城市拆除、違章建筑、工作的、法律、思考

1、城市拆除違章建筑工作的法律思考發(fā)布時間：2009-11-30 9:23:00 閱讀次數(shù)：1490 次 網(wǎng)友跟帖 0 條 城市拆除違章建筑工作的法律思考違章建筑是指各種違反法律、法規(guī)規(guī)定，未經(jīng)行政機關(guān)批準或者違反行政機關(guān)批準條件建設(shè)的建筑物和構(gòu)筑物，以及經(jīng)行政機關(guān)批準但超過批準期限仍未自行拆除的臨時建筑。違章建筑的分類按不同的劃分標準可作多種不同的分類。例如，按違反的法律可分為違反土地管理、市容管理、規(guī)劃管理、防洪管理、消防管理、鐵路管理、電力管理、綠化管理、燃氣管理、公路管理、市政設(shè)施管理，以及房產(chǎn)管理等方面法律法規(guī)的違章建筑；按實施狀態(tài)可分為已建成的和正在建設(shè)的違章建筑。在此不逐一列舉。一、

2、拆除違章建筑的法律適用原則、執(zhí)法主體和程序（一）拆除違章建筑適用法律應(yīng)遵循的原則為使違章建筑拆除工作嚴格遵照法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行，確保執(zhí)法工作快捷高效的開展，結(jié)合我市實際，在拆除違章建筑工作中選擇法律，特別是對同一違章建筑有多部法律、法規(guī)可以適用的，選擇適用法律應(yīng)遵循以下原則：即特別法優(yōu)于一般法，新法優(yōu)于舊法的原則、上位法優(yōu)于下位法原則，有利于便捷高效地實施拆除工作的原則。為便于各級政府具體實施拆除違章建筑工作，便于行政機關(guān)依法履行職責(zé)查處違法行為，對實際工作中存在的多個法律體系的法律法規(guī)對同一違章建筑均有規(guī)定，但不同法律體系間的強制執(zhí)行方式存在著行政強制和司法強制的區(qū)別，應(yīng)優(yōu)先適用規(guī)定了行政

3、強制方式的法律體系的法律法規(guī)。但強制執(zhí)行過程中，可能對當事人合法權(quán)益造成損害的除外。（二）適用法律和執(zhí)法主體的選擇目前，拆除違章建筑可以依據(jù)的法律、法規(guī)有中華人民共和國土地管理法、中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法、中華人民共和國水法、中華人民共和國消防法、中華人民共和國鐵路法、中華人民共和國電力法、城市道路管理條例、城市綠化條例、城市燃氣管理辦法、城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例和地方性行政法規(guī)等。拆除違章建筑可適用以下法律、法規(guī)，并由相應(yīng)的行政機關(guān)實施拆除。對河道管理范圍內(nèi)的違章建筑，應(yīng)由水利主管部門依據(jù)中華人民共和國水法進行拆除；對侵占電力設(shè)施用地的違章建筑，應(yīng)由電力主管部門依據(jù)中華人民共和國電力法進行

4、拆除；對壓占消防設(shè)施、擠占防火通道或間距的違章建筑，應(yīng)由公安消防主管部門依據(jù)中華人民共和國消防法進行拆除；非法占用土地、改變土地用途、特別是占用農(nóng)用地的違章建筑，應(yīng)由土地主管部門依據(jù)中華人民共和國土地管理法進行拆除；鐵路用地內(nèi)的違章建筑，依據(jù)中華人民共和國鐵路法第三十七條的規(guī)定，應(yīng)由土地主管部門處理；鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的違章建筑，應(yīng)由建設(shè)行政主管部門依據(jù)中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法進行拆除。鑒于城市管理行政執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)限源于地方政府規(guī)章的授權(quán)，因此各地實施拆除違章建筑的法律、法規(guī)適用和拆除程序也因地而異。但依據(jù)中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法第四十六條規(guī)定，“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可

5、證的規(guī)定進行建設(shè)的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價百分之十以下的罰款?！?第六十八條規(guī)定，“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施。”在司法實踐中，人民法院通常認為城市管理行政執(zhí)法部門不能作為城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出拆除決定，因此應(yīng)履行的主要程序是：城市規(guī)劃主管

6、部門作出限期拆除決定，當事人逾期不拆除的，由同級政府責(zé)成城市管理行政執(zhí)法部門及其他有關(guān)部門采取強制拆除措施。對正在建設(shè)中的違法建筑，城市管理行政執(zhí)法部門應(yīng)及時予以制止。城市管理行政執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)應(yīng)由其他行政機關(guān)拆除的違章建筑或應(yīng)予追究的違法行為，可函告該行政機關(guān)，提示其依法查處。二、拆除違章建筑法律適用的具體操作城市管理行政執(zhí)法部門依據(jù)職能實施拆除違章建筑可以適用市容、規(guī)劃、房產(chǎn)、綠化和市政等方面的法律法規(guī)，根據(jù)前述法律適用應(yīng)遵循的原則，在具體操作時應(yīng)結(jié)合具體情況選擇相應(yīng)的法律法規(guī)。（一）街路兩側(cè)的違章建筑對街路兩側(cè)的違章建筑優(yōu)先適用市容方面法律法規(guī)實施拆除。理由是市容方面法律法規(guī)適用于城市建成

7、區(qū)內(nèi)，涵蓋面廣；國務(wù)院法制辦針對開展城市管理綜合執(zhí)法試點工作的復(fù)函中明確了集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)有“強制拆除不符合城市容貌標準的違法建筑物或者設(shè)施”的具體職能；通常人民法院也認可城市管理行政執(zhí)法部門有市容方面的強拆權(quán)；利用大眾的“市容管街路兩側(cè)”的觀念拆除違章建筑較易取得各界的認同；如適用規(guī)劃方面法律法規(guī)存在規(guī)劃認定和執(zhí)法主體資格問題，程序復(fù)雜，而市容方面法律法規(guī)操作簡單。（二）小區(qū)內(nèi)的違章建筑對借助房屋屋頂、陽臺、露臺等搭建的違章建筑（即空中樓閣）優(yōu)先適用房產(chǎn)方面法律法規(guī)拆除。對小區(qū)內(nèi)借用墻體搭建的臨時性和簡易結(jié)構(gòu)的違章建筑優(yōu)先適用市容方面法律法規(guī)。理由如下：一是建設(shè)部制定的城市容貌標

8、準規(guī)定：“城市中不得有影響市容的違章建筑，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，應(yīng)按當?shù)赜嘘P(guān)規(guī)定積極清除”，且市容方面的法律法規(guī)可以在住宅小區(qū)內(nèi)適用；二是認定比較明確簡便；三是此類違章建筑一般為簡易搭建，城市管理行政執(zhí)法部門適用市容方面法律法規(guī)強制拆除當事人比較容易理解；四是此類違章建筑對規(guī)劃實施的影響不易認定。對小區(qū)內(nèi)借用墻體搭建的永久性違章建筑拆除后重建的和獨立建設(shè)的永久性違章建筑優(yōu)先適用規(guī)劃方面法律法規(guī)。此類違章建筑占用土地，造成的影響長期持續(xù)，可以認定其不能消除對規(guī)劃實施的影響；實踐中法院認可用規(guī)劃法拆除此類違章建筑，有利于提高拆除工作的效能。（三）城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地上的違章建筑城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地上的違章建筑

9、按發(fā)生動機和實施狀態(tài)可分為“城中村”內(nèi)的違章建筑和“征地搶建”的違章建筑，此類違法行為的實施者多為農(nóng)民?！俺侵写濉眱?nèi)違章建筑和“征地搶建”問題屬同一問題的兩種不同狀態(tài)，“城中村”內(nèi)違章建筑是指村民為方便生產(chǎn)生活建設(shè)的違章建筑，“征地搶建”是村民在國家征用集體土地前，為獲取更多經(jīng)濟補償而臨時搶建的違章建筑，即“平時”與“突擊”的關(guān)系。對位于農(nóng)用地上的違章建筑優(yōu)先適用土地方面法律法規(guī)拆除，對不屬農(nóng)業(yè)設(shè)施的違章建筑也可適用規(guī)劃方面法律法規(guī)實施拆除。土地法對非法占用土地和改變土地用途的違法行為的查處均有明確規(guī)定；根據(jù)法律適用原則的規(guī)定，非法占用土地和改變土地用途的，優(yōu)先適用土地方面的法律法規(guī)；在農(nóng)用地

10、上建設(shè)的農(nóng)業(yè)設(shè)施并未改變土地用途和原有規(guī)劃性質(zhì)，不能認定無法采取措施消除對規(guī)劃實施的影響，也就不能適用規(guī)劃方面法律法規(guī)，只能由土地主管部門適用土地方面的法律法規(guī)進行規(guī)范。建設(shè)用地和宅基地上的違章建筑均可適用規(guī)劃方面法律法規(guī)拆除。但是，屬非法占用土地和改變土地用途的，應(yīng)優(yōu)先適用土地方面法律法規(guī)拆除。三、拆除違章建筑難點問題的探討和建議（一）拆除違章建筑工作中存在的幾個難點問題1.適用城鄉(xiāng)規(guī)劃法拆除違章建筑時，作出強制拆除違章建筑決定的行政主體中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十八條規(guī)定，“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級以上地方

11、人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施?！睂Υ藯l執(zhí)行中的歧義是城市管理行政執(zhí)法部門能否作為城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定。2006年某省高級人民法院組織的城市規(guī)劃類行政案件研討會上有人認為“城市綜合執(zhí)法部門未經(jīng)規(guī)劃部門確認及縣級以上人民政府作出拆除決定并責(zé)成其強制執(zhí)行的，直接作出拆除決定并且執(zhí)行的屬超越職權(quán)的行為”。其理由是城鄉(xiāng)規(guī)劃法明確拆除違章建筑由規(guī)劃主管部門做出決定；拆除違章建筑屬行政強制而非行政處罰，國務(wù)院法制辦的相關(guān)復(fù)函中只規(guī)定城市管理行政執(zhí)法部門行使規(guī)劃方面法律法規(guī)的行政處罰權(quán)，并未賦予城市管理行政執(zhí)法部門行政強制權(quán)，此職能應(yīng)由規(guī)劃局負責(zé)行使。

12、鑒于法院負責(zé)對具體行政行為進行司法審查，所以實際工作中依據(jù)規(guī)劃方面法律法規(guī)作出強制拆除違章建筑決定的行政主體為規(guī)劃局。2.對未取得土地、規(guī)劃審批手續(xù)擅自建設(shè)的違法行為適用法律先后順序問題目前對未取得土地、規(guī)劃審批手續(xù)擅自建設(shè)的違法行為適用法律先后順序問題存在異議，筆者認為應(yīng)適用土地方面法律法規(guī)對其進行處理。中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法第四條規(guī)定，“在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設(shè)活動，應(yīng)當遵守土地管理、自然資源和環(huán)境保護等法律、法規(guī)的規(guī)定?！庇纱丝梢?，土地管理先于規(guī)劃管理，城鄉(xiāng)規(guī)劃必須符合土地利用規(guī)劃；土地方面法律法規(guī)規(guī)定的法律責(zé)任最為嚴格；適用規(guī)劃方面法律法規(guī)只能拆除違章建筑，不能恢復(fù)土地原有性質(zhì)和狀態(tài)；從建

13、設(shè)工程的審批程序上看也是存在先后順序，土地先于規(guī)劃。3.關(guān)于對法律、法規(guī)頒布前形成的未取得審批手續(xù)或產(chǎn)權(quán)手續(xù)的違章建筑如何處置問題行政法律不具有溯及力，因此對在法律、法規(guī)頒布前形成的違章建筑，不能對其按現(xiàn)行法律、法規(guī)認定為違章建筑，進而強制拆除。從邏輯上講，建筑在先，規(guī)章在后，根本不存在違反規(guī)章的問題。但因社會公共利益需要，也可以對此類建筑予以拆除。在處理具體問題時要以人為本，妥善安排好當事人的生活，并給予一定的補償。（二）依法推進拆除違章工作的建議1.完善相關(guān)法規(guī)1依據(jù)國務(wù)院法制辦關(guān)于開展城市管理綜合執(zhí)法試點工作的復(fù)函修改地方政府的規(guī)章，授權(quán)城市管理行政執(zhí)法部門強制拆除不符合城市容貌標準的違

14、法建筑或者設(shè)施。制定關(guān)于城市容貌標準的規(guī)范性文件；劃定實行城市化管理的區(qū)域。進一步充實完善城市管理行政執(zhí)法適用市容方面法律法規(guī)拆除違章建筑的執(zhí)法依據(jù)。2.建立各部門之間的聯(lián)動機制。城市管理行政執(zhí)法部門拆除違章建筑工作涉及到政府多個部門。目前，城市管理行政執(zhí)法部門與這些部門尚未建立聯(lián)動機制，對違章建筑的認定等工作難以落實。為確保拆違工作順利開展，城市管理行政執(zhí)法部門須與相關(guān)行政主管部門進行溝通協(xié)調(diào)，建立順暢高效的聯(lián)動機制。3.積極溝通聯(lián)系，爭取司法支持。人民法院負責(zé)對具體行政行為進行司法審查，強制執(zhí)行當事人拒不履行的行政處罰，對城市管理行政執(zhí)法部門依法行使行政處罰權(quán)具有決定性的影響。在司法實踐中，部分地方法院對城市管理行政執(zhí)法部門依據(jù)規(guī)劃方面法律法規(guī)拆違的主體資格存在異議，且不受理城市管理行政執(zhí)法部門依據(jù)房產(chǎn)等法律法規(guī)拆除違章建筑的強制執(zhí)行申請，制約著城市管理行政執(zhí)法部門的拆違工作。為增強城市管理行政執(zhí)法部門拆除違章建筑工作的強制性和及時性，人大、政法委應(yīng)協(xié)調(diào)法院依法認可城市管理行政執(zhí)法部門的主體資格，受理并執(zhí)行城市管理行政執(zhí)法部門的強制執(zhí)行申請。4.設(shè)置負責(zé)指導(dǎo)拆違工作的部門。通過對拆除違章建筑工作的調(diào)研，筆者認為很多行政法律、法規(guī)都可以對建設(shè)違章建筑的違法行為進行規(guī)范，城市管理行政執(zhí)法部門的市容、建設(shè)市場和公用事業(yè)三大執(zhí)法板塊均有涉及，但又不能完