我國城鎮(zhèn)化體制機制問題及若干政策建議

1、我國城鎮(zhèn)化體制機制問題及若干政策建議    內(nèi)容提要：走中國特色城鎮(zhèn)化道路，是我國新時期全面建設(shè)小康社會，從根本上解決“三農(nóng)”問題的需要?，F(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)化進程中存在體制機制方面的問題，制約了城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，提出以下促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展八方面的政策建議：以科學發(fā)展觀為指導，明確城鎮(zhèn)化的方向和思路；完善土地制度，促進用地節(jié)約；推進戶籍制度改革；完善公共服務(wù)體制；推進財稅體制改革；完善城市治理和管理模式；科學引導，發(fā)揮規(guī)劃的調(diào)控作用；建立促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的協(xié)調(diào)機制。 關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化體制機制  健康發(fā)展  統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)

2、達國家的成功經(jīng)驗表明，伴隨著工業(yè)化進程的城鎮(zhèn)化的健康推進，對于一國現(xiàn)代化的成功至關(guān)重要。由于聚集效益和規(guī)模效益的作用，大多數(shù)產(chǎn)業(yè)向城市集中具有更高的經(jīng)濟效率。城市不僅是創(chuàng)新和技術(shù)進步的主要來源，是拉動經(jīng)濟增長的引擎，也是改善人民生存環(huán)境、提高生活質(zhì)量的主要途徑。在經(jīng)濟全球化背景下和全面建設(shè)小康社會的新階段，推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展對于促進經(jīng)濟增長、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、提高人民生活水平等，都具有重要意義。改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟的快速增長，我國的城鎮(zhèn)化進程也快速推進，取得了巨大的成就。城鎮(zhèn)人口占全國人口的比重從改革開放初期的大約18%增長到2006年的大約44%，28年提高 26個百分點，年均

3、提高0.93個百分點。特別是近年來我國城鎮(zhèn)化進程更是呈現(xiàn)加速推進的態(tài)勢，從1997年到2006年的10年間，城鎮(zhèn)化率從30.5%提高到44%，年均提高1.35個百分點，相當于每年平均有約1700萬人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市。盡管如此，我國城鎮(zhèn)化面臨一些問題和矛盾，制約著城鎮(zhèn)化進程的健康發(fā)展。其原因是多方面的，既有現(xiàn)實的原因，也有歷史的原因；既有政策的原因，也有國情特點的原因，但根本的問題還在于體制機制方面存在弊端，有些屬于深層次的體制問題。當前，我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的關(guān)鍵時期，必須通過加快體制改革和政策調(diào)整步伐，健全城鎮(zhèn)化體制機制，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。一、現(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)化存在的問題我國城鎮(zhèn)化進程中

4、主要存在六方面的問題：(一)城鎮(zhèn)化進程相對滯后1.低于相同發(fā)展階段國家的平均水平。2006年，我國的城鎮(zhèn)化率為43.9%，低于與我國人均實際收入大體相當?shù)膰?5%的平均水平。同時，盡管我國整體經(jīng)濟增長快于一些發(fā)展中國家，但同這些國家在它們經(jīng)濟高速成長時期的城市人口增長率相比，我國城市人口年均增長率卻相對較低(見表1)。2.城鎮(zhèn)化水平存在虛高問題。按現(xiàn)在的統(tǒng)計口徑，雖然有很多人被統(tǒng)計在城鎮(zhèn)人口中，但由于戶籍制度限制、公共服務(wù)不足等原因，一些人并沒有真正融入到城市生活中，沒有享受到城市現(xiàn)代文明的成果。嚴格地說，這些人不屬于被城市化了的人口。如果不包括這部分人，則我國城鎮(zhèn)化水平更低。3.土地城鎮(zhèn)化

5、快于人口城鎮(zhèn)化。據(jù)統(tǒng)計，我國城市建成區(qū)面積從1996年的2.02萬平方公里增加到 2005年的3.25萬平方公里，年均增長5.4%，明顯高于同期城市人口4.4%的增長速度，未能充分發(fā)揮城鎮(zhèn)吸納人口的功能，進一步加劇了土地緊張的矛盾。與此同時，一些城市在發(fā)展中盲目求大求洋，熱衷于建設(shè)大廣場、寬馬路、大草坪、豪華辦公樓、花園式工廠等，這不僅造成了對土地資源的過分粗放利用，也造成了對公共財政資金的不當使用，與我國國情特點不相適應(yīng)。(二)城鎮(zhèn)化的結(jié)構(gòu)性矛盾突出1.城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，城市數(shù)量多而人口規(guī)模相對不足。與世界其他國家相比，我國100萬到1200萬人左右的大城市明顯不足(見圖一)，城市的規(guī)模效

6、益不能充分發(fā)揮，制約了城市吸納人口的能力、生產(chǎn)率的提高和經(jīng)濟增長質(zhì)量的改進。雖然上海、北京和廣州等城市的規(guī)模尚可，但最近的一些研究表明，許多地級市只有其應(yīng)有規(guī)模的一半。2.城鎮(zhèn)經(jīng)濟專業(yè)化程度不夠。從發(fā)達國家城鎮(zhèn)化經(jīng)驗看，市場機制會引導當?shù)鼐蜆I(yè)向一種產(chǎn)業(yè)或一些有內(nèi)在關(guān)系的產(chǎn)業(yè)集中，以充分利用生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟。一般來看，中小規(guī)模的城市趨向于高度專業(yè)化 (如生產(chǎn)鋼鐵、汽車、紡織品和其他產(chǎn)品)，而較大城市則偏重于高技術(shù)、商業(yè)與金融服務(wù)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但由于財政上的原因，我國一些大城市在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中不愿意將制造業(yè)向外轉(zhuǎn)移，不僅阻礙了制造業(yè)按其經(jīng)濟合理性向中小型城市的集中，也制約了大城市自身的專業(yè)化及其

7、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。(三)城鎮(zhèn)承載力不強、功能不全，生態(tài)環(huán)境壓力較大1.城市綜合承載能力不強。我國城市土地利用率不高，大多數(shù)城市的密度偏低(特別是城市就業(yè)密度)，城市建筑物以低層建筑為主，城市土地立體空間利用不足，無法充分發(fā)揮城市空間人口聚集和經(jīng)濟活動聚集的功能。據(jù)國土資源部2002年測算，我國城市的平均容積率僅為0.33，而發(fā)達國家城市的容積率一般都在2.0以上。集約度偏低，是對土地資源的一種浪費，這與我國人多地少的國情明顯不符。2.城市功能不完善、不匹配。就業(yè)聚集地與居住區(qū)相距甚遠，城市基礎(chǔ)設(shè)施(包括交通)的發(fā)展與土地利用的規(guī)劃和發(fā)展脫節(jié)。一些城市的地下管網(wǎng)、環(huán)境治理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為滯后，不

8、能滿足城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需要。道路交通網(wǎng)絡(luò)不完善，交通堵塞不僅成為大城市的通病，且有向中等城市蔓延的趨勢。城市綜合防災(zāi)系統(tǒng)建設(shè)普遍比較薄弱，城市公共設(shè)施的應(yīng)急搶險機制不健全。這些都影響了城市功能的發(fā)揮，加大了出行和社會運行成本。3.城市生態(tài)受到破壞，環(huán)境污染日益嚴重。城市環(huán)境污染形勢嚴峻。綠地大量被占用，城市的生活環(huán)境質(zhì)量下降。全國90%的城鎮(zhèn)水域和65%的飲用水源受到不同程度的污染，50%的重點城鎮(zhèn)集中飲用水源不符合取水標準，城鎮(zhèn)污水處理率只有36%，導致地下水源受到進一步的污染。城市能源利用效率偏低，能源消耗居高不下，加劇了能源短缺與經(jīng)濟增長的矛盾。(四)城市運行欠佳，城市特色不強1.城市管

9、理有待改善。在城市供水、燃氣、地鐵、公共交通等市政公用產(chǎn)品和服務(wù)的供給方面，在就業(yè)機會的創(chuàng)造和社會保障體系的建設(shè)方面，在社會保障性住房的建設(shè)和供應(yīng)方面，在義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、城市生態(tài)環(huán)境的保護和建設(shè)、城市安全的規(guī)劃和建設(shè)、社區(qū)建設(shè)、扶持弱勢群體、調(diào)節(jié)收入分配等方面，離老百姓的需求還有差距，其管理和運行效率都需要進一步改善。2.城市特色風貌缺失，傳統(tǒng)文化遭到破壞。一方面，城市建設(shè)風格雷同，千城一面。另一方面，城鎮(zhèn)建設(shè)量大面廣，建設(shè)與保護的矛盾會更加突出。一些城鎮(zhèn)在建設(shè)中不注意保護自然資源和歷史文化資源，出現(xiàn)了不少建設(shè)性破壞現(xiàn)象，致使城市傳統(tǒng)消失。(五)城鎮(zhèn)化過程中積累了一些社會矛盾1.農(nóng)民工

10、的基本權(quán)益沒有得到充分保障。進城務(wù)工的農(nóng)民工已超過1億人(如包括城鄉(xiāng)擺動人口可達 1.8億，且這部分人口仍在不斷增長)，但農(nóng)民工的利益和基本權(quán)利被忽視，在基本生活條件、生產(chǎn)安全、勞動報酬、工傷保險等方面，還缺乏有效的保障。農(nóng)民工生產(chǎn)條件差，勞動保護措施不力，超時工作或加班得不到應(yīng)有報酬；農(nóng)民工無社會保障或社會保障程度低下。2.失地農(nóng)民大多缺乏可持續(xù)的生計保障。我國目前征地補償標準偏低，補償機制不全面。農(nóng)民失去土地后，既喪失了土地的保障，又因勞動技能差而缺乏就業(yè)機會，且較少能享有與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障，給社會穩(wěn)定造成巨大壓力。3.城鎮(zhèn)拆遷的補償規(guī)則不完善。房屋拆遷過程中，政府、開發(fā)商和房屋所有

11、入之間糾紛不斷，群眾上訪問題頻發(fā)。部分被拆遷戶所得到的貨幣補償金不足以使其安居。人員安置和集體土地上的房屋拆遷補償沒有法律法規(guī)的依據(jù)，拆遷程序不規(guī)范、不透明，拆遷補償不到位，缺乏溝通協(xié)商，有時甚至有野蠻拆遷行為，致使“城中村”集體土地上的拆遷成為難點和熱點，成為社會不穩(wěn)定的因素。(六)城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)1.城鄉(xiāng)收入差距擴大。全國和各省區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)居民收入差距均呈持續(xù)擴大趨勢。據(jù)統(tǒng)計，1997-2006年，全國農(nóng)民人均純收入只增加1496.9元，為同期城鎮(zhèn)居民收入增量的22.7%；全國農(nóng)民人均純收入年均增長速度為4.9%，是同期城鎮(zhèn)居民增速的55%。城鄉(xiāng)居民收入差距由1984年的1.83：1持續(xù)擴大到

12、2006年的3.28：1。如果把城市居民收入中一些非貨幣因素，如住房、教育、醫(yī)療、社會保障等各種社會福利考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)居民的收入差距可能更高。2.城鄉(xiāng)居民福利水平差距大。城鄉(xiāng)居民在享受到的教育、醫(yī)療、就業(yè)條件等方面差距甚大。2004年城鎮(zhèn)高中、中專、大專、本科、研究生學歷人口的比例分別是鄉(xiāng)村的3.4倍、6.1倍、13.3倍、43.8倍、68.1倍。更重要的是，在最基本的公共服務(wù)如義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生方面，城鄉(xiāng)差距也很大。在九年義務(wù)教育階段，農(nóng)村學生輟學、流失現(xiàn)象比較嚴重。城鄉(xiāng)之間初級衛(wèi)生保健和衛(wèi)生服務(wù)可及性差距較大。雖然近年來新型農(nóng)村合作醫(yī)療的覆蓋面大幅度提高，但籌資水平偏低，保障水平不高，農(nóng)民

13、醫(yī)療負擔仍很重。從總體上看，目前農(nóng)村居民的消費水平只相當于20世紀90年代初期城市居民的消費水平，而許多貧困地區(qū)的居民消費水平更差。二、我國城鎮(zhèn)化問題的成因我國城鎮(zhèn)化進程中之所以出現(xiàn)上述問題，究其原因，主要包括以下六方面：(一)認識不足和存在偏差1.相互攀比城鎮(zhèn)化率的高低，出現(xiàn)了急于求成和盲目無序發(fā)展的傾向。城鎮(zhèn)化是一個重大的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程，不僅表現(xiàn)為城市人口比重提高的過程，同時也是城市體系和功能不斷發(fā)展完善的過程。我國城鎮(zhèn)化的進程是不平衡的，各地區(qū)不可能齊頭并進，不宜在城鎮(zhèn)化率上互相攀比；一些地方把推進城鎮(zhèn)化片面地理解為增加城鎮(zhèn)數(shù)量和提高城鎮(zhèn)人口比重，相互攀比城鎮(zhèn)化率的高低，競相通過修

14、編城鎮(zhèn)規(guī)劃、設(shè)置開發(fā)區(qū)、調(diào)整行政區(qū)劃(如“縣改區(qū)”、“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”)等，片面追求城區(qū)和規(guī)劃區(qū)的擴張；城鎮(zhèn)拆遷規(guī)模過大；一些城市脫離本地實際，搞了大量脫離實際、勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭薄ⅰ罢児こ獭?，形成了嚴重的債?wù)。近來全國已有182座城市提出要建“國際大都市”，約占全國城市總數(shù)的28%，還有不少中小城市也紛紛提出要“建設(shè)成為大城市”。2.對城鎮(zhèn)化本質(zhì)和內(nèi)涵認識不到位、不全面。重城市自身輕區(qū)域協(xié)調(diào)，重城市建設(shè)輕產(chǎn)業(yè)拉動，重工業(yè)發(fā)展輕第三產(chǎn)業(yè)，重外延拓展輕內(nèi)涵提高，重擴大規(guī)模輕有效管理和資源保護，重改善形象輕完善功能等問題較普遍。一些地方熱衷于把城鎮(zhèn)的公共設(shè)施投入用于行政辦公中心等形象工程，重視政績效

15、應(yīng)和視覺效果，忽視城鎮(zhèn)居民特別是外來務(wù)工人員的基本公共需求。一些地方往往把推進城鎮(zhèn)化片面理解為大規(guī)模的城市建設(shè)。大拆大建、城鎮(zhèn)面貌短期內(nèi)改觀等成為了政績考核的標準之一。體制和政策方面的缺陷和扭曲的激勵，導致城鎮(zhèn)化發(fā)展中最為重要的人口城鎮(zhèn)化的目標被忽視。3.仍然以城鄉(xiāng)二元分割的思維考慮城鎮(zhèn)發(fā)展。對城鎮(zhèn)化進入加速期政府職能調(diào)整的認識不到位和理論準備不充分，長期形成的城鄉(xiāng)“二元”分割的治理思路、政策體系和管理體制，仍然影響著地方的經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化規(guī)劃。政府管理仍然未能從城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的角度謀劃長遠的發(fā)展。城鎮(zhèn)化過程中忽視了我國獨特國情下城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題；未能從現(xiàn)階段經(jīng)濟和社會

16、發(fā)展水平的基本狀況出發(fā)，為農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造就業(yè)環(huán)境和生存條件。(二)規(guī)劃體制不完善1.規(guī)劃體系不完善，存在部門分割、城鄉(xiāng)分割等問題。一是與城鎮(zhèn)規(guī)劃相協(xié)調(diào)的國土空間規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用規(guī)劃存在缺失和不銜接。最突出的問題是規(guī)劃體制的部門分割妨礙了總體規(guī)劃的科學性和協(xié)調(diào)性。國家發(fā)展和改革委員會主導編制“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃”，建設(shè)部負責編制“城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃”，國土資源部負責編制“土地利用總體規(guī)劃”，這三種規(guī)劃存在一定程度的沖突，缺乏銜接。二是城鄉(xiāng)規(guī)劃體制分割，導致城郊結(jié)合部建設(shè)較為混亂，產(chǎn)生引人注目的“城市郊區(qū)病”。三是上位規(guī)劃往相對滯后，例如在經(jīng)濟社會高速發(fā)展的近

17、30年時間里，省域?qū)用娴某擎?zhèn)體系規(guī)劃至今尚未全部完成審批，全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃仍未批準實施。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的滯后性，一定程度上導致了區(qū)域城鎮(zhèn)空間布局混亂和城市無序競爭的局面。2.規(guī)劃科學性不強。規(guī)劃編制科學性和前瞻性不足，缺少空間布局和產(chǎn)業(yè)支撐的統(tǒng)籌考慮，影響了對資源的合理利用；規(guī)劃水平不高，深度不夠，影響了其指導和調(diào)控作用的發(fā)揮。一些規(guī)劃編制違背國情、盲目攀比，超越資源、環(huán)境、經(jīng)濟承受能力和群眾的實際需要。特別是以經(jīng)濟規(guī)模擴張為主要目的進行的以各類開發(fā)區(qū)為主的城鎮(zhèn)發(fā)展，在經(jīng)濟活動聚集的同時忽略了人的聚集，為城鎮(zhèn)長期健康發(fā)展設(shè)置了許多障礙。3.規(guī)劃執(zhí)行的剛性不足。城市規(guī)劃法已不能適應(yīng)當前經(jīng)濟社會快速

18、發(fā)展的需要。規(guī)劃的權(quán)威性和強制性不強，體制不健全，配套法規(guī)不完善，執(zhí)行力較差，缺乏有效的監(jiān)督機制和問責機制。修編和調(diào)整程序不規(guī)范，修改規(guī)劃的成本過低，致使隨意改變規(guī)劃和違規(guī)建設(shè)在一些地方還較嚴重，使規(guī)劃喪失了調(diào)控城市發(fā)展的剛性。缺乏人大等立法機構(gòu)對規(guī)劃編制的監(jiān)督和公眾的參與。(三)人口遷移體制的制約長期形成的城鄉(xiāng)“二元”分割的政策體系和管理體制，使得城鄉(xiāng)之間在就業(yè)、教育、醫(yī)療、福利、保險等各個領(lǐng)域，都存在著制度上和政策上的不公平。以戶籍為分界的不公平的社會管理制度，導致我國出現(xiàn)了一個龐大的既脫離農(nóng)村社區(qū)組織，又脫離家庭，同時又沒有融入城市的龐大的農(nóng)民工群體。大量農(nóng)民工長期處在墟市的邊緣，不被城市接納乃至受到歧視或傷害，融不進城市社會，享受不到應(yīng)有的權(quán)利，定會累積很多矛盾。農(nóng)民工自身的合法權(quán)益難以得到保護，對城市普遍懷有一種疏離感和責任缺失心態(tài)。處理不好，可能成為不穩(wěn)定因素。(四)土地制度的不完善1.中央政府與地方政府對城市土地產(chǎn)權(quán)的界定模糊。土地管理法規(guī)定“國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使”，明