尋求公共治理創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展良性互動中新蘇州工業(yè)園區(qū)成功及意義

1、尋求公共治理創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展良性互動中新蘇州工業(yè)園區(qū)成功及意義    尋求公共治理創(chuàng)新與經(jīng)濟發(fā)展的良性互動中新蘇州工業(yè)園區(qū)的成功探索及啟示摘要蘇州工業(yè)園區(qū)的成功很大程度上得益于園區(qū)積極借鑒新加坡公共治理的經(jīng)驗，形成了一系列富有特色的先進的公共治理意識、體制和模式。本文分析了園區(qū)政府理念創(chuàng)新的三個緯度，論證了體制創(chuàng)新是理論創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為實踐的中介，以及園區(qū)公共治理體制創(chuàng)新與經(jīng)濟發(fā)展的互動，并在提出借鑒國外先進經(jīng)驗與立足本國國情相結(jié)合原則的基礎上，深入探討了園區(qū)借鑒新加坡經(jīng)驗對外輻射的制約因素。在二十世紀九十年代興起的新一輪改革大潮中，以總設計師鄧小平同志的特區(qū)開

2、發(fā)思想為指引，一大批各級各類的開發(fā)區(qū)在我國如雨后春筍般涌現(xiàn)出來，成為經(jīng)濟增長的“領頭羊”和動力源。中新蘇州工業(yè)園區(qū)（以下簡稱園區(qū)）就是其中一個光彩奪目的亮點。由鄧小平同志首倡，1994年2月26日，中國政府和新加坡政府在北京簽署中新兩國政府合作開發(fā)建設蘇州工業(yè)園區(qū)的協(xié)議，創(chuàng)造了兩國政府之間合作進行土地成片開發(fā)的案例，并由于協(xié)議中對借鑒新加坡公共治理經(jīng)驗的規(guī)定而使這次合作具有了非同平常的重大意義。如今，八年過去了，園區(qū)不僅按照預定的設想運轉(zhuǎn)正常，經(jīng)濟社會發(fā)展取得輝煌成就，而且由于其在尋求公共治理創(chuàng)新與經(jīng)濟發(fā)展良性互動方面所積累的實踐經(jīng)驗及其理論價值而受到政府、經(jīng)濟界和社科界的廣泛關注。我們認為，

3、園區(qū)建設成功的不可或缺的一環(huán)是在借鑒新加坡公共治理經(jīng)驗基礎上的創(chuàng)新。這種創(chuàng)新從內(nèi)到外表現(xiàn)為三個層次，即理念創(chuàng)新體制創(chuàng)新行為創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展。一、政府理念創(chuàng)新的三個緯度理念創(chuàng)新是公共治理體制創(chuàng)新的內(nèi)在動因，園區(qū)借鑒新加坡經(jīng)驗首先體現(xiàn)為政府公共治理理念上的創(chuàng)新。它包括以下三個層面。1從管制思維到親商思維（服務思維）在全球化趨勢日愈凸顯的大背景下，政府應轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管制思維，樹立權(quán)利本位、親商思維、服務理念。在親商思維的指引下，政府行為由服務型方式取代命令型方式。所謂親商思維是指園區(qū)行政部門以為客商服務為最高宗旨，把親商思維消化在招商引資、日常治理服務的態(tài)度和價值觀中，幫助客商獲得滿足回報率，同時使園區(qū)獲得

4、相應收益從而形成雙贏格局。親商思維是新加坡公共治理經(jīng)驗的核心，它認為政府并非真正的財富創(chuàng)造者；只有當政府成功地提供了一個適于工商業(yè)發(fā)展的環(huán)境，并使這些企業(yè)取得比在其他國家和地區(qū)更高的投資回報率，才能吸引更多的優(yōu)質(zhì)投資，國家經(jīng)濟才能得到快速提高。親商思維把政府工商業(yè)人民利益三者統(tǒng)一于工商業(yè)的發(fā)展，通過發(fā)展工商業(yè)以提高人民的生活水平，提高國家競爭能力，促進國家經(jīng)濟的持續(xù)快速的發(fā)展。園區(qū)管委會將親商思維溶入到公共治理實踐中，具體體現(xiàn)為親商觀念的培育，園區(qū)各部門依靠高效的招商網(wǎng)絡，建立了無微不至的客戶服務體系，充分尊重客戶的意愿，為客商提供快捷、簡便的一站式服務體系。同時采用敲門法的“國際招商網(wǎng)絡”，

5、即有的放矢地主動招取優(yōu)質(zhì)投資項目；建立綜合性的競爭優(yōu)勢，即園區(qū)管委會給予客商確定、清楚、快速的答復，一旦承諾，務必兌現(xiàn)；提供有吸引力的非凡政策；確立為我而用的招商標準。園區(qū)依靠新加坡經(jīng)發(fā)局的國際招商網(wǎng)絡，以高新技術產(chǎn)業(yè)為主體，由淺入深地逐步形成點一線一面一化的園區(qū)發(fā)展高新技術的招商策略。親商思維改善了園區(qū)政府形象，提升了政府信譽，促進了園區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，吸引了一批又一批世界產(chǎn)業(yè)巨頭落戶園區(qū)，從而形成了高科技。高稅收、高就業(yè)的園區(qū)發(fā)展格局。2從人治思維到法治思維國際貿(mào)易中的公正觀念?；セ萦^念、談判協(xié)商觀念本質(zhì)上都與規(guī)則觀念緊密聯(lián)系。全球化時代下的公共治理就是要按規(guī)則辦事，公正、公平、互利。通過協(xié)商談

6、判的途徑解決糾紛和難題。政府應制定與世貿(mào)組織的原則相一致的游戲規(guī)則，完善市場經(jīng)濟體系，逐步地把政府行為納入法治化的軌道，使政府治理模式從個人權(quán)威轉(zhuǎn)向規(guī)則權(quán)威，使政府理念由從人治思維到法治思維。新加坡是一個法治國，它強調(diào)：法律面前人人平等，法律之內(nèi)人人自由，法律之外沒有民主，法律之上沒有權(quán)威。堅持依法治理。嚴格執(zhí)法是新加坡經(jīng)濟發(fā)展的重要經(jīng)驗。園區(qū)通過對新加坡法治經(jīng)驗的引進一一借鑒運用，以法治思維探索建立了依法治園的法規(guī)體系和執(zhí)法機制，形成工業(yè)園區(qū)完善的法制環(huán)境。其內(nèi)涵表現(xiàn)為：首先轉(zhuǎn)變政府職能，建立專家治園的規(guī)劃治理體制。園區(qū)的規(guī)劃治理體制推行專家治園，公開公布政府的園區(qū)規(guī)劃，然后授權(quán)規(guī)劃師分級治

7、理，行政首長只處理違規(guī)申請和上訴案例。同時實行一套嚴格    的監(jiān)督機制以杜絕腐敗。其次，完善和明晰園區(qū)法規(guī)。結(jié)合中國國情和園區(qū)實際需要，園區(qū)管委會共編制了18項治理辦法，如城市規(guī)劃建設治理辦法、建設項目環(huán)境保護治理辦法才十商投資項目治理辦法、外商投資企業(yè)行政性收費目錄搏動治理辦法、公積金治理辦法、國家公務員實施細則、預算外資金治理辦法等等，將園區(qū)公共治理納入法治化。公開化、透明化的軌道。最后，執(zhí)法透明化。園區(qū)制定的蘇州工業(yè)園區(qū)規(guī)劃治理辦法明確規(guī)劃治理的內(nèi)容。程序和工作時限，執(zhí)法人員嚴格依法辦事，一視同仁，努力營造公平、公正、公開的園區(qū)投資環(huán)境，使客商清

8、楚地了解園區(qū)治理依據(jù)、程序和方法，從而使執(zhí)法主體與外商企業(yè)之間形成信息對稱。管委會依法治園的精簡、高效、廉潔的政府形象受到了普遍好評，增強了園區(qū)的綜合競爭力。3從以物為本到以人為本的思維“人的現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化必不可少的因素，它并不是現(xiàn)代化過程結(jié)束后的副產(chǎn)品，而是現(xiàn)代化制度與經(jīng)濟賴以長期發(fā)展取得成功的先決條件”。公共治理既是對人的治理，也是為人的治理。公共治理的目標木單純是公共物品的生產(chǎn)，而且也包括如何促進人的發(fā)展。尊重人、依靠人、發(fā)展人、為了人是園區(qū)人力資源治理的要害內(nèi)容?！叭肆Y源是新加坡唯一的資源”是新加坡人在經(jīng)濟發(fā)展中形成的共識。它將人的聰明和能力作為一種巨大的社會資源來開掘和利用，其

9、內(nèi)涵體現(xiàn)為：充分有效地發(fā)現(xiàn)城市內(nèi)外、國內(nèi)外人力，做到人盡其才；提供創(chuàng)造精神和物質(zhì)財富的條件，知識更新和再培訓的條件；發(fā)展教育和智力投資。園區(qū)通過對新加坡以人為本的人力資源治理體制的借鑒，改變了計劃經(jīng)濟體制下簡單粗糙的治理方式，把人視為經(jīng)濟發(fā)展中的第一要素，形成了“人力資源是工業(yè)園區(qū)最重要資源”、“人力資源環(huán)境是工業(yè)園區(qū)最重要的投資環(huán)境”的理念。園區(qū)把以人為本的理念融入到人力資源市場化配置治理中，其基本特點體現(xiàn)為：寓簡明于透明之中，寓靈活于規(guī)范之中，寓親商于服務之中，寓動態(tài)于有序之中。這一治理方法在建立精干高質(zhì)量的公務員隊伍和復合型經(jīng)營治理技術隊伍的引進等方面效果顯著，適應了園區(qū)開發(fā)建設、治理服

10、務的需求，并使園區(qū)人力資源市場化配置從被動服務向主動服務轉(zhuǎn)變；從分散型服務向一條龍服務轉(zhuǎn)變；從低層次服務向高層次服務轉(zhuǎn)變。二、體制創(chuàng)新是理論創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為實踐的中介政府體制改革動力兩個方面，一是全球化的外力要求，一是由內(nèi)向外地表現(xiàn)為政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟的動機。政府體制創(chuàng)新亦是一個過程，表現(xiàn)為：由改革之初的供給主導型制度變遷方式逐漸向中間擴散型制度變遷方式轉(zhuǎn)變，最終過渡到與市場經(jīng)濟內(nèi)在要求相一致的需求誘致型制度變遷方式，從而奠定企業(yè)在市場經(jīng)濟中的微觀主體地位。體制創(chuàng)新是理論創(chuàng)新轉(zhuǎn)化實踐的中介，園區(qū)借鑒新加坡經(jīng)驗進行體制創(chuàng)新主要體現(xiàn)為兩個方面；政府經(jīng)濟治理體制的創(chuàng)新和政府社會治理體制的創(chuàng)新。1政府經(jīng)濟治理

11、體制的創(chuàng)新1997年世界發(fā)展報告變革世界中的政府指出，“有效的政府而不是小政府是經(jīng)濟和社會發(fā)展的要害，這已越來越成為人們的共識，政府的作用是補充市場，而不是替代市場”。加人世貿(mào)組織必將加快我國政企分開的步伐，使企業(yè)逐漸脫離政府的行政控制，保證國有企業(yè)、民營企業(yè)與外資企業(yè)在同一競爭平臺上，并建立起適應市場經(jīng)濟要求的、產(chǎn)權(quán)清楚、權(quán)責分明、政企分開、治理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度。同時，隨著我國加入MO，政府經(jīng)濟職能又被賦予了新的內(nèi)蘊，這體現(xiàn)為：引導，政府應研究和分析世界經(jīng)濟發(fā)展的趨勢，尋找發(fā)展經(jīng)濟的最佳路徑。調(diào)控，政府應通過宏觀經(jīng)濟政策的調(diào)整以維持經(jīng)濟的穩(wěn)定和增長。扶持，在WTO制度規(guī)范的框架下積極尋求發(fā)

12、展本國工業(yè)的途徑，在全球化浪潮維護國家的經(jīng)濟主權(quán)。園區(qū)政府經(jīng)濟治理體制的借鑒和創(chuàng)新優(yōu)化了園區(qū)投資環(huán)境，吸引大批跨國企業(yè)落戶園區(qū)，三資企業(yè)規(guī)模迅速擴大，已形成了適合國際經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的投資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。2政府社會治    理體制的創(chuàng)新政府轉(zhuǎn)變職能應以社會本位為導向，應以社會利益和社會要求作為自身價值的參照體系，不斷依據(jù)社會變量決定自身的結(jié)構(gòu)、權(quán)限及其運行方式的轉(zhuǎn)變，把政府全方位控制社會的沖動減小到最低限度。政府主要是社會的服務者、協(xié)調(diào)者和一定范圍的干預者，社會才是主導者，因而評判政府職能的標準將不完全依仗效益和效率，而主要取決于服務對象的滿足程度。全球化背景下的

13、地方政府治理逐漸趨向政府公共政策化、公共治理社會化從而形成小政府大社會的格局?！巴ㄟ^參與式民主給公民授權(quán)?！痹谶@樣的政府中，公共治理的職能部分地甚至完全地轉(zhuǎn)移給非政府公共治理組織。政府從公共治理的具體事務中解脫出來，不僅自身可以達到消腫減肥的目標，而且可以以旁觀者的身份審閱公共治理的質(zhì)量和效果。更小的政府更好的服務是園區(qū)管委會政府社會治理體制創(chuàng)新的中軸。首先，更小的政府。園區(qū)管委會根據(jù)“精簡、統(tǒng)一、效能”和“小政府，大社會”的原則，切實轉(zhuǎn)變政府職能，強化服務意識，僅設立七套常設機構(gòu)共12個局和1個非常設機構(gòu)，定編120人，卻承擔了相當于市一級黨政機構(gòu)和近百個部門和職能，實現(xiàn)了對外（新加坡20多

14、個政府機構(gòu)）接軌，對內(nèi)（蘇州市及省，國家）接口的要求。同時，園區(qū)借鑒新加坡經(jīng)驗建立了高效的公務員治理體制，既有利于提高政府效能，又有利于實現(xiàn)公共治理的法治化、公開化、民主化。其次，更好的社會服務。園區(qū)管委會的社會職能就在于維護社會秩序，提供醫(yī)療保險和社會保障，營造有利于工商業(yè)發(fā)展的良好的園區(qū)生活環(huán)境。三、公共治理體制創(chuàng)新與經(jīng)濟發(fā)展的巨動現(xiàn)代公共治理以社會需求為起點，以成本效益分析工具，通過體制創(chuàng)新以滿足社會福利需求，推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，最終形成公共治理體制創(chuàng)新與經(jīng)濟發(fā)展形成互動關系。它表現(xiàn)為：經(jīng)濟發(fā)展要求公共治理體制創(chuàng)新；公共治理體制創(chuàng)新促進經(jīng)濟發(fā)展；同時，隨著經(jīng)濟的發(fā)展、市場體制日益成熟，這又

15、為公共治理在更高層次上的體制創(chuàng)新提供更佳的經(jīng)濟制度環(huán)境。1經(jīng)濟發(fā)展呼喚公共治理體制創(chuàng)新全球化背景下，跨國公司用腳投票選擇投資領域。在全球化環(huán)境下，跨國公司根據(jù)區(qū)域投資環(huán)境可以隨時將生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到法律透明度高、勞工法律松、市場機制完善的區(qū)域或國家?？鐕具@種用腳投票方式的微妙方式不僅僅要求而且迫使政府進行公共治理體制創(chuàng)新，改善投資環(huán)境，樹立親商理念、法治理念、從剛性行政轉(zhuǎn)向柔性行政。園區(qū)學習和借鑒新加坡公共治理經(jīng)驗和經(jīng)濟治理經(jīng)驗，正是希望通過對其借鑒、消化和吸收，在園區(qū)盡快形成一種全新的治理體制和運行機制，以制度創(chuàng)新來構(gòu)造新的招商優(yōu)勢，并為經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定的增長構(gòu)造新的增長點。此外，園區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)

16、略目標的實現(xiàn)也必須依靠體制創(chuàng)新為先導。園區(qū)要實現(xiàn)其戰(zhàn)略目標，即成為國際最具競爭力的開發(fā)區(qū)之，以及成為我國建立社會主義市場經(jīng)濟新體制的超前試驗區(qū)，以“治理示范”和“產(chǎn)業(yè)輻射”有效帶動長江三角洲經(jīng)濟發(fā)展，就必須“敢于試驗，大膽地試，大膽地闖”，以體制改革為先導，探索出一條以注重功能效益的體制供給來取代單純的優(yōu)惠政策，進而形成新一輪經(jīng)濟成長驅(qū)動機制的新路。2公共治理體制創(chuàng)新促進經(jīng)濟發(fā)展公共體制創(chuàng)新的目標是完善政府過程功能，從而使政府輸出功能符合社會生態(tài)環(huán)境并滿足經(jīng)濟發(fā)展的需求。體制創(chuàng)新賦予了政府理念、體制、行為新的內(nèi)涵。首先，高瞻遠矚的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。園區(qū)依據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、人才資源戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)

17、調(diào)戰(zhàn)略的研究，提出園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展的原則是“先二后三到二三并重”，重點發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)和適當發(fā)展高效益產(chǎn)業(yè)、高就業(yè)產(chǎn)業(yè)；提出園區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是立足蘇州，依托浦東，帶動長江三角洲和長江流域的開放開發(fā)。其次，親商思維下更快捷的服務。園區(qū)建立上海蘇州工業(yè)園區(qū)的海關綠色通道。在上海海關和園區(qū)海關之間建立電腦聯(lián)網(wǎng)，使園區(qū)的進出口實現(xiàn)直通與口岸式治理，從而極大提高通關速度，方便了客商；園區(qū)建立起由網(wǎng)絡化職業(yè)介紹系統(tǒng)、社會化的社會保障系統(tǒng)、市場化的勞動力價格系統(tǒng)、法制化的治理系統(tǒng)等等。3經(jīng)濟發(fā)展為更高層次上的體制創(chuàng)新提供更佳的制度環(huán)境隨著經(jīng)濟的發(fā)展，市場體制日益成熟，這又為公共治理在更高層次上體制創(chuàng)新提

18、供更佳的經(jīng)濟制度環(huán)境，從而形成體制創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展更高層次上的體制創(chuàng)新的良性循環(huán)。園區(qū)在借鑒新加坡經(jīng)濟研究取得階段性成果，目前，一個規(guī)劃科學、布局合理、治理嚴格，借鑒新加坡裕廊鎮(zhèn)規(guī)劃模式建設的國際化、現(xiàn)代化的新城區(qū)已在金雞湖畔初現(xiàn)。園區(qū)對新加坡經(jīng)驗的大軟件和小軟件借鑒已基本完成，園區(qū)已經(jīng)成為國內(nèi)最具競爭力的園區(qū)之一。在此    基礎上，園區(qū)又樹立了新的戰(zhàn)略目標；通過體制創(chuàng)新繼續(xù)努力把園區(qū)建設為與世界經(jīng)濟接軌、符合國際慣例的最具國際競爭力的一流園區(qū)。而這一戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)又要求通過更高層次上的體制借鑒和體制創(chuàng)新，從而形成制度供給以滿足生產(chǎn)力發(fā)展的需要，這樣就形成

19、了體制創(chuàng)新與經(jīng)濟發(fā)展之間否定之否定的良性循環(huán)。四、園區(qū)借鑒新加坡經(jīng)驗對外輻射的制約因素園區(qū)八年來的實踐證實，有選擇地借鑒新加坡經(jīng)驗，以制度的創(chuàng)新營造一流的投資環(huán)境，從而為經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展建立新的增長點，具有十分重要的現(xiàn)實意義。全國開發(fā)區(qū)協(xié)會、山東省開發(fā)區(qū)協(xié)會、江蘇省對外經(jīng)貿(mào)廳先后在蘇州舉辦了“蘇州工業(yè)園區(qū)借鑒新加坡經(jīng)驗研討班”，對園區(qū)借鑒新加坡經(jīng)驗的對外輻射產(chǎn)生了一定的影響。但應該看到，這種輻射的力度是有限的。園區(qū)經(jīng)驗的對外推廣有待于進一步探索。當前，我國的改革開放正由經(jīng)濟領域逐步向政治領域擴展，政府治理體制的改革更是方興未艾，加入WTO則構(gòu)成加速這一改革進程的外部動因。在這種有利的宏觀條

20、件之下，園區(qū)借鑒新加坡經(jīng)驗的對外輻射作為一種制度創(chuàng)新的要求仍要受到種種現(xiàn)實情境的制約：第一，從體制創(chuàng)新的內(nèi)在動力來看，園區(qū)經(jīng)驗的對外推廣存在著一個“路徑依靠”問題。體制創(chuàng)新是對現(xiàn)實社會關系的變革，而現(xiàn)實的社會關系恰恰就凝聚在現(xiàn)行的體制框架當中，實際地調(diào)控著社會經(jīng)濟生活的運行。它們曾經(jīng)有過存在的充分理由，并以其巨大的歷史慣性作用于當下人們的活動。因此，地方政府及其官員自身對于體制轉(zhuǎn)變的緊迫性的熟悉，對于改革將要帶來的利益關系調(diào)整的心理承受能力，以及更深層次的一定區(qū)域社會生產(chǎn)方式內(nèi)部的矛盾運動狀況和該地區(qū)的社會歷史條件，成為制約體制創(chuàng)新的決定性因素。我國各地區(qū)之間政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展的不平衡性將影響到園區(qū)經(jīng)驗對外輻射的接受程度，同時意味著學習園區(qū)經(jīng)驗同樣有