jīng)營者也形成了愛護(hù)環(huán)境的觀念，帶動了整個地區(qū)旅游的良性可持續(xù)開展。 （二）“點(diǎn)狀供地”模式推進(jìn)過程中的瓶頸 1.生態(tài)保存用地租賃期限與建設(shè)用地出讓年限不匹配。依附低丘緩坡、山林等生態(tài)資源而建是“坡地村鎮(zhèn)”點(diǎn)狀供地項(xiàng)目

17、的主要特點(diǎn)。針對我省對土地“只征不轉(zhuǎn)”的原則，不能改變土地用途，所以，在建設(shè)中，通常是采取租賃方式，使投資方獲得項(xiàng)目內(nèi)生態(tài)保存用地經(jīng)營使用權(quán)。但依據(jù)農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，耕地的租賃期為30年，草地的租賃期為30年至50年，林地的租賃期為30年至70年。而建設(shè)用地上所建房屋產(chǎn)權(quán)為40年，生態(tài)保存用地租賃期限與建設(shè)用地出讓年限可能存在不一致的情形，這就影響著項(xiàng)目整體功能的長期實(shí)現(xiàn)，可能會出現(xiàn)因產(chǎn)權(quán)期限不一而引發(fā)的問題。2.不同類型土地資源的愛護(hù)性開發(fā)問題。_省“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目主要針對的是低丘緩坡地開發(fā)利用，土地管理法森林法草原法水土保持法等法律法規(guī)都提到了關(guān)于愛護(hù)性開發(fā)的問題，嚴(yán)禁對25度以上的坡

18、地進(jìn)行開發(fā)。對低丘緩坡進(jìn)行綜合性開發(fā)，減少占用耕地，增加建設(shè)用地。但與此同時，生態(tài)保存用地中的林地、荒草地及未利用地等資源的愛護(hù)性開發(fā)也很重要。依照我國森林法的規(guī)定，也應(yīng)該盡量少占或者不占林地草地。因此怎樣在保證項(xiàng)目落地有足夠的建設(shè)用地，又不占用耕地和林草地的行政指標(biāo)，是目前政策執(zhí)行中的待解之題。3.操縱性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)的不確定性。傳統(tǒng)塊狀供地項(xiàng)目對操縱性詳細(xì)規(guī)劃有明確精準(zhǔn)的要求，通過對用地的容積率、綠地率、地塊高程等指標(biāo)的條件設(shè)置，確保用地出讓后的建設(shè)管控。但目前“點(diǎn)狀供地”模式所涉及資金量大，建設(shè)要求高，往往需要先確定好投資意向，才啟動規(guī)劃流程，因此，各項(xiàng)操縱指標(biāo)主要依靠于項(xiàng)目前期的規(guī)劃，其

19、指標(biāo)具有較大不確定性，怎樣建立一套科學(xué)的前置審核審批流程，還需要不斷的摸索。 三、鄉(xiāng)村旅游“點(diǎn)狀供地”模式的溫州思考 （一）_市鄉(xiāng)村旅游“點(diǎn)狀供地”模式開展現(xiàn)狀 20_年_省開展低丘緩坡“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地的試點(diǎn)工作以來，_市_及各地積極出臺相關(guān)法律法規(guī)支持鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)新用地，加快推進(jìn)“點(diǎn)狀供地”。20_年_市委出臺進(jìn)一步加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)高質(zhì)量開展的若干政策意見，對旅游產(chǎn)業(yè)加強(qiáng)愛護(hù)，供地采取劃撥方式，對一些用途單一的建設(shè)用地進(jìn)行規(guī)劃;用途多樣且具有經(jīng)營性用途的，主要用招標(biāo)拍賣掛牌方式。對鄉(xiāng)村旅游建設(shè)重點(diǎn)支持，提高鄉(xiāng)村旅游建設(shè)用地占國有土地比重。各地區(qū)也積極出臺相關(guān)政策措施，_市于20_年出臺_市重大旅游項(xiàng)目用地管理方法，不斷變更創(chuàng)新項(xiàng)目審批流程以及管理內(nèi)容，保障旅游用