《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》的理解與適用

1、關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定的理解與適用作者：李廣宇  發(fā)布時(shí)間：2008-01-25 09:21:44編者按：   最高人民法院法釋20081號(hào)關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定（以下簡稱規(guī)定）已于2007年12月17日由最高人民法院審判委員會(huì)第1441次會(huì)議通過，自2008年2月1日起施行。本版約請(qǐng)最高人民法院行政庭副庭長李廣宇撰文，就該規(guī)定涉及的有關(guān)問題予以說明。 一、規(guī)定的起草背景   行政訴訟法頒布實(shí)施以來，各級(jí)人民法院積極開展行政審判工作，為保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督、支持和促進(jìn)依法行政，維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，

2、做出了重要貢獻(xiàn)。但是，隨著時(shí)代的進(jìn)步、形勢的發(fā)展和人民群眾對(duì)司法救濟(jì)的期待不斷增強(qiáng)，行政訴訟制度在一些方面已經(jīng)難以滿足審判實(shí)踐的需要，其中，“原告就被告”的管轄原則，就為行政機(jī)關(guān)能夠輕而易舉地對(duì)法院施加壓力提供了某種便利，從而影響了行政審判的權(quán)威和公信力。因此，改革和完善行政訴訟管轄制度自然成為行政審判贏得社會(huì)公信力的首選和突破口。 黨中央、國務(wù)院明確要求：“積極穩(wěn)妥地推進(jìn)行政訴訟改革，通過探索完善行政案件管轄制度改革等措施，保障人民法院依法獨(dú)立公正地行使審判職能?！弊罡呷嗣穹ㄔ涸洪L肖揚(yáng)在第五次全國行政審判工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“要積極推進(jìn)行政案件管轄制度的改革和完善，通過加大指定管轄、異地審理的力

3、度，防止和排除地方非法干預(yù)，為人民法院依法獨(dú)立公正審理行政案件提供制度保障?！弊罡呷嗣穹ㄔ憾甯母锞V要中也提出：“改革和完善行政案件管轄制度，從制度上排除干預(yù)行政審判的各種因素?！睆娜ツ晟习肽暌詠?，最高人民法院即著手進(jìn)行規(guī)定的起草工作。在起草過程中，進(jìn)行了廣泛深入的調(diào)研，認(rèn)真聽取和征求了全國人大法工委、國務(wù)院法制辦、地方各級(jí)人民法院以及專家學(xué)者的意見。在歸納、總結(jié)和研究分析各種意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)過多次修改，形成了目前的司法解釋。 二、規(guī)定的指導(dǎo)思想 一是體現(xiàn)符合黨的十七大關(guān)于保障社會(huì)公平正義、不斷促進(jìn)社會(huì)和諧的精神，著力解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。二是著眼于社會(huì)轉(zhuǎn)型加速、社會(huì)矛盾突

4、顯的階段性特征，適應(yīng)行政審判面臨的新情況、新問題。三是體現(xiàn)司法改革的方向。既堅(jiān)持法律的原則和規(guī)定，又注意在法律框架內(nèi)的靈活性和必要的前瞻性，以適應(yīng)新情況、新形勢的需要。同時(shí)，也為將來行政訴訟法的修改積累有益的經(jīng)驗(yàn)。四是符合行政訴訟的特點(diǎn)。通過適當(dāng)調(diào)整案件管轄，較好地體現(xiàn)行政訴訟的特點(diǎn)和保護(hù)弱者、追求實(shí)質(zhì)平等的精神。五是適應(yīng)司法實(shí)踐的需要。著眼于司法實(shí)踐的需要，對(duì)一些比較成熟的做法予以吸收固定，對(duì)一些不一致或者不明確的問題予以規(guī)范，并且注意增強(qiáng)可操作性。同時(shí)，考慮到我國地域廣闊，各地情況差異較大，案件的具體情況也不盡相同，在一些問題的處理上也注意體現(xiàn)靈活性和可選擇性。六是把握司法解釋的定位。恪守

5、司法解釋的權(quán)限，充分聽取和尊重立法機(jī)關(guān)的意見，力求既符合法律的規(guī)定和精神，又在現(xiàn)行法律的框架內(nèi)有所創(chuàng)新。   三、在具體制度設(shè)計(jì)上，規(guī)定堅(jiān)持的原則   一是力求做到從實(shí)際出發(fā)。針對(duì)當(dāng)前我國行政訴訟的困境和現(xiàn)行管轄制度方面存在的缺憾，法學(xué)界和實(shí)務(wù)部門提出了幾種解決問題的方案：方案一是設(shè)立獨(dú)立的行政法院；方案二是對(duì)行政案件集中管轄；方案三是提高行政案件的審級(jí)；方案四是實(shí)行異地管轄。在起草調(diào)研過程中大家認(rèn)為，設(shè)立獨(dú)立的行政法院或者對(duì)行政案件實(shí)行集中管轄，涉及到司法體制和訴訟制度的大的改革，并不是一個(gè)現(xiàn)實(shí)可行的方案。在目前，只能考慮在行政訴訟法的現(xiàn)有框架內(nèi)挖掘資

6、源。實(shí)踐證明，行政案件管轄制度的改革，可以起到以較小的代價(jià)，解決長期困擾行政審判問題的作用，對(duì)于保證人民法院公正審判意義重大。   二是以指定管轄為主，以提級(jí)管轄為輔。2000年開始實(shí)施的最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋（以下簡稱若干解釋）曾經(jīng)通過對(duì)行政訴訟法相關(guān)條款的解釋，適當(dāng)提高行政一審案件的審級(jí)，有些省份也做過這方面的嘗試，但實(shí)踐證明，提級(jí)管轄對(duì)行政干預(yù)有所減輕，但效果并不明顯，而且，采取“一刀切”提高審級(jí)的做法，還會(huì)產(chǎn)生一些負(fù)面效果，比如，中級(jí)法院和高級(jí)法院的壓力會(huì)大大增加，基層法院卻可能無案可審，審判資源的配置從而受到一定影響；基層法院處

7、理糾紛的天然優(yōu)勢無從發(fā)揮，不利于把矛盾化解在基層；有違“兩便原則”，增加訴訟成本；而且，由于各地情況不同，也難以在全國范圍內(nèi)確定一個(gè)普適的標(biāo)準(zhǔn)等。相比之下，異地管轄無需改變現(xiàn)有的司法資源配置，而且改革的成本小、震動(dòng)小，具有較強(qiáng)的可操作性，更重要的是，這一制度還能在行政訴訟法中找到依據(jù)。因此，規(guī)定最終以對(duì)行政訴訟法的相關(guān)條款進(jìn)行解釋為切入點(diǎn)，著眼于對(duì)異地管轄作出具體規(guī)定，并對(duì)若干解釋關(guān)于適當(dāng)提高審級(jí)的規(guī)定略作修改，作為輔助性措施。   三是重點(diǎn)解決基層法院的問題?？紤]到行政審判遇到干擾相對(duì)較多的還是基層人民法院。規(guī)定重點(diǎn)對(duì)基層人民法院管轄的第一審行政案件的指定管轄和級(jí)別管轄問

8、題作出規(guī)定。同時(shí)規(guī)定，中級(jí)人民法院和高級(jí)人民法院管轄的第一審行政案件，需要由上一級(jí)人民法院審理或者指定管轄的，可以參照本規(guī)定辦理。 四、規(guī)定的主要內(nèi)容 關(guān)于適當(dāng)提高審級(jí)   鑒于適當(dāng)提高行政案件的審級(jí)能夠產(chǎn)生一定的積極作用，同時(shí)考慮到若干解釋第八條第（一）項(xiàng)關(guān)于“被告為縣級(jí)以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件”應(yīng)當(dāng)由中級(jí)人民法院管轄的規(guī)定存在兩個(gè)方面的缺憾：一是“不適宜”的概念可操作性差，而且確定是否“不適宜”的主體不明確；二是許多以縣級(jí)人民政府的名義辦理不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的案件實(shí)際都是政府職能部門的行為，這類案件存在的干擾并不嚴(yán)重，而且由于數(shù)量較多，都提級(jí)到中級(jí)人民法

9、院作一審并無必要，因此，規(guī)定第一條第（一）項(xiàng)對(duì)此修改為：“被告為縣級(jí)以上人民政府的案件，但以縣級(jí)人民政府名義辦理不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的案件可以除外”。本條第（二）項(xiàng)、第（三）項(xiàng)、第（四）項(xiàng)與若干解釋相比并無修改，列舉出來是為了保持體例的完整。 在理解適用規(guī)定第一條第（一）項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：第一，本項(xiàng)規(guī)定是對(duì)級(jí)別管轄作出的調(diào)整，除了以縣級(jí)人民政府名義辦理不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的案件可以除外，被告為縣級(jí)以上人民政府的案件均屬于中級(jí)人民法院管轄的第一審案件，起訴人直接到中級(jí)人民法院起訴，不需要任何理由。第二，規(guī)定以縣級(jí)人民政府名義辦理不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的案件可以除外，并不是必然除外，規(guī)定“可以”，是為了保留一定

10、的靈活性，以避免將一些確實(shí)重大、復(fù)雜的案件也排除在外。也就是說，即便是以縣級(jí)人民政府名義辦理不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的案件，如果確屬重大、復(fù)雜，中級(jí)人民法院也應(yīng)當(dāng)作為第一審案件受理。第三，對(duì)于有些以縣級(jí)以上人民政府為被告的案件，如果中級(jí)人民法院認(rèn)為指定到本轄區(qū)其他基層人民法院管轄，也能夠保證公正審判，也不必一律自己審理。總之，無論作出何種決定，目的都是為了既能夠排除干預(yù)，確保案件的公正審理，又能夠方便當(dāng)事人訴訟，盡量把糾紛化解在基層。 關(guān)于指定異地管轄和管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移   指定異地管轄，是指依照法律的規(guī)定，有管轄權(quán)的基層人民法院不適宜管轄的第一審行政案件，經(jīng)原告申請(qǐng)、基層人民法院提請(qǐng)或

11、者中級(jí)人民法院決定，由中級(jí)人民法院將案件指定到本轄區(qū)內(nèi)其他基層人民法院管轄審理。管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移，則是指經(jīng)由上級(jí)法院決定或同意將案件管轄權(quán)由下級(jí)法院移交上級(jí)法院或由上級(jí)法院移交下級(jí)法院。指定異地管轄和管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移在行政訴訟法中都是有立法依據(jù)的。行政訴訟法第二十二條規(guī)定：“有管轄權(quán)的人民法院由于特殊原因不能行使管轄權(quán)的，由上級(jí)人民法院指定管轄?！钡诙龡l規(guī)定：“上級(jí)人民法院有權(quán)審判下級(jí)人民法院管轄的第一審行政案件，也可以把自己管轄的第一審行政案件移交下級(jí)人民法院審判。” 有人說，管轄權(quán)如何規(guī)定，不只具有引導(dǎo)行政訴訟程序開始的程序意義，更重要的是具有保障裁決公正的實(shí)體價(jià)值。實(shí)行異地管轄就是如此，它可

12、以在一定程度上弱化受訴法院和同級(jí)政府的直接、密切的聯(lián)系，法院的中立地位得以確立，法官的壓力得以有效排解，行政審判的公信力得以體現(xiàn)。雖然異地管轄使當(dāng)事人的訴訟成本略有增加，但是，就當(dāng)事人尤其是原告而言，在訴訟成本和司法公正之間，其寧愿選擇司法公正而樂意承擔(dān)適當(dāng)增加的訴訟成本。況且，如果堅(jiān)持就近原則，這種成本的增加還尚在可以承受的限度之內(nèi)。實(shí)行異地交叉管轄，中級(jí)人民法院還可以根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)基層法院人員配置和案件受理情況掌握總體平衡。行政訴訟法盡管對(duì)指定管轄作出規(guī)定，但沒有規(guī)定具體的操作程序。 規(guī)定出于審判實(shí)踐的需要，通過對(duì)法律條款的解釋，以求對(duì)這種經(jīng)實(shí)踐證明行之有效的制度進(jìn)行細(xì)化，增強(qiáng)可操作性。關(guān)于

13、管轄權(quán)轉(zhuǎn)移，本規(guī)定只規(guī)定了由下級(jí)法院向上級(jí)法院的轉(zhuǎn)移，目的同樣是為了保證司法的獨(dú)立和公正。至于上級(jí)法院把自己管轄的第一審行政案件移交下級(jí)人民法院審判，實(shí)踐中仍可以依照行政訴訟法的規(guī)定進(jìn)行，但應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)掌握。除非案情簡單且不致受到干擾，一般不宜隨意向下級(jí)法院移交。即使有必要移交，原則上也應(yīng)當(dāng)指定到被告所在地之外的下級(jí)法院。   關(guān)于指定異地管轄和管轄權(quán)轉(zhuǎn)移，規(guī)定明確了三個(gè)途徑   第一個(gè)途徑是由當(dāng)事人啟動(dòng)。即當(dāng)事人以案件重大復(fù)雜為由或者認(rèn)為有管轄權(quán)的基層人民法院不宜行使管轄權(quán)，直接向中級(jí)人民法院起訴。 在有些國家，原告對(duì)于管轄法院是擁有一定選擇權(quán)的。本規(guī)定考

14、慮到現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定，沒有明確賦予原告對(duì)于管轄法院的選擇權(quán)，但對(duì)原告直接向上一級(jí)法院起訴或要求上一級(jí)法院指定異地管轄給予了有限承認(rèn)。當(dāng)事人直接向中級(jí)人民法院起訴的事由分兩種情況，一是認(rèn)為案件重大復(fù)雜，即本來屬于中級(jí)人民法院管轄。中級(jí)人民法院在審查時(shí)就要考慮案件是否具備行政訴訟法和相關(guān)司法解釋規(guī)定的重大、復(fù)雜的情形；二是認(rèn)為有管轄權(quán)的基層人民法院不宜行使管轄權(quán)，即對(duì)于基層人民法院管轄并無異議，只是認(rèn)為其不宜行使管轄權(quán)。中級(jí)人民法院在審查時(shí)就要考慮是否確實(shí)存在基層人民法院不宜行使管轄權(quán)的情形。至于哪些情形屬于不宜行使管轄權(quán)，規(guī)定并未明確列舉。行政訴訟法第二十二條曾經(jīng)使用“有管轄權(quán)的人民法院由于

15、特殊原因不能行使管轄權(quán)”的表述，此處的“特殊原因”包括事實(shí)方面（如不可抗力）和法律方面（如可能影響公正判決）兩個(gè)原因。規(guī)定關(guān)于“不宜行使管轄權(quán)”的表述，應(yīng)當(dāng)更側(cè)重后一方面的原因。有的法院在實(shí)踐中總結(jié)出以下幾種情形：（一）下級(jí)人民法院審理的在當(dāng)?shù)馗蓴_或阻力較大、依法裁判確有困難的案件；（二）下級(jí)人民法院參與當(dāng)?shù)卣蛐姓C(jī)關(guān)組織的聯(lián)合執(zhí)法后，該政府或行政機(jī)關(guān)所作行政行為引發(fā)訴訟的案件；（三）下級(jí)人民法院先行參與土地征收、房屋拆遷等具體行政管理活動(dòng)后，因該次土地征收、拆遷引發(fā)訴訟的案件；（四）下級(jí)人民法院違法受理非訴行政執(zhí)行案件，且已裁定執(zhí)行后，因該具體行政行為引發(fā)訴訟的案件。列舉難稱詳盡，但可以

16、作為參考。適用本規(guī)定時(shí)還應(yīng)注意，不應(yīng)在“不宜行使管轄權(quán)”的舉證方面過于苛求起訴人，只要當(dāng)事人存在這方面的疑慮，一般就應(yīng)當(dāng)予以考慮。   規(guī)定雖然在指定管轄和提級(jí)管轄的啟動(dòng)上賦予了當(dāng)事人一定選擇權(quán)，但最終是否要實(shí)行指定管轄或者提級(jí)管轄，仍然由人民法院作出決定。至于中級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)作出何種處理，規(guī)定列舉了三種方式：一是指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄；二是決定自己審理；三是書面告知當(dāng)事人向有管轄權(quán)的基層人民法院起訴。這種順序上的安排，表明了一種取向，即中級(jí)人民法院在作出處理時(shí)，應(yīng)當(dāng)首選指定本轄區(qū)其他基層法院管轄，確有必要的才決定自己審理，以保持管轄上的常態(tài)；如果認(rèn)為被告所在地人民

17、法院能夠保證案件審理的公正與效率，也可以書面告知起訴人向有管轄權(quán)的基層人民法院起訴。這里強(qiáng)調(diào)必須以書面的形式告知，是為了防止法院之間互相推諉扯皮。   還應(yīng)指出一點(diǎn)，對(duì)于中級(jí)人民法院的決定，在起草過程中，曾經(jīng)加上“符合受理?xiàng)l件”這一限制，考慮到本規(guī)定解決的是管轄問題，并不是起訴與受理問題，在定稿時(shí)刪除了這一表述。盡管沒有作此規(guī)定，人民法院在審查立案時(shí)當(dāng)然要對(duì)是否符合受理?xiàng)l件進(jìn)行審查。中級(jí)人民法院依照本條規(guī)定將案件指定到本轄區(qū)其他基層人民法院管轄，或者書面告知當(dāng)事人向有管轄權(quán)的基層人民法院起訴之后，相關(guān)法院如果發(fā)現(xiàn)起訴不符合法定條件，當(dāng)然可以作出不予受理或者駁回起訴的裁定。但

18、是，如果發(fā)現(xiàn)明顯不符合受理?xiàng)l件，中級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)直接作出處理，不應(yīng)再無謂地兜圈子，否則，不僅增加當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)，也浪費(fèi)司法資源。   第二個(gè)途徑是由基層人民法院啟動(dòng)。即基層人民法院對(duì)其管轄的第一審行政案件，認(rèn)為需要由中級(jí)人民法院審理或者指定管轄的，可以報(bào)請(qǐng)中級(jí)人民法院決定。 這是指有管轄權(quán)的基層法院在受理案件之后，對(duì)于可能存在影響?yīng)毩徟泻凸痉ㄇ樾蔚陌讣?，?yīng)當(dāng)主動(dòng)報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民法院管轄或者指定管轄。中級(jí)人民法院對(duì)基層法院的報(bào)請(qǐng)也采取三種處理方式：（一）報(bào)請(qǐng)的理由成立，且宜于由自己審理的，決定自己審理；（二）報(bào)請(qǐng)的理由成立，指定其他基層法院管轄就能解決問題的，指定本轄區(qū)其他基

19、層人民法院管轄；（三）報(bào)請(qǐng)的理由不成立的，決定由報(bào)請(qǐng)的人民法院審理。有的省份法院對(duì)于下級(jí)法院報(bào)請(qǐng)上級(jí)法院審理的案件，除了考慮影響?yīng)毩徟泻凸痉ǖ囊蛩刂?，?duì)于類型較新、具有普遍法律適用意義或者法律關(guān)系復(fù)雜，爭議較大，需要通過上級(jí)人民法院裁判來統(tǒng)一執(zhí)法尺度的案件，也要求下級(jí)法院報(bào)請(qǐng)上級(jí)法院審理。意在通過管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移，探索逐漸取消行政案件的內(nèi)部請(qǐng)示制度。應(yīng)當(dāng)說，這種做法符合最高人民法院二五改革綱要關(guān)于“改革下級(jí)人民法院就法律適用疑難問題向上級(jí)人民法院請(qǐng)示的做法。對(duì)于具有普遍法律適用意義的案件，下級(jí)人民法院可以根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)或者依職權(quán)報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民法院審理。上級(jí)人民法院經(jīng)審查認(rèn)為符合條件的，可以

20、直接審理?！钡囊?guī)定精神。   第三個(gè)途徑是由中級(jí)人民法院啟動(dòng)。即中級(jí)人民法院對(duì)基層人民法院管轄的第一審行政案件，根據(jù)案件情況，可以決定自己審理，也可以指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄。 這是指對(duì)于基層人民法院已經(jīng)受理或者正在審理的案件，中級(jí)人民法院認(rèn)為確有必要，可以主動(dòng)依職權(quán)提級(jí)審理。提級(jí)以后，既可以自己審理，也可以指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄。前一種情況屬于管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移，后一種情況則屬于轉(zhuǎn)移之后的再轉(zhuǎn)移。   除了以上規(guī)定，規(guī)定還在第三條對(duì)訴權(quán)保護(hù)作出特別規(guī)定。即：當(dāng)事人向有管轄權(quán)的基層人民法院起訴，受訴人民法院在7日內(nèi)未立案也未作出裁定，當(dāng)事人向中級(jí)

21、人民法院起訴，中級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況在7日內(nèi)分別作出以下處理：（一）要求有管轄權(quán)的基層人民法院依法處理；（二）指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄；（三）決定自己審理。此前，若干解釋第三十二條第三款曾有類似規(guī)定，這次重新規(guī)定，對(duì)中級(jí)人民法院可以將案件指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄作了進(jìn)一步明確。 五、規(guī)定中的程序問題   為了便于操作，規(guī)范和統(tǒng)一各地的做法，規(guī)定還對(duì)指定管轄的方式和程序作出必要規(guī)定。   第一個(gè)程序問題，是明確了指定管轄裁定應(yīng)當(dāng)分別送達(dá)被指定管轄的人民法院及案件當(dāng)事人；基層人民法院報(bào)請(qǐng)的，還應(yīng)當(dāng)送達(dá)報(bào)請(qǐng)的人民法院。   第二個(gè)程序問題，是明確了對(duì)指定管轄裁定有異議的，不適用管轄異議的規(guī)定。所謂管轄異議，是指當(dāng)事人認(rèn)為受訴人民法院對(duì)該案無管轄權(quán)，而向受訴人民法院提出的不服該法院管轄的意見或主張。根據(jù)若干解釋第十條的規(guī)定，當(dāng)事人可以提出管轄異議，對(duì)當(dāng)事人提出的管轄異議，人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查。根據(jù)若干解釋第六十三條的規(guī)定，對(duì)管轄異議裁定，當(dāng)事人可以上訴。但指定管轄不涉及無管轄權(quán)的問題，而是屬于管轄權(quán)在法院之間上下或橫向轉(zhuǎn)移的問題，指定管轄裁定一經(jīng)送達(dá)指定管轄法院及案件當(dāng)事人，即發(fā)生法律效力，因而不適用管轄權(quán)異議的規(guī)定。也就是說，當(dāng)事人既不能對(duì)指定管轄提出異議，也不可以對(duì)指定管轄裁定提出上訴。