《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》的理解與適用

1、關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定的理解與適用作者：李廣宇  發(fā)布時間：2008-01-25 09:21:44編者按：   最高人民法院法釋20081號關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定（以下簡稱規(guī)定）已于2007年12月17日由最高人民法院審判委員會第1441次會議通過，自2008年2月1日起施行。本版約請最高人民法院行政庭副庭長李廣宇撰文，就該規(guī)定涉及的有關(guān)問題予以說明。 一、規(guī)定的起草背景   行政訴訟法頒布實施以來，各級人民法院積極開展行政審判工作，為保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督、支持和促進依法行政，維護社會的和諧與穩(wěn)定，

2、做出了重要貢獻。但是，隨著時代的進步、形勢的發(fā)展和人民群眾對司法救濟的期待不斷增強，行政訴訟制度在一些方面已經(jīng)難以滿足審判實踐的需要，其中，“原告就被告”的管轄原則，就為行政機關(guān)能夠輕而易舉地對法院施加壓力提供了某種便利，從而影響了行政審判的權(quán)威和公信力。因此，改革和完善行政訴訟管轄制度自然成為行政審判贏得社會公信力的首選和突破口。 黨中央、國務(wù)院明確要求：“積極穩(wěn)妥地推進行政訴訟改革，通過探索完善行政案件管轄制度改革等措施，保障人民法院依法獨立公正地行使審判職能。”最高人民法院院長肖揚在第五次全國行政審判工作會議上強調(diào)：“要積極推進行政案件管轄制度的改革和完善，通過加大指定管轄、異地審理的力

3、度，防止和排除地方非法干預(yù)，為人民法院依法獨立公正審理行政案件提供制度保障?！弊罡呷嗣穹ㄔ憾甯母锞V要中也提出：“改革和完善行政案件管轄制度，從制度上排除干預(yù)行政審判的各種因素?！睆娜ツ晟习肽暌詠?，最高人民法院即著手進行規(guī)定的起草工作。在起草過程中，進行了廣泛深入的調(diào)研，認真聽取和征求了全國人大法工委、國務(wù)院法制辦、地方各級人民法院以及專家學(xué)者的意見。在歸納、總結(jié)和研究分析各種意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)過多次修改，形成了目前的司法解釋。 二、規(guī)定的指導(dǎo)思想 一是體現(xiàn)符合黨的十七大關(guān)于保障社會公平正義、不斷促進社會和諧的精神，著力解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。二是著眼于社會轉(zhuǎn)型加速、社會矛盾突

4、顯的階段性特征，適應(yīng)行政審判面臨的新情況、新問題。三是體現(xiàn)司法改革的方向。既堅持法律的原則和規(guī)定，又注意在法律框架內(nèi)的靈活性和必要的前瞻性，以適應(yīng)新情況、新形勢的需要。同時，也為將來行政訴訟法的修改積累有益的經(jīng)驗。四是符合行政訴訟的特點。通過適當(dāng)調(diào)整案件管轄，較好地體現(xiàn)行政訴訟的特點和保護弱者、追求實質(zhì)平等的精神。五是適應(yīng)司法實踐的需要。著眼于司法實踐的需要，對一些比較成熟的做法予以吸收固定，對一些不一致或者不明確的問題予以規(guī)范，并且注意增強可操作性。同時，考慮到我國地域廣闊，各地情況差異較大，案件的具體情況也不盡相同，在一些問題的處理上也注意體現(xiàn)靈活性和可選擇性。六是把握司法解釋的定位。恪守

5、司法解釋的權(quán)限，充分聽取和尊重立法機關(guān)的意見，力求既符合法律的規(guī)定和精神，又在現(xiàn)行法律的框架內(nèi)有所創(chuàng)新。   三、在具體制度設(shè)計上，規(guī)定堅持的原則   一是力求做到從實際出發(fā)。針對當(dāng)前我國行政訴訟的困境和現(xiàn)行管轄制度方面存在的缺憾，法學(xué)界和實務(wù)部門提出了幾種解決問題的方案：方案一是設(shè)立獨立的行政法院；方案二是對行政案件集中管轄；方案三是提高行政案件的審級；方案四是實行異地管轄。在起草調(diào)研過程中大家認為，設(shè)立獨立的行政法院或者對行政案件實行集中管轄，涉及到司法體制和訴訟制度的大的改革，并不是一個現(xiàn)實可行的方案。在目前，只能考慮在行政訴訟法的現(xiàn)有框架內(nèi)挖掘資

6、源。實踐證明，行政案件管轄制度的改革，可以起到以較小的代價，解決長期困擾行政審判問題的作用，對于保證人民法院公正審判意義重大。   二是以指定管轄為主，以提級管轄為輔。2000年開始實施的最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋（以下簡稱若干解釋）曾經(jīng)通過對行政訴訟法相關(guān)條款的解釋，適當(dāng)提高行政一審案件的審級，有些省份也做過這方面的嘗試，但實踐證明，提級管轄對行政干預(yù)有所減輕，但效果并不明顯，而且，采取“一刀切”提高審級的做法，還會產(chǎn)生一些負面效果，比如，中級法院和高級法院的壓力會大大增加，基層法院卻可能無案可審，審判資源的配置從而受到一定影響；基層法院處

7、理糾紛的天然優(yōu)勢無從發(fā)揮，不利于把矛盾化解在基層；有違“兩便原則”，增加訴訟成本；而且，由于各地情況不同，也難以在全國范圍內(nèi)確定一個普適的標(biāo)準等。相比之下，異地管轄無需改變現(xiàn)有的司法資源配置，而且改革的成本小、震動小，具有較強的可操作性，更重要的是，這一制度還能在行政訴訟法中找到依據(jù)。因此，規(guī)定最終以對行政訴訟法的相關(guān)條款進行解釋為切入點，著眼于對異地管轄作出具體規(guī)定，并對若干解釋關(guān)于適當(dāng)提高審級的規(guī)定略作修改，作為輔助性措施。   三是重點解決基層法院的問題?？紤]到行政審判遇到干擾相對較多的還是基層人民法院。規(guī)定重點對基層人民法院管轄的第一審行政案件的指定管轄和級別管轄問

8、題作出規(guī)定。同時規(guī)定，中級人民法院和高級人民法院管轄的第一審行政案件，需要由上一級人民法院審理或者指定管轄的，可以參照本規(guī)定辦理。 四、規(guī)定的主要內(nèi)容 關(guān)于適當(dāng)提高審級   鑒于適當(dāng)提高行政案件的審級能夠產(chǎn)生一定的積極作用，同時考慮到若干解釋第八條第（一）項關(guān)于“被告為縣級以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件”應(yīng)當(dāng)由中級人民法院管轄的規(guī)定存在兩個方面的缺憾：一是“不適宜”的概念可操作性差，而且確定是否“不適宜”的主體不明確；二是許多以縣級人民政府的名義辦理不動產(chǎn)物權(quán)登記的案件實際都是政府職能部門的行為，這類案件存在的干擾并不嚴重，而且由于數(shù)量較多，都提級到中級人民法

9、院作一審并無必要，因此，規(guī)定第一條第（一）項對此修改為：“被告為縣級以上人民政府的案件，但以縣級人民政府名義辦理不動產(chǎn)物權(quán)登記的案件可以除外”。本條第（二）項、第（三）項、第（四）項與若干解釋相比并無修改，列舉出來是為了保持體例的完整。 在理解適用規(guī)定第一條第（一）項時，應(yīng)當(dāng)注意以下幾點：第一，本項規(guī)定是對級別管轄作出的調(diào)整，除了以縣級人民政府名義辦理不動產(chǎn)物權(quán)登記的案件可以除外，被告為縣級以上人民政府的案件均屬于中級人民法院管轄的第一審案件，起訴人直接到中級人民法院起訴，不需要任何理由。第二，規(guī)定以縣級人民政府名義辦理不動產(chǎn)物權(quán)登記的案件可以除外，并不是必然除外，規(guī)定“可以”，是為了保留一定

10、的靈活性，以避免將一些確實重大、復(fù)雜的案件也排除在外。也就是說，即便是以縣級人民政府名義辦理不動產(chǎn)物權(quán)登記的案件，如果確屬重大、復(fù)雜，中級人民法院也應(yīng)當(dāng)作為第一審案件受理。第三，對于有些以縣級以上人民政府為被告的案件，如果中級人民法院認為指定到本轄區(qū)其他基層人民法院管轄，也能夠保證公正審判，也不必一律自己審理?？傊瑹o論作出何種決定，目的都是為了既能夠排除干預(yù)，確保案件的公正審理，又能夠方便當(dāng)事人訴訟，盡量把糾紛化解在基層。 關(guān)于指定異地管轄和管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移   指定異地管轄，是指依照法律的規(guī)定，有管轄權(quán)的基層人民法院不適宜管轄的第一審行政案件，經(jīng)原告申請、基層人民法院提請或

11、者中級人民法院決定，由中級人民法院將案件指定到本轄區(qū)內(nèi)其他基層人民法院管轄審理。管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移，則是指經(jīng)由上級法院決定或同意將案件管轄權(quán)由下級法院移交上級法院或由上級法院移交下級法院。指定異地管轄和管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移在行政訴訟法中都是有立法依據(jù)的。行政訴訟法第二十二條規(guī)定：“有管轄權(quán)的人民法院由于特殊原因不能行使管轄權(quán)的，由上級人民法院指定管轄?！钡诙龡l規(guī)定：“上級人民法院有權(quán)審判下級人民法院管轄的第一審行政案件，也可以把自己管轄的第一審行政案件移交下級人民法院審判?！?有人說，管轄權(quán)如何規(guī)定，不只具有引導(dǎo)行政訴訟程序開始的程序意義，更重要的是具有保障裁決公正的實體價值。實行異地管轄就是如此，它可

12、以在一定程度上弱化受訴法院和同級政府的直接、密切的聯(lián)系，法院的中立地位得以確立，法官的壓力得以有效排解，行政審判的公信力得以體現(xiàn)。雖然異地管轄使當(dāng)事人的訴訟成本略有增加，但是，就當(dāng)事人尤其是原告而言，在訴訟成本和司法公正之間，其寧愿選擇司法公正而樂意承擔(dān)適當(dāng)增加的訴訟成本。況且，如果堅持就近原則，這種成本的增加還尚在可以承受的限度之內(nèi)。實行異地交叉管轄，中級人民法院還可以根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)基層法院人員配置和案件受理情況掌握總體平衡。行政訴訟法盡管對指定管轄作出規(guī)定，但沒有規(guī)定具體的操作程序。 規(guī)定出于審判實踐的需要，通過對法律條款的解釋，以求對這種經(jīng)實踐證明行之有效的制度進行細化，增強可操作性。關(guān)于

13、管轄權(quán)轉(zhuǎn)移，本規(guī)定只規(guī)定了由下級法院向上級法院的轉(zhuǎn)移，目的同樣是為了保證司法的獨立和公正。至于上級法院把自己管轄的第一審行政案件移交下級人民法院審判，實踐中仍可以依照行政訴訟法的規(guī)定進行，但應(yīng)當(dāng)從嚴掌握。除非案情簡單且不致受到干擾，一般不宜隨意向下級法院移交。即使有必要移交，原則上也應(yīng)當(dāng)指定到被告所在地之外的下級法院。   關(guān)于指定異地管轄和管轄權(quán)轉(zhuǎn)移，規(guī)定明確了三個途徑   第一個途徑是由當(dāng)事人啟動。即當(dāng)事人以案件重大復(fù)雜為由或者認為有管轄權(quán)的基層人民法院不宜行使管轄權(quán)，直接向中級人民法院起訴。 在有些國家，原告對于管轄法院是擁有一定選擇權(quán)的。本規(guī)定考

14、慮到現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定，沒有明確賦予原告對于管轄法院的選擇權(quán)，但對原告直接向上一級法院起訴或要求上一級法院指定異地管轄給予了有限承認。當(dāng)事人直接向中級人民法院起訴的事由分兩種情況，一是認為案件重大復(fù)雜，即本來屬于中級人民法院管轄。中級人民法院在審查時就要考慮案件是否具備行政訴訟法和相關(guān)司法解釋規(guī)定的重大、復(fù)雜的情形；二是認為有管轄權(quán)的基層人民法院不宜行使管轄權(quán)，即對于基層人民法院管轄并無異議，只是認為其不宜行使管轄權(quán)。中級人民法院在審查時就要考慮是否確實存在基層人民法院不宜行使管轄權(quán)的情形。至于哪些情形屬于不宜行使管轄權(quán)，規(guī)定并未明確列舉。行政訴訟法第二十二條曾經(jīng)使用“有管轄權(quán)的人民法院由于

15、特殊原因不能行使管轄權(quán)”的表述，此處的“特殊原因”包括事實方面（如不可抗力）和法律方面（如可能影響公正判決）兩個原因。規(guī)定關(guān)于“不宜行使管轄權(quán)”的表述，應(yīng)當(dāng)更側(cè)重后一方面的原因。有的法院在實踐中總結(jié)出以下幾種情形：（一）下級人民法院審理的在當(dāng)?shù)馗蓴_或阻力較大、依法裁判確有困難的案件；（二）下級人民法院參與當(dāng)?shù)卣蛐姓C關(guān)組織的聯(lián)合執(zhí)法后，該政府或行政機關(guān)所作行政行為引發(fā)訴訟的案件；（三）下級人民法院先行參與土地征收、房屋拆遷等具體行政管理活動后，因該次土地征收、拆遷引發(fā)訴訟的案件；（四）下級人民法院違法受理非訴行政執(zhí)行案件，且已裁定執(zhí)行后，因該具體行政行為引發(fā)訴訟的案件。列舉難稱詳盡，但可以

16、作為參考。適用本規(guī)定時還應(yīng)注意，不應(yīng)在“不宜行使管轄權(quán)”的舉證方面過于苛求起訴人，只要當(dāng)事人存在這方面的疑慮，一般就應(yīng)當(dāng)予以考慮。   規(guī)定雖然在指定管轄和提級管轄的啟動上賦予了當(dāng)事人一定選擇權(quán)，但最終是否要實行指定管轄或者提級管轄，仍然由人民法院作出決定。至于中級人民法院應(yīng)當(dāng)作出何種處理，規(guī)定列舉了三種方式：一是指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄；二是決定自己審理；三是書面告知當(dāng)事人向有管轄權(quán)的基層人民法院起訴。這種順序上的安排，表明了一種取向，即中級人民法院在作出處理時，應(yīng)當(dāng)首選指定本轄區(qū)其他基層法院管轄，確有必要的才決定自己審理，以保持管轄上的常態(tài)；如果認為被告所在地人民

17、法院能夠保證案件審理的公正與效率，也可以書面告知起訴人向有管轄權(quán)的基層人民法院起訴。這里強調(diào)必須以書面的形式告知，是為了防止法院之間互相推諉扯皮。   還應(yīng)指出一點，對于中級人民法院的決定，在起草過程中，曾經(jīng)加上“符合受理條件”這一限制，考慮到本規(guī)定解決的是管轄問題，并不是起訴與受理問題，在定稿時刪除了這一表述。盡管沒有作此規(guī)定，人民法院在審查立案時當(dāng)然要對是否符合受理條件進行審查。中級人民法院依照本條規(guī)定將案件指定到本轄區(qū)其他基層人民法院管轄，或者書面告知當(dāng)事人向有管轄權(quán)的基層人民法院起訴之后，相關(guān)法院如果發(fā)現(xiàn)起訴不符合法定條件，當(dāng)然可以作出不予受理或者駁回起訴的裁定。但

18、是，如果發(fā)現(xiàn)明顯不符合受理條件，中級人民法院應(yīng)當(dāng)直接作出處理，不應(yīng)再無謂地兜圈子，否則，不僅增加當(dāng)事人的負擔(dān)，也浪費司法資源。   第二個途徑是由基層人民法院啟動。即基層人民法院對其管轄的第一審行政案件，認為需要由中級人民法院審理或者指定管轄的，可以報請中級人民法院決定。 這是指有管轄權(quán)的基層法院在受理案件之后，對于可能存在影響?yīng)毩徟泻凸痉ㄇ樾蔚陌讣?，?yīng)當(dāng)主動報請上級人民法院管轄或者指定管轄。中級人民法院對基層法院的報請也采取三種處理方式：（一）報請的理由成立，且宜于由自己審理的，決定自己審理；（二）報請的理由成立，指定其他基層法院管轄就能解決問題的，指定本轄區(qū)其他基

19、層人民法院管轄；（三）報請的理由不成立的，決定由報請的人民法院審理。有的省份法院對于下級法院報請上級法院審理的案件，除了考慮影響?yīng)毩徟泻凸痉ǖ囊蛩刂?，對于類型較新、具有普遍法律適用意義或者法律關(guān)系復(fù)雜，爭議較大，需要通過上級人民法院裁判來統(tǒng)一執(zhí)法尺度的案件，也要求下級法院報請上級法院審理。意在通過管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移，探索逐漸取消行政案件的內(nèi)部請示制度。應(yīng)當(dāng)說，這種做法符合最高人民法院二五改革綱要關(guān)于“改革下級人民法院就法律適用疑難問題向上級人民法院請示的做法。對于具有普遍法律適用意義的案件，下級人民法院可以根據(jù)當(dāng)事人的申請或者依職權(quán)報請上級人民法院審理。上級人民法院經(jīng)審查認為符合條件的，可以

20、直接審理?！钡囊?guī)定精神。   第三個途徑是由中級人民法院啟動。即中級人民法院對基層人民法院管轄的第一審行政案件，根據(jù)案件情況，可以決定自己審理，也可以指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄。 這是指對于基層人民法院已經(jīng)受理或者正在審理的案件，中級人民法院認為確有必要，可以主動依職權(quán)提級審理。提級以后，既可以自己審理，也可以指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄。前一種情況屬于管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移，后一種情況則屬于轉(zhuǎn)移之后的再轉(zhuǎn)移。   除了以上規(guī)定，規(guī)定還在第三條對訴權(quán)保護作出特別規(guī)定。即：當(dāng)事人向有管轄權(quán)的基層人民法院起訴，受訴人民法院在7日內(nèi)未立案也未作出裁定，當(dāng)事人向中級

21、人民法院起訴，中級人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況在7日內(nèi)分別作出以下處理：（一）要求有管轄權(quán)的基層人民法院依法處理；（二）指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄；（三）決定自己審理。此前，若干解釋第三十二條第三款曾有類似規(guī)定，這次重新規(guī)定，對中級人民法院可以將案件指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄作了進一步明確。 五、規(guī)定中的程序問題   為了便于操作，規(guī)范和統(tǒng)一各地的做法，規(guī)定還對指定管轄的方式和程序作出必要規(guī)定。   第一個程序問題，是明確了指定管轄裁定應(yīng)當(dāng)分別送達被指定管轄的人民法院及案件當(dāng)事人；基層人民法院報請的，還應(yīng)當(dāng)送達報請的人民法院。   第二個程序問題，是明確了對指定管轄裁定有異議的，不適用管轄異議的規(guī)定。所謂管轄異議，是指當(dāng)事人認為受訴人民法院對該案無管轄權(quán)，而向受訴人民法院提出的不服該法院管轄的意見或主張。根據(jù)若干解釋第十條的規(guī)定，當(dāng)事人可以提出管轄異議，對當(dāng)事人提出的管轄異議，人民法院應(yīng)當(dāng)進行審查。根據(jù)若干解釋第六十三條的規(guī)定，對管轄異議裁定，當(dāng)事人可以上訴。但指定管轄不涉及無管轄權(quán)的問題，而是屬于管轄權(quán)在法院之間上下或橫向轉(zhuǎn)移的問題，指定管轄裁定一經(jīng)送達指定管轄法院及案件當(dāng)事人，即發(fā)生法律效力，因而不適用管轄權(quán)異議的規(guī)定。也就是說，當(dāng)事人既不能對指定管轄提出異議，也不可以對指定管轄裁定提出上訴。